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2025年07月19日
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我國是一個農(nóng)業(yè)大國，人多地少、水資源短缺，降雨時空分布不均，水旱災(zāi)害頻繁，這些基本國情決定了我國必須將水利建設(shè)作為一項重要任務(wù)。上世紀(jì) 60-70年代，我國掀起了水利建設(shè)的高潮，農(nóng)業(yè)水利建設(shè)事業(yè)突飛猛進(jìn)。從解放初期到2007年，我國的農(nóng)田有效灌溉面積從2.4億畝發(fā)展到2007年的 8.5億畝，但由于“建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高、配套建設(shè)不到位、管護(hù)機(jī)制不完善，絕大多數(shù)農(nóng)田水利工程已超過規(guī)定的使用年限，老化損壞嚴(yán)重，灌溉效益衰減”。 [1]p281從1998年到2007年，中央共安排投資308億元對3587座重點病險水庫進(jìn)行除險加固，已經(jīng)取得初步成效。但是，作為水利的“毛細(xì)血 管”，小型農(nóng)田水利建設(shè)的投入?yún)s效果不佳。雖然2005年中央一號文件提出“狠抓小型農(nóng)田水利建設(shè)，重點建設(shè)田間排灌工程、小型灌區(qū)、非灌區(qū)抗旱水源工
程”，中央財政從2005年開始設(shè)立了小型農(nóng)田水利建設(shè)補(bǔ)助專項資金，啟動了小型農(nóng)田水利“民辦公助”試點，但從我們在中西部一些灌區(qū)調(diào)查的情況來看，稅 費改革以后，一些糧食產(chǎn)區(qū)的田間渠道毀損嚴(yán)重，灌溉季節(jié)時沿途的滲漏很大；而之前用于臨時轉(zhuǎn)水、囤水的村內(nèi)堰塘大部分被強(qiáng)勢的村民獨自占用，未被私人占用
的則嚴(yán)重淤積。
以下，筆者將以2009年1月份在湖北沙洋縣拾橋鎮(zhèn)的調(diào)查為基礎(chǔ)，具體分析當(dāng)前小型水利建設(shè)投入效果低下的原因。
一、現(xiàn)象：無法對接的“以獎代補(bǔ)”
目前政府各部門在農(nóng)田水利上的投資其實是相當(dāng)可觀的。我們所調(diào)查的沙洋縣已陸續(xù)爭取上級財政的各項投資3 億多元，其中1.4億元用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在農(nóng)田水利方面，國土局、財政局、農(nóng)業(yè)局、水利局都有投資，實行多頭管理。在拾橋鎮(zhèn)，國土部門的項目是“土地整 理”，財政口的項目叫“農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)”，農(nóng)業(yè)局的項目是“商品糧生產(chǎn)基地建設(shè)”，而水利局的項目簡稱為小農(nóng)水建設(shè)（即小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)），這些項目在
全鎮(zhèn)的覆蓋面積有5000多畝。
不過，以上提及的這些項目對于鄉(xiāng)村水利的常規(guī)運作影響并不大，因為絕大多數(shù)村莊能夠爭取到這些“示范工程”的可能 性是非常小的。稅改后農(nóng)村取消“兩工”，村兩委不再被允許向農(nóng)民收取共同生產(chǎn)費，公共水利設(shè)施的建設(shè)與維護(hù)依靠全村范圍內(nèi)的“一事一議”來解決，但在村組 干部被大量精簡，村集體依靠少量轉(zhuǎn)移支付運轉(zhuǎn)的情況下，村干部們沒有財力，沒有相應(yīng)的權(quán)限，因而也沒有主動性來組織程序繁瑣，且有最高限額的“一事一議” 活動。
