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2025年07月18日
星期五
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本期人物：
蔡繼明 現任清華大學政治經濟學研究中心主任，清華大學社會科學學院責任教授，博士生導師。民進中央常委，民進中央經濟委員會主任。曾任第九屆、十屆、十一屆全國政協委員，第十二、十三屆全國人民代表大會代表。城市化委員會委員 。
對于清華大學教授蔡繼明來說，土地制度改革是過去二十余年里，他最為關注的議題之一。曾任三屆政協委員、兩屆人大代表，每年兩會期間，他都會針對土地問題建言獻策。
2020年1月1日起，新修訂的《土地管理法》正式施行，蔡繼明身體力行推動多年的土地制度改革有了新的突破，其中允許農村集體經營性建設用地入市曾引發熱議。在蔡繼明看來，這是打破了此前政府對城市建設用地的獨家賣方壟斷。
然而對蔡繼明而言，推動土地制度改革遠未到成功的地步。“這次土地管理法修訂，距離中共十八屆三中全會以來黨中央國務院有關土地制度改革的一系列重要文件的要求以及我國經濟和社會發展的迫切需要還有較大的差距。”
蔡繼明稱，土地改革依然任重道遠，他堅信城市化是走出三農困境的唯一出路，期待市場能真正對土地資源配置起決定性作用，真正讓農村的土地盤活，實現鄉村振興。
談持續關注土地制度改革：
城市化是走出三農困境的唯一出路
南都：作為“土地代表”，您一直致力于推動土地改革，過去這么多年，有哪些建議是曾經被采納的？
蔡繼明：2013年中共十八屆三中全會提出讓市場在資源配置中起決定性作用，針對相關部門流行的一種觀點“土地資源配置不能由市場決定，而應該由規劃和用途管制決定”，我曾多次發表文章和提出建議，強調土地資源的配置不能例外，同樣要由市場起決定性作用。最近，中共中央國務院發布了《關于構建更加完善的要素配置市場化體制機制的意見》和《新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，土地要素配置的市場化被列為五大要素之首，這無疑是對前述 “土地資源例外論”的一個徹底否定。
南都：這么多年您一直在堅持做這件事的動力是什么？
蔡繼明：土地問題既是經濟學者本應特別關注的經濟問題，也是一個民主黨派成員和政協委員參政議政、人大代表履職盡責參與立法修法理應聚焦的社會問題。我從十五年的土地委員到近八年的土地代表，20多年來一直在各地考察調研并為土地制度改革鼓與呼，是因為我堅信：城市化是走出三農困境的唯一出路，而只有實現城鄉土地產權的同權化和土地資源配置的市場化，才能增加農民的財產收入從而形成農村脫貧的長效機制，在加快城市化進程的同時實現農戶土地的規模經營，從而為鄉村振興和農業現代化創造條件，最終實現城鄉融合發展。
談新修《土地管理法》：
有突破亦有不足，土地制度改革仍任重道遠
南都：新修訂的《土地管理法》于今年1月1日開始實施，這部新修后的《土地管理法》有哪些突破？
蔡繼明：這次《土地管理法》修正案有三點突破，一是根據公共利益的需要，對征地范圍做出了明確規定；二是提高了征地補償標準，由按照被征土地的原用途補償改為按區片綜合地價補償；三是為農村集體建設用地入市開了一個口子，允許農村集體經營性建設用地入市。
南都：新修訂的《土地管理法》是否達到了您的預期？
蔡繼明：我認為還有三點不足，不足之一是沒有體現市場對土地資源配置的決定性作用，不足之二是對非公益性征地留了“活口”，不足之三是農村宅基地制度改革止步不前。總的來看，這次《土地管理法》修正，距離中共十八屆三中全會以來黨中央國務院有關土地制度改革的一系列重要文件的要求以及我國經濟和社會發展的迫切需要還有差距。所以，在《土地管理法》修正案通過時，我就曾撰文表達自己的觀點：土地制度改革仍任重而道遠。
談征地制度改革：
不能為非公益性征地開口子
