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2025年07月25日
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在調(diào)研中，周其仁他們注意到一個不起眼的數(shù)據(jù)：作為千萬人口以上特大城市的成都，從2003到2008年出現(xiàn)了城鄉(xiāng)人均收入差距縮小的跡象——從2.64：1收縮為2.61：1。并且，成都是全國成功地實現(xiàn)這種差距縮小的僅有的兩個城市之一，這與京、津、滬繼續(xù)擴大的城鄉(xiāng)收入差距形成對照。 電腦屏幕上排列著一個個由彩色線條和模塊組成的圖形，上面，村民們在屬于自己的地塊上蓋下的一個個確權(quán)手印清晰可見。成都都江堰市柳街鎮(zhèn)黨委書記茍紹波指著它告訴周其仁，這叫“魚鱗圖”。 他得知，這種將土地資料挨次排列、連綴繪制的圖形，是1381年明朝皇帝朱元璋為清查全國土地而發(fā)明。600多年后，柳街鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)人將它運用于當?shù)剞r(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。這比起傳統(tǒng)的皮尺丈量，節(jié)省了至少10倍人工。 現(xiàn)代“魚鱗圖”軟件直觀描述戶口、地塊面積、土地耕種情況、土地附著物業(yè)等信息，精確確定農(nóng)民的土地權(quán)屬，為農(nóng)民土地入市交易創(chuàng)造條件。 這些新創(chuàng)造讓周其仁感嘆不已。他把這些見聞寫進他的課題報告。 成都的這些新鮮事成了最近半年周其仁生活中的興奮點。這誘使他在今年1月臨近除夕時還從北京飛去千里之外的成都；3月份利用去杭州考察阿里巴巴[13.50 -0.88%]和回京參加重要活動之間的空隙又飛去一趟，5月23日利用周末再去一趟……半年下來，他就往成都飛了10多趟。 早年下鄉(xiāng)，在黑龍江完達山當了7年多獵戶的周其仁，多年從事土地產(chǎn)權(quán)和承包合約領(lǐng)域的研究。如何變革滯后的土地制度，為中國農(nóng)村發(fā)展排除障礙，是這位北京大學國家發(fā)展研究院院長長期思考的課題。 這讓他盯上了西南盆地之中的成都。由他領(lǐng)軍的北大國發(fā)院綜合課題組，從2008年12月起對成都土地制度改革實踐展開調(diào)研。 在周看來，中共十七屆三中全會決定中關(guān)于允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)想，在作為國家綜改試驗區(qū)的成都幾乎都有先行試點——從破題的確權(quán)問題，到直接入市、對外租賃的探索，周在成都都找到了成功的試點經(jīng)驗。 柳街“元老院”：地權(quán)到戶先行 周其仁與成渝綜改區(qū)的淵源始于2007年。其時，重慶市向全球征集試辦綜改區(qū)的建議，周其仁寫去一封建議信，提出試辦農(nóng)村土地交易所的設(shè)想。這一建議引起時任重慶市委書記的汪洋的重視，他很快得到重慶方面的回復(fù)。 正當國內(nèi)第一個農(nóng)村土地交易所于2008年12月在重慶掛牌時，周其仁率領(lǐng)有16名成員參與的課題組開赴成都，進行持續(xù)30多天的調(diào)研。他們分別組成7個分隊走訪成都市下轄各區(qū)市縣，與官員、農(nóng)村基層干部、農(nóng)民、商人等進行了100多次座談。 “整個過程，成都方面從市委、政府到農(nóng)村基層，所有信息都對我們開放。”課題組成員、北京大學國家發(fā)展研究院副院長盧鋒教授說。 對于任何一場艱巨的土地制度來說，土地“確權(quán)”都是改革的先導(dǎo)程序。無法證明主人是誰的土地權(quán)益無法買賣。 然而，要對大量的集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包地和宅基地使用權(quán)、以及農(nóng)民房屋所有權(quán)一一進行“確權(quán)”，困難之大超乎想象。周其仁他們在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在人口龐大的成都鄉(xiāng)村，在村組層面，幾十年的土地房產(chǎn)變動根本沒有完整可靠的文字記載。