在鄉(xiāng)村兩級干部看來，真正管用的還是市縣財政每年下?lián)艿?span lang="EN-US">“以獎代補(bǔ)”的資金。所謂“以獎代補(bǔ)”，是指對農(nóng)民自用為主的微型水利工程，政府按照“自 建、自有、自管、自用”的原則，鼓勵農(nóng)民獨戶或聯(lián)戶興辦，政府以獎勵代替直接補(bǔ)貼。這樣做的好處是可以將水利建設(shè)推向社會，刺激農(nóng)民在水利設(shè)施上的生產(chǎn)投
資。然而，這同時也意味著村委會即使申請到了“以獎代補(bǔ)”的項目資金也難以將渠道建設(shè)的工程付諸實施，因為國家的補(bǔ)助并不是全額的，缺口部分需要自己集
資。由于部分經(jīng)濟(jì)條件較好的村民可以申請獎補(bǔ)修建微型水利以自保，全村范圍內(nèi)的“一事一議”很難組織起來。村委會無法收齊修建公共水利設(shè)施的缺額，因而拿 到了補(bǔ)助也辦不成事。
但是，當(dāng)農(nóng)民紛紛以個體或聯(lián)戶為單位修建堰塘、機(jī)井、垱壩、水窖等微型水利設(shè)施以自給自足的時候，卻會引發(fā)公共水利設(shè)施的 “用進(jìn)廢退”：效益退化的小水庫、泵站和渠道由于長期閑置而毀損、私分。當(dāng)氣候性干旱到來時，農(nóng)戶私人投資的微型水利由于沒有巨型水源的注入而起不到抗旱
的功能，稻谷減產(chǎn)乃至絕收，而這正是“干旱”在局部地區(qū)演變成“旱災(zāi)”的過程。
國家水利建設(shè)投入的低效率不僅在于上述的無法與村組組織對接，只能“獎”給單個農(nóng)戶的問題，還在于國家的投入在變?yōu)楝F(xiàn)實之后遭人為毀損卻無力維 護(hù)。我們在拾橋鎮(zhèn)調(diào)查時看到許多村想盡辦法爭取資金建設(shè)的“U型渠”遭到人為破壞，一些人甚至把U型渠的水泥板拆掉，拿來做自己家門口的臺階。拾橋鎮(zhèn)王橋
村的村民說：“U型渠在放水的時候是渠，不放水的時候就會擋路。”我們在村里看到的被堵死的渠道就是村民們?yōu)榱朔奖阃侠瓩C(jī)行駛而填平的。
為什么這 些村民如此過分，能夠恣意毀壞國家投資建設(shè)的公共渠道而不會顧忌他人的輿論呢？我們在村莊中做了大量類似的調(diào)查，得到的回答是，國家撥錢修建的U型渠有許 多在建成后并沒有發(fā)揮太大作用，因為渠道修得再好，也不能解決上下游的合作問題，上游的偷水行為無法得到有效阻止，村民們寧可用自家的小水泵加塑料管道來
放水也不愿意承受在向大中型水庫買水過程中產(chǎn)生的爭吵、慪氣。
鎮(zhèn)政府對農(nóng)民毀壞農(nóng)田水利設(shè)施特別是毀渠偷水的行為無可奈何，他們沒有足夠的執(zhí)法力量和動員能力來處罰那些越軌的村民。我們調(diào)查時了解到大量的相關(guān)案例,下面這個例子可以很好地說明問題。
2009年夏天，瓦廟村村民楊某想給自家農(nóng)田蓄水，但又舍不得拿出自家的田地來推堰塘，于是他決定把經(jīng)過自家水田邊的水庫干渠挖深、拓寬，把兩頭堵住，中間留一個水泥管道放水，這樣只要水庫開閘，在水流過去之后就會有余水囤在自己加深的大水坑里。
所獲知此事后，鎮(zhèn)派出決定對該村民施以行政拘留10天的處罰，并要求他將渠道恢復(fù)原樣。然而，這位村民剛剛被關(guān)進(jìn)拘留所，他的妻子就拿著一瓶農(nóng)藥
去了鎮(zhèn)政府。她在維穩(wěn)辦對分管的副鎮(zhèn)長哭著說：“我們一家老小就靠他干活，你們把他抓去，（他）要是有個三長兩短我們也不用活了。你們要是不把他放出來回
家抗旱，我就在這里喝藥……”
這件事情的結(jié)果是該村民第二天回家干活，并且他回家后很有些得意地對鄰居們說鎮(zhèn)里不敢拿他怎樣。對此，鎮(zhèn)水利服務(wù)中心張主任無奈地說：
“領(lǐng)導(dǎo)最怕的就是這個，萬一處理不好出了問題，肯定是他的責(zé)任。現(xiàn)在出了事情領(lǐng)導(dǎo)是要擔(dān)責(zé)的，如果嚴(yán)格執(zhí)法，會引起一系列的問題來，煩不勝煩。因為這些原因，我們需要強(qiáng)硬時只敢嚇唬，不敢真來。”
二、分析：稅改后的灌區(qū)用水市場化