南都：新修訂的《土地管理法》明確規定為了公共利益需要征收農村集體土地的6種情形，其中第5種情形“成片開發建設需要”頗受爭議，您怎么看？
蔡繼明：“成片開發用地需要”之所以受詬病，原因在于成片開發的土地中既可能有出于公共利益需要的如前4種情形中提到的城市基礎設施用地，也可能有出于非公共利益需要的用地，如建商品房住宅小區、開發區或者工業園區等。
人們擔心的是，不符合公共利益需要，被前述4種情形排除在征地范圍之外的土地，又會被地方政府以“成片開發建設需要”名義“合法”征收。就像我前述的，是給非公益性征地留下了“活口”。若實踐中果真如此，那么《土地管理法》修正所取得的征地制度改革的成果可能前功盡棄。
南都：如何厘清“成片開發用地需要”的概念？
蔡繼明：在城市發展的某些階段某些環節和某些項目建設中，公共利益與非公共利益往往交織在一起，二者在同一片土地的利用上很難涇渭分明，所以，允許一定的需要成片開發的土地采取征收的方式雖有必要，但必須嚴格限定在 “公共利益與非公共利益在空間和功能上不能隔離但以公共利益的為主的建設用地需要的范圍內。”
其中包括：一、對危房集中、基礎設施落后而村集體無力改善、工商企業又無意投資的城中村或城郊地段進行舊城區改建或城市更新建設需要；二、對危舊廢棄廠房和基礎設施落后集中村集體無力改善工商企業又無意投資的工業園區改造建設需要；三、公共利益項目與非公共利益項目難以分割且公共利益項目占60%以上的建設需要；四、通過政府征收和成片開發實現的公共利益大于由此對農村集體造成的損失而進行建設的需要；五、對集體財產的損害、工程造價和可能存在的社會不利因素或其他公共利益造成的損害不超過政府征收和成片開發所帶來的利益；六、由權威的中介機構參與評估確認公共利益屬性超過60%，并通過民意調查和聽證會得到擬成片開發區內公眾80%以上認可的建設用地需要。
談集體土地入市：
打破政府獨家賣方壟斷，建議允許閑置宅基地入市
南都：新修訂的《土地管理法》嚴格限定只有集體經營性建設用地才可以入市，您怎么看？
蔡繼明：《土地管理法》修正案刪除了原法第四十三條“任何單位和個人進行建設需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規定，并將第六十三條“農民集體所有的土地的使用權，不得出讓，轉讓或者出租用于非農業建設”，修改為“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”。
這就打破了政府對城市建設用地的獨家賣方壟斷，為農村集體建設用地入市開了一個口子。
南都：是否還需要擴大農村集體土地的入市范圍和規模？
蔡繼明：我國農村集體建設用地多達19萬平方公里，是城鎮建設用地的2倍以上，經營性建設用地僅占14%且基本都已在使用中，所以這個口子開得并不大。農村集體建設用地70%以上是宅基地，隨著大量農民進城務工落戶，很多宅基地處在閑置狀態。我認為，將來只有允許大量閑置的宅基地入市，才能構建城鄉統一的建設用地市場，使土地資源按照人口的流動和市場的需要在城鄉之間合理配置。
南都：新修訂的《土地管理法》規定，國家允許進城落戶的農村村民自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，給了地方盤活和利用閑置宅基地的空間，但并未明確規定怎么利用，您對此有何建議？
蔡繼明：現行《土地管理法》規定進城落戶的農民只能把宅基地有償退還給集體，或僅限于在集體經濟組織內部轉讓。而按照現行《土地管理法》的規定，農村居民一戶只能擁有一處宅基地，當越來越多的集體經濟組織的成員轉移到城市之后，閑置的宅基地只有出租轉讓給外村人或城鎮居民才有可能獲得較高的財產性收入。
農民不想做不能做的事，法律再鼓勵也沒有用；農民想做又能做的事，不用法律鼓勵，只要不加以限制即可。
所以，只要或只有賦予農民宅基地與城市宅基地同等的用益物權和擔保物權，消除阻礙人口、土地、資本、技術等要素在城鄉之間自由流動的體制障礙，農村閑置宅基地和閑置住宅自然就會盤活。