耗費巨大的土地測量結(jié)果與土地臺帳記錄相去甚遠，有的村組連臺帳記錄也遺失甚至被付之一炬，實測得到的土地房屋邊界無法得到確認，勢必引發(fā)大量糾紛。 正是在此背景下，最早開始進行確權(quán)試驗的成都都江堰市柳街鎮(zhèn)，引起了課題組的關(guān)注。今年4月，周其仁還邀請柳街鎮(zhèn)黨委書記茍紹波到北大給師生們講課。 柳街是川西的一個4萬人口的平原大鎮(zhèn)，去年3月開始對全鎮(zhèn)集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包地和宅基地使用權(quán)、以及農(nóng)民房屋所有權(quán)的“確權(quán)”。周其仁的課題組最感興趣的，就是柳街發(fā)明的用以解決土地確權(quán)糾紛的“元老院”。 在柳街，每5-15戶人家投票推選出一位村內(nèi)長輩或前任村干部，組成“評議會”，由長老們根據(jù)對土地、房產(chǎn)變動的回憶，對入戶產(chǎn)權(quán)調(diào)查和實測結(jié)果進行評議，對存有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結(jié)果作為確權(quán)預(yù)案公示，直到相關(guān)利害各方都接受，才向政府上報確權(quán)方案。 這個德高望重的“評議會”服務(wù)于將土地確認到戶的環(huán)節(jié)。村民們把它稱為“元老院”或“長老會”。 “這樣就把‘為民做主’變?yōu)榱恕擅褡鲋鳌薄Ｆ埥B波告訴周其仁，這樣一來，糾紛大大減少，確權(quán)效率提高，由此確定的產(chǎn)權(quán)邊界也更具權(quán)威性。 通過一個又一個類似“元老院”這樣的發(fā)明，農(nóng)村產(chǎn)改的確權(quán)形成了一套可操作程序。 在柳街鎮(zhèn)考察時，課題組親眼目睹了農(nóng)戶們對“土地確權(quán)”的參與熱情。“這是多年來沒有見過的。”周其仁說，“這也啟發(fā)了我們，老講保護農(nóng)民利益，為什么不能讓農(nóng)民有權(quán)自己保護自己呢？” 解決了確權(quán)問題，就為下一步農(nóng)地的權(quán)益交易和農(nóng)民獲得土地收益創(chuàng)造了條件。 課題組在離成都空港不遠處的蛟龍工業(yè)港，發(fā)現(xiàn)了一個有意思的案例。 這個總面積達到5平方公里蛟龍工業(yè)園，創(chuàng)辦者不是政府，是民營商人黃玉蛟。黃保留園區(qū)土地的農(nóng)村集體所有制性質(zhì)，向當?shù)剞r(nóng)民集體租賃土地，自籌資金建廠房，而后將標準廠房出租給中小企業(yè)。 而蛟龍工業(yè)港由于是租用農(nóng)村集體用地，繞開了對農(nóng)民土地進行國家征用后招拍掛的環(huán)節(jié)，土地占用成本因而十分低廉。 比如，工業(yè)港內(nèi)一處2000平米的標準廠房，算上配套土地，若是按政府征地后招拍掛的模式，要100萬元的購地費，外加每平米1600元的廠房建安費，總價應(yīng)在400萬元以上。而在蛟龍工業(yè)港，你只需先預(yù)付2萬元定金，以后每月再付1.4萬元租金，2000平米的廠房就可使用。低廉的租金吸引了眾多中小企業(yè)到來。 黃玉蛟則以土地收益向當?shù)剞r(nóng)民交付租金，并進行補償安置。 如此一來，企業(yè)家和農(nóng)民直接進行土地交易，政府不再是唯一的買家，黃玉蛟的主意讓課題組深受啟發(fā)。 在周其仁看來，國家征地制度迄今仍是國內(nèi)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的唯一合法形式。沒有哪個地方能立即廢除它，因為這將意味著地方財政的災(zāi)難。比較可行的辦法是在現(xiàn)有的征地制度框架下啟動改革，尋找讓農(nóng)村和農(nóng)民分享城市化土地收益的現(xiàn)實途徑。 “在這里我們需要找到一個平衡點，”周其仁總結(jié)說，“蛟龍通過向農(nóng)民集體租賃土地實現(xiàn)從農(nóng)地到工業(yè)用地的轉(zhuǎn)變，就找到了這個平衡點。” |