作為農(nóng)田水利的最初供給者，國家在全能主義退潮之后慢慢撤出。從人民公社時代的統(tǒng)管、計劃一切，到分田到 戶之后由水利事業(yè)單位負(fù)責(zé)維護(hù)、組織與協(xié)調(diào)，再到稅費改革后的事業(yè)單位改制，小型水利工程承包、拍賣，農(nóng)田用水成為市場中的商品，國家的介入程度逐漸降到
了最低。[2]與此同時，農(nóng)田水利設(shè)施另一端的需求方也在不斷地改變自身的基本組織單位。從人民公社時期生產(chǎn)資料歸集體所有、服從上級統(tǒng)一安排的生產(chǎn)隊；
到分田到戶之后由村干部強(qiáng)制收取共同生產(chǎn)費用的村民小組；再到取消農(nóng)業(yè)稅后自行安排生產(chǎn)、自由付費買水的原子化的農(nóng)戶，農(nóng)民們的組織化程度也在不斷降低。
稅 改以后，社會化的農(nóng)田用水市場中的供給者不再存在委托-代理問題，但是，這些供給者也不存在互相之間的競爭，因為農(nóng)田灌溉發(fā)生在一個特定的時空內(nèi)，超出這
個范圍的供水，路途遙遠(yuǎn)且面臨沿途的偷水及滲漏因而費用太高，而且因為破費周折會誤了農(nóng)時，也就是說，具體到每一個局部的耕作區(qū)域，當(dāng)?shù)氐乃O(shè)施承包人 都是壟斷的，在干旱季節(jié)的取水過程中，他們同樣會用各種方法克扣流量。而且，承包人的動機(jī)在于謀求利潤，如果風(fēng)調(diào)雨順則賣水的費用還不夠向政府繳納的承包
費，于是他們購買大量的魚苗將水庫變成魚池，結(jié)果到了干旱來臨農(nóng)戶要水的時候，他們“有水也不放”：因為水放得太多，魚苗就會缺氧而死。
當(dāng)農(nóng)田用 水市場的供給處于壟斷狀態(tài)時，作為需求者的農(nóng)戶由于極度分散而缺乏談判能力。更為重要的問題還不在此，而是水利設(shè)施與分散的農(nóng)戶無法實現(xiàn)對接。具體地說，
就是水庫和大型泵站不愿意為少數(shù)幾個交錢的農(nóng)戶放水，如果在某個特定的時段內(nèi)沿途買水的農(nóng)戶沒有集聚到一定的規(guī)模從而能夠吸收放出的水，那對承包人而言就 意味著資源的浪費——本來可以收到的錢就會白白地流掉，承包者就會虧本。由于這個原因，在雨水調(diào)勻的年份，各村“花錢也買不到水”，因為上游買水的人少 了，下游即使有人買水也達(dá)不到數(shù)量上的要求。而在大旱之年，村民們可以買到水，卻會因為上游及沿渠村民的搭便車行為而使水價騰高，水量嚴(yán)重不足，并且經(jīng)常
因為來水時間無法保證而耽誤農(nóng)時。
雖然農(nóng)田用水已在市場化的改革中商品化為私人購買的財產(chǎn)，但除非是將管道安裝到每家每戶的各處農(nóng)田，或者將其制 成桶裝水，否則要完全排他地使用非常困難。由于水流要從公共的渠道甚至是他人的農(nóng)田中流過，在渠道淤塞、毀損，無人修理的情況下，花錢買來的水漫灌到他人
農(nóng)田或是被別人留用再也正常不過。為了避免放水過程中產(chǎn)生的損失，或者說為了盡可能地達(dá)到完全排他的效果，農(nóng)民想出了各種辦法。一些人將自家的部分低洼農(nóng) 田改為堰塘，或是花錢打機(jī)井；部分人將原本屬村集體所有的堰塘投入一定成本后強(qiáng)占為自家堰塘，然后將自家堰塘或機(jī)井中的水用多部水泵外加數(shù)百米的塑料水管
轉(zhuǎn)移到各塊水田中，盡管這些做法在生產(chǎn)上的投資達(dá)到了十分驚人的地步。
稅費改革中取消兩工、不得征收村提留及共同生產(chǎn)費等政策規(guī)定的初衷是為了防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的加重，而完成村集體公益事業(yè)的替代辦法是全村范圍內(nèi)的“一 事一議”[3]。然而，當(dāng)村干部自主決定共同生產(chǎn)費的征收與公益勞動的出工失去正當(dāng)性之后，村莊中由于青壯年勞力普遍地外出打工，具有道義權(quán)威的精英流失
