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2025年07月19日
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“這次會議以145票贊成、1票反對、7票棄權,通過了《中華人民共和國行政強制法》(下稱行政強制法)。”2011年6月30日下午,行政強制法由十一屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過,將于2012年1月1日起施行。
“從起草到現在23年了,終于出臺了!”北京大學法學院教授、行政法學專家姜明安告訴記者,1988年,他參與了國務院法制局啟動的“行政強制執行條例”起草工作,這可看做該法最早的起草時間。
立法初衷:劍指“亂、濫、軟”
2005年12月24日,行政強制法草案提交十屆全國人大常委會第十九次會議初審。在這次會議上,全國人大常委會法工委副主任信春鷹作專題講座時指出,實踐中,存在亂設行政強制和濫用行政強制的“亂”象,還存在行政機關對有些違法行為不能有效制止等“軟”的現象,“因此,制定行政強制法,既要治‘亂’和‘濫’,也要治‘軟’。”
那么,行政強制法,是否實現了“治亂、治濫、治軟”的初衷?
“大體上實現了。”姜明安告訴記者,治“亂”方面,行政強制法完善了行政強制設定權,以后不會再有隨意設定行政強制的紅頭文件或規章;治“濫”方面,該法確立的“行政強制實施程序”,要求實施主體必須是“具備資格的行政執法人員”,且由“兩名以上執法人員實施”,實施時必須“當場告知”理由、依據,以及當事人權利、救濟途徑等。
對行政強制制度的“軟”,一些城管執法人員最有體會。濟南市的丁先生曾經對媒體表示“最怕查露天燒烤攤”。一次,他和100多名同事突擊檢查時被200多人圍在中間,“這些攤主都懂法,不打我們,只是辱罵我們,一些老人、婦女朝著我們亂抓亂撓、吐口水。我們不能還手,否則會被看成欺負弱勢群體、暴力執法。最后,我被吐得滿臉唾沫,惡心得好幾天吃不下飯……”
“有了行政強制法后,這種‘軟’的現象會有所改變。”在姜明安看來,該法第十七條規定,依據行政處罰法“行使相對集中行政處罰權的行政機關”(如城管、文化執法大隊等)可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施,便是“賦予其執法手段”的體現。
姜明安一再表示,不必擔心城管執法權過大,因為行政強制法規定了嚴格的程序。這個法的性質主要是一部“控權法”,而不是“授權法”。
強制設定權:“口子”開多大?
一段時期以來,國家每通過一項法律、行政法規,各地相關部門就增加一支執法隊伍,形成了七八頂“大蓋帽”去管一頂“破草帽”(行政相對人)的局面。而“多頭”執法的根源,是行政強制措施的多方設定。
2009年,全國人大常委會法工委有關負責人表示,行政強制設定“比較亂”,除了法律之外,行政法規、地方性法規,都對此作出了規定。
行政強制措施的設定權該如何配置?讓法律統一設定,還是也允許行政法規、地方性法規部分設定?給后兩者的“口子”應該開多大?
歷次審議中,全國人大常委會委員們都高度關注設定權問題,委員們的主張大致分為三類:
——法律統一設定,不“開口子”。四審時,呂薇、李重庵等委員依然建議,從長遠的角度來看待行政強制的設定,堅持行政強制法定原則,盡量由法律統一設定行政強制。二審時,鄭功成等委員提出,授予地方設定權容易造成行政措施被濫用,不贊同地方性法規有設定行政強制的權力。
——由法律統一設定,但在法律尚未設定時,可以只給行政法規“開口子”。三審時,朱啟委員認為,行政強制權的設定應該收歸中央一級,法律覆蓋不到的,可以由國務院制定行政法規設定,不應該下放到地方。
——法律未設定時,可以向行政法規、地方性法規“開口子”,但要嚴格限制。持該觀點的委員較多,這也是草案稿貫穿始終的意見。
三審時,陳斯喜委員主張,賦予二者行政強制設定權的同時“要有嚴格的限制”,即對哪些事項需要采取強制可以規定,但不應擴大行使強制權的機關。四審時,吳曉靈委員建議行政法規、地方性法規設定行政強制時報全國人大常委會備案,同級人大常委會在兩年內進行評估。
記者看到,表決稿確認了第三種主張,即“行政強制措施由法律制定”;行政法規可以設定除限制公民人身自由、凍結存款、匯款以及應由法律規定的行政強制措施(如進入公民住宅)以外的其他行政強制措施;地方性法規可以設定查封場所、設施或者財物,扣押財物的行政強制措施。
為了加強對設定權的監督,表決稿規定:擬設定強制的起草單位應采取聽證會、論證會等聽取意見;設定機關應定期對所設強制進行評價,對不適當的強制及時修改或廢止;公民、法人或者其他組織可以就強制的設定、實施提出意見建議,有關機關應當研究論證并反饋。
強制拆遷:法院執行?政府執行?
