時間：2011-08-03 09:52:29
來源：學(xué)習(xí)時報(bào)
新中國成立以來，縣級黨委的結(jié)構(gòu)和功能發(fā)生過一些變化和調(diào)整，然而對縣委書記權(quán)力的規(guī)范和制約卻一直懸而未決。縣委書記作為黨的地方組織的主要領(lǐng)導(dǎo)者，一方面需要權(quán)力的集中使黨的方針政策在本地區(qū)得到具體體現(xiàn)；另一方面，過分集中、缺乏有
效監(jiān)督的權(quán)力又容易產(chǎn)生異化，走向惡的一面，反過來影響政黨公信力和形象。那么縣委書記的權(quán)力究竟有多大？現(xiàn)有的制度又是如何規(guī)定的？
從黨章的規(guī)定來看，黨章第26條規(guī)定：“黨的地方各級委員會在代表大會閉會期間，執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作，定期向上級黨的委員會報(bào)告工作。”黨章第27條規(guī)定：“黨的地方各級委員會全體會議，選舉常務(wù)委員會和書記、副書記，并報(bào)上級黨的委員會批準(zhǔn)。黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會，在委員會全體會議閉會期間，行使委員會職權(quán)；在下屆代表大會開會期間，繼續(xù)主持經(jīng)常工作，直到新的常務(wù)委員會產(chǎn)生為止。黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報(bào)告工作，接受監(jiān)督。”從權(quán)力的授受關(guān)系來看，黨代表大會、全委會、常委會之間是一個層層委托、層層受托的關(guān)系。全委會向代表大會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，常委會向全委會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例（試行）中對書記的權(quán)力作了更為具體的規(guī)定：“黨的地方各級委員會書記負(fù)責(zé)組織常委會活動，協(xié)調(diào)常委會委員的工作。常委會會議由書記召集并主持。書記不能參加會議時，可委托副書記召集并主持。常委會會議的議題由書記確定，或由書記委托副書記確定。常委會委員應(yīng)支持書記的工作，接受書記對自己工作的檢查、督促”。
從制度要素的建設(shè)來看，現(xiàn)行的相關(guān)規(guī)定中對縣委書記的權(quán)力進(jìn)行了一定的界定、制約、防范和分解。《建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和
預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》中規(guī)定：“凡屬重大決策、重要干部任免、重大項(xiàng)目安排和大額度資金的使用，必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定。認(rèn)真執(zhí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度”。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法（試行）》中均對書記人事任免權(quán)從民主推薦、考察、醞釀和討論決定等環(huán)節(jié)進(jìn)行了具體規(guī)定，并提出堅(jiān)持和完善干部選拔任用前征求同級紀(jì)委意見的制度。《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法（試行）》、《市縣黨委書記履行干部選拔任用工作職責(zé)離任檢查辦法（試行）》等制度強(qiáng)調(diào)通過公開、民主和參與等形式，對縣委書記權(quán)力形成制約監(jiān)督機(jī)制。
但是，在權(quán)力行使的實(shí)踐中，由于代表大會不是常任制，全委會無法向代表大會負(fù)責(zé)，代表大會也無法對其進(jìn)行監(jiān)督。黨的地方各級委員會作為本地領(lǐng)導(dǎo)核心的法律地位經(jīng)過層層授權(quán)后演變成縣委書記為中心的政治運(yùn)作過程。同時，縣委各職能部門之間的職責(zé)和權(quán)限不清的現(xiàn)狀，導(dǎo)致對“一把手”權(quán)力的制約乏力。從制度的具體運(yùn)行來看，各相關(guān)制度的有效銜接仍顯不足。在制度要素體系不夠健全的背景下，“一把手”權(quán)力行使過程中往往出現(xiàn)集中有余、民主不夠的情況，導(dǎo)致執(zhí)行民主集中制帶有很大的隨意性。“一把手”的權(quán)力在執(zhí)行中往往容易變異，出現(xiàn)“動干部、批條子、吃工程”的情況。在用人權(quán)上，雖然《干部任用條例》作了一些原則性規(guī)定，但初始提名權(quán)仍然掌握在書記手中。