較多，在人口上千的村莊里為共同生產(chǎn)召開村民代表會議變得非常困難。更為重要的是，在水費的征收失去強(qiáng)制性之后，各農(nóng)戶由于田塊細(xì)碎、分散，地理位置、地 勢高低、離水源遠(yuǎn)近各不相同，因而利益難以平衡。村民要達(dá)成自發(fā)的合作極為艱難，需要具備苛刻的前提條件，如合作規(guī)模、自然因素、歷史因素、技術(shù)因素等
等。 [4]
在難以自行達(dá)成大規(guī)模合作的情況下[5]，雖然農(nóng)田灌溉用水的成本極高，農(nóng)民但也不得不硬著頭皮承受下來。不過，問題是，在大旱之年，自家
的堰塘卻會由于面積有限蓄水能力弱小而無法抵御旱災(zāi)，還得從水庫高價買水；而打井解決問題的農(nóng)戶會發(fā)現(xiàn)，他們從水井中抽取的地下水越來越少，兩三年之后就 不得不重新再打一口更深的井，因為鄰居家的深井抽水時自家的淺井就沒水可用了。
三、討論：農(nóng)田水利的治理之道
農(nóng)田水利是一種難以克服外部性的“公共池塘資源（common-pool
resources）”[6]p52-53，它的有序運行，在于通過跨村組，乃至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大范圍組織協(xié)調(diào)，來合理安排整個水系的空間區(qū)域內(nèi)農(nóng)戶的放水時間和流量，如果聽?wèi){理性的個人無序地使用，就會發(fā)生“公有地的悲劇”。
稅 改之后，國家從鄉(xiāng)村基層退出，鄉(xiāng)村水利體制經(jīng)歷了市場化取向的改革。然而，隨著打工經(jīng)濟(jì)的日漸深入，具有組織能力的村莊精英不斷流失，人們對村莊生活的預(yù)
期普遍縮短，此時村干部的數(shù)量大量精簡，村民小組長又被取消，農(nóng)民自身無法完成供水區(qū)域內(nèi)的大規(guī)模合作。在缺乏統(tǒng)一安排，自身又難以合作的情況下，各種支 渠、斗渠、農(nóng)渠、毛渠長期缺乏管理和維護(hù)，農(nóng)戶為了提高各自取水時的排他性，減少爭吵和沿途的滲漏損失，紛紛購買小水泵、水管、電線以實現(xiàn)從水庫到農(nóng)田的
精確對接。距離水庫較遠(yuǎn)而又難以實現(xiàn)合作的農(nóng)戶不得不毀棄部分農(nóng)田修建當(dāng)家堰，以便承接雨水，更多的農(nóng)戶采取了在水田旁邊打機(jī)井的做法，這被當(dāng)?shù)馗刹糠Q之 為“新井田制”。
在這種格局之下，雖然國家每年投入了大量資金用于小型水源、渠道等工程的新建、續(xù)建和更新改造，但是，由于鄉(xiāng)村水利的組織基礎(chǔ)與 社會基礎(chǔ)的逐漸弱化，這些資金無法找到一個有效的承接載體，最后的結(jié)果是，農(nóng)民私人投資的小型堰塘和機(jī)井獲得大量補(bǔ)助，而公共的小型農(nóng)田水利設(shè)施依然破舊
如故。即使個別村組克服困難改造了部分老化的渠道，但這些公共的設(shè)施不久又遭毀損。可以說，正如“利維坦”式的集中控制存在大量問題一樣，以市場化為旨?xì)w 的的水利體制改革也在走向危機(jī)。
如果加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入的有效性，提高糧食產(chǎn)區(qū)的抗災(zāi)能力？我們的政策建議是，通過推進(jìn)農(nóng)業(yè)用水體制的改革 來加強(qiáng)小型農(nóng)田水利建設(shè)力度。具體而言，要停止“以水養(yǎng)水”、“以庫養(yǎng)庫”，將水庫、泵站等水利設(shè)施承包、出租的做法，同時給小（一）型水庫、中型泵站配 備工作人員；依托基層黨組織強(qiáng)化農(nóng)田用水過程中的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，恢復(fù)村民小組長的設(shè)置，以村民組為單位夯實村社組織的自主治理能力；在此基礎(chǔ)上，增加對集體
水利設(shè)施的財政投入和日常維護(hù)，并對農(nóng)田灌溉用水給予適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼，這或許是未來若干年內(nèi)的可行之策。
