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2025年07月19日
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土地是農(nóng)民最根本的生存保障，是農(nóng)民的“命根子”。但是，據(jù)不完全統(tǒng)計，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農(nóng)民務農(nóng)無地、上班無崗、低保無份，嚴重影響了經(jīng)濟社會的協(xié)調發(fā)展。如何確保農(nóng)民的土地不再受權力和資本的侵害？國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟部部長韓俊接受了記者采訪。
確立農(nóng)民按份共有的土地制度
記者：您認為農(nóng)民的土地財產(chǎn)權應該包括哪些內(nèi)容？
韓?。和恋厥寝r(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，是農(nóng)民維持生計的依托。只有確定了土地財產(chǎn)權，才能讓農(nóng)民放心。土地財產(chǎn)權包括農(nóng)民對土地的占有、使用、收益和處分四權統(tǒng)一的土地承包權。盡管經(jīng)過20多年的不斷改革和完善，農(nóng)民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權利，但土地處分權從來沒有真正賦予農(nóng)民。這說明農(nóng)民擁有的土地承包權是一種不完整的產(chǎn)權。因此，應將處分權有條件地賦予農(nóng)戶。處分權的內(nèi)容應當包括對承包權的轉讓、出租、入股、抵押等。讓農(nóng)民享有占有、使用、收益和處分四權統(tǒng)一的承包權，實際上就是承認農(nóng)民擁有物權性質的土地承包權。賦予農(nóng)民物權性質的土地承包權，有助于從根本上解決現(xiàn)行土地產(chǎn)權關系中內(nèi)含的不穩(wěn)定性，增加國家對農(nóng)民的產(chǎn)權保護。
記者：您認為如何才能讓農(nóng)民的土地財產(chǎn)權清晰起來？
韓俊：我認為，應該將土地農(nóng)民集體所有制明確界定為農(nóng)民按份共有制。保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，就是要確定“誰”真正擁有土地，明確界定土地所有者的權利和義務，并保證所有者能充分行使有關土地的權利。一般而言，以最低的一級集體組織作為土地集體產(chǎn)權的主體是最為可行的，因為這樣有助于密切關注土地的人作出關于使用權的決定。根據(jù)這個原則，明確村民小組作為集體土地產(chǎn)權的主體是比較現(xiàn)實和穩(wěn)妥的。在明確了農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權主體后，應當賦予農(nóng)村集體組織的每一個成員都擁有按份分割農(nóng)地所有權的權利，農(nóng)民按份共有的農(nóng)地權利可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送等。實行農(nóng)民按份共有制，有利于農(nóng)民土地使用權和收益權的分離，既保障了農(nóng)民對土地的收益權，又有利于農(nóng)民轉變身份，加速向二、三產(chǎn)業(yè)轉移。農(nóng)民按份共有這種新型的產(chǎn)權制度，為農(nóng)村集體土地產(chǎn)權人格化找到了一條可行途徑。
不要打農(nóng)民土地的主意
記者：即使確立了按份共有的土地所有制，但農(nóng)民在面對強勢部門的征地時能夠保住自己的土地嗎？
韓?。含F(xiàn)在農(nóng)民上訪中60%與土地有關，其中30%又跟征地有關。我國新修改的
《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或征用并給予補償”。但什么是公共利益的需要，什么是非公共利益的需要？現(xiàn)行《土地管理法》沒有進行必要的闡釋和界定。事實上，現(xiàn)在的征地項目早已超出“公共利益的需要”?，F(xiàn)有的土地方面的各種法律法規(guī)遠不足以保護農(nóng)民的土地權利。全國人大應盡快制訂《農(nóng)村土地征用法》，對政府強制性取得土地進行嚴格限制，對征地目的和范圍進行嚴格界定。工商業(yè)等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款必須經(jīng)由雙方當事人之間協(xié)商達成，政府不能利用國家或政府的強制力讓一般營利企業(yè)取得土地。我國從土地征用的認定到補償費的確定和勞動力的安置等，基本由政府和用地單位說了算，廣大農(nóng)民在征地過程中完全處于被動狀況和不平等地位。要完善征地程序，保證在征用農(nóng)民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要公告，并就賠償?shù)葐栴}與土地權利人進行協(xié)商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院。
記者：如何確保農(nóng)民土地流轉的權利？
韓?。耗壳埃瑥娜珖鴣碇v流轉的土地還不到10％。土地流轉是農(nóng)民的事，絕對不要代替農(nóng)民，要尊重農(nóng)民的意愿。從新中國成立以來五十多年的歷史看，永遠不要打農(nóng)民土地的主意。土地流轉，必須讓農(nóng)民自己去選擇。當然，政府也不是無所作為，政府的責任是制定規(guī)則。
農(nóng)地可直接進入市場
記者：允許農(nóng)民自由地流轉土地，是否意味著農(nóng)村土地可以直接進入市場流轉？
韓俊：是的?，F(xiàn)行法律明確規(guī)定，集體非農(nóng)建設用地不能出租、轉讓和抵押。因城市建設和工業(yè)發(fā)展占用農(nóng)村集體土地，都必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再出讓。雖然現(xiàn)行政策對農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地的流轉卡得死死的，但在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部，農(nóng)村集體非農(nóng)建設用地的流轉實際上一直在自發(fā)地進行。因此，目前法律的規(guī)定已大大滯后于經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實。必須突破現(xiàn)行的政策和法律框框，在農(nóng)業(yè)用地經(jīng)過有關批準已辦理非農(nóng)用地手續(xù)后，應允許除買賣以外的土地出租和轉讓。集體非農(nóng)建設用地必須符合規(guī)劃控制，依法取得，統(tǒng)一管理。要修改相應的法律法規(guī)，在符合土地利用總體規(guī)劃、城市和集鎮(zhèn)規(guī)劃，在依法辦理農(nóng)用地轉用手續(xù)的前提下，集體建設用地可以參照國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的程序和辦法，采用招標、拍賣、掛牌出讓等方式出讓土地使用權。這方面政策已經(jīng)有了松動。例如，安徽省最近出臺了《安徽省集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法》，這是全國首部由省級人民政府發(fā)布的關于集體建設用地使用權流轉的文件。安徽同時規(guī)定，新增集體建設用地使用權流轉不得用于經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)。安徽的這種試驗可以為國家修訂相關法律提供經(jīng)驗。