對于拆遷,1989年行政訴訟法規定:行政機關可以依法強制執行,也可以申請法院強制執行,這被學界稱為“非訴行政強制執行”。草案四審稿也規定:“行政機關向人民法院申請強制執行的案件,裁定執行的,由人民法院執行。”
然而,實踐中,此類強制執行,尤其是其中涉及土地、房屋等強制執行的難度日益增大。2007年,各級法院受理此類執行案件超過24萬件,而同期行政訴訟案件只有10萬件左右,給法院執行帶來不小壓力。一位基層執行法官告訴記者:“法院實施強制拆遷,有損司法形象。”
姜明安認為,行政機關違法強拆,相對人可以到法院告;但法院如果違法強拆,相對人到哪里去告?強拆裁決是司法行為,實施強拆實質上是一個行政行為,法院實施的強拆,如果不能“裁執分離”,同樣會導致侵權和腐敗,理想的方案是“法院裁決,行政機關實施,法院對實施行為監督”。
現在一些地方已經開始探索“裁決”、“執行”適當分離。如浙江省東陽市政府在今年1月出臺的《關于進一步明確土地及規劃管理職責的意見》,要求該市國土部門對已作出行政處罰決定的土地違法案件,及時向法院申請強制執行,法院審查后裁定執行的,由鄉鎮政府聯合有關部門實施強拆。
今年2月,上海市高級法院出臺《關于<國有土地上房屋征收與補償條例>施行前已取得房屋拆遷許可證項目所涉案件有關審判、執行工作的若干意見》,明確強制搬遷的審查由法院進行,在裁決后由法院院長簽發公告責令限期搬遷,如逾期不搬,在法院監督下由政府部門具體實施。
“考慮到這種執行方式尚在改革探索,草案對具體執行方式可不作規定,為法院探索改革執行方式留出空間。”6月27日,全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽表示,四審稿中刪除了由法院執行強制措施的規定。這一條在最終的表決稿中,也沒有出現。
然而,今年1月國務院出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》已規定,強制搬遷,由作出房屋征收決定的市、縣級政府依法申請法院強制執行,法院可據此執行強拆。行政強制法生效后是否意味著,執行強拆的主體不一定是法院?“是的,上位法優于下位法。”姜明安表示,行政強制法的法律效力優于房屋征收與補償條例。
此外,對于“拆違(違法建筑物、構筑物、設施等)”行為,行政強制法規定,當事人在法定期限內不申請行政復議、提起行政訴訟,又不拆除的,行政機關可以依法強拆。姜明安認為:“這增加了當事人的救濟程序,當事人對‘違建’的認定和‘拆違’有異議時,有權申請復議或提起行政訴訟。”
五審時,汪光燾委員建議在行政強制法通過后,最高法與國務院加強溝通協調,逐步解決“誰來執行”的問題。關于城管執法,姜明安認為“與行政處罰權有關的行政強制措施”中的“有關”太籠統,還需制定行政法規,具體規范城管、文化執法大隊等部門可以適用的行政強制措施種類。
時間:6月30日下午
新聞發布會:全國人大常委會辦公廳舉行新聞發布會。
答記者問:全國人大常委會法制工作委員會副主任信春鷹,國務院法制辦副主任袁曙宏。
“不是強化,而是限制約束”
有記者問:這部法律對我國行政機關行使行政強制權,是保障多了一些,還是限制多了一些?
信春鷹:行政強制法,法名叫“行政強制”,實際上和行政處罰法和行政許可法等法律一樣,并不是要強化行政權,而是要通過健全和完善制度來限制、規范、約束權力的行使,所以準確地說是行政強制規范法。
袁曙宏:從本質上講,行政強制法更多的是規范、限制行政機關的行政強制權,同時也是依法保障行政機關的行政強制權。行政機關依法享有行政強制權,才能保護公共秩序、維護公民權利。因此,制定行政強制法也是對依法行使行政權的一個保障。這兩個方面是相輔相成的,都是為了維護公共秩序和保護公民權利。
確立5個原則
有記者問:行政強制法的立法原則是什么?
信春鷹:行政強制法在總則一章確立了幾個重要原則:
——第四條規定了“法定原則”,行政強制的設定和實施,應當依照法定的權限、范圍、條件和程序。
——第五條規定了“適當原則”,即政府要采取的行政強制手段和行政相對人的違法行為之間應該適當。
——第六條是教育和強制相結合的原則。
——第七條規定,不得利用行政強制權為單位或者個人謀取利益。
——第八條規定法人、公民或者其他組織的權利,這里包括陳述權、申辯權、申請復議或者行政訴訟的權利,對因行政機關違法實施行政強制受到損害的,有權依法要求賠償的權利。
首要工作是“清理行政強制措施”
有記者問:為保障這部法律的實施,今后要做哪些工作?
信春鷹:從立法機關的角度,有兩方面的工作是迫切需要做的:一是對現在的規范性文件中所規定的行政強制措施進行清理,因為行政強制法第十條規定:“法律法規以外的其他規范性文件,不得設定行政強制措施。”現實生活中,行政強制措施的設定還比較亂,法律法規以外的規范性文件中還規定有大量的行政強制措施,本法公布實施以后,都要清理。
二是法律的實施,這是復雜的事情,首先大家的觀念要有一個轉變,要認真領會行政強制法的宗旨和原則,認真遵守每一個規定,這是一個長期的問題。
袁曙宏:行政強制法與政府的關系非常密切,對加強和改進政府工作,規范政府行為,創新行政理念都將產生深遠的影響。今后一段時間,各級行政機關要在學習教育、清理規范性文件等方面努力。在監督檢查方面,上級行政機關要加強對行政強制法實施情況的監督檢查,依法追究違反行政強制法的責任,包括對國有土地上房屋征收和搬遷,違反行政強制法規定的,要嚴格嚴肅追究責任。