在具體工作中可操作性也不是很強(qiáng)，特別是對由縣委書記的核心地位而派生出的一些隱性權(quán)力沒有加以規(guī)定和規(guī)范，對縣委書記在用人上應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒有加以明確，從而導(dǎo)致縣委書記在用人上的權(quán)力不夠明確，責(zé)任不清。另外，在縣級層面的用人權(quán)改革中，必須重視對上級黨委權(quán)力的規(guī)范。黨章規(guī)定：“在黨的地方各級代表大會和基層代表大會閉會期間，上級黨的組織認(rèn)為有必要時，可以調(diào)動或者指派下級黨組織的負(fù)責(zé)人。”如果沒有相應(yīng)的上一級黨委權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范，在人情和法治并重的轉(zhuǎn)型時期，縣級層面的推動空間十分有限，而且改革的成果難以持續(xù)。
在促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展中，縣委書記作為“一把手”和第一責(zé)任人，對于重大事項(xiàng)決策、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用上，書記的統(tǒng)籌作用明顯，自由裁量權(quán)較大。這有利于黨委在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，體現(xiàn)了黨委的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則。但在具體施政過程中，由于法治與秩序的實(shí)現(xiàn)路徑不清，導(dǎo)致不同地區(qū)、甚至同一地區(qū)不同領(lǐng)導(dǎo)人因能力、資源、素質(zhì)的不同而對書記權(quán)力的行使有所差異。有的書記統(tǒng)籌兼顧，班子成員各司其職，妥善處理黨委、政府、人大、政協(xié)的關(guān)系；有的書記在“發(fā)展經(jīng)濟(jì)、安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、計(jì)劃生育”等方面的壓力下，黨委權(quán)力行政化，導(dǎo)致黨政不分、以黨代政。有的書記大權(quán)獨(dú)攬，壓制不同意見。黨章第15條規(guī)定：“黨組織討論決定問題，必須執(zhí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。決定重要問題，要進(jìn)行表決。對于少數(shù)人的不同意見，應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮。如對重要問題發(fā)生爭論，雙方人數(shù)接近，除了在緊急情況下必須按多數(shù)意見執(zhí)行外，應(yīng)當(dāng)暫緩作出決定，進(jìn)一步調(diào)查研究，交換意見，下次再表決；在特殊情況下，也可將爭論情況向上級組織報(bào)告，請求裁決。”但由于書記“一把手”的地位和第一責(zé)任人的定位，黨組織信息流通中存在不對稱性，在監(jiān)督機(jī)制尚不健全、權(quán)力邊界仍不清晰的背景下，容易出現(xiàn)上級組織意圖和個人意圖相混淆，書記個人意志代替班子集體意見的情況。
綜合起來看，縣委書記一職具有權(quán)力大、責(zé)任大、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)。權(quán)力大是因?yàn)闀浽凇叭恕⒇?cái)、物”三方面均享有資源配置權(quán)；責(zé)任大是因?yàn)榭h級政權(quán)作為土地制度改革、財(cái)稅制度改革、金融體制改革、行政管理體制改革、社會保障體制改革的直接發(fā)生地和試驗(yàn)田，需要妥善處理各類突發(fā)性事件和維護(hù)穩(wěn)定。在壓力型體制下，縣委書記受到上面各級黨委政府的壓力和牽制，縣級政權(quán)中財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題較為突出。中央黨校課題組對全國 800位縣委書記的問卷調(diào)查反映：“條條的權(quán)力在加大，塊塊的權(quán)力在縮小；但是條條權(quán)力在加大的同時，責(zé)任卻變得越來越小，塊塊上的權(quán)力在流失的同時，責(zé)任卻越來越大。”風(fēng)險(xiǎn)高是因?yàn)榭h級政權(quán)面對基層一線群眾，權(quán)力行使不當(dāng)直接影響黨的權(quán)威和執(zhí)政基礎(chǔ)。
筆者認(rèn)為，縣級政權(quán)改革的方向是權(quán)力運(yùn)行的程序化、規(guī)范化。但縣級政權(quán)的發(fā)展可能具有不同的模式，例如縣委書記是否兼任人大主任，何種情況兼任，可能因地域、發(fā)展階段不同而有所差異。規(guī)范縣委書記權(quán)力既是轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、實(shí)現(xiàn)依法治國的過程，又是不斷深入群眾、重視群眾利益的維護(hù)和協(xié)調(diào)的過程。在發(fā)展中實(shí)現(xiàn)書記個人權(quán)威與制度權(quán)威、個人意愿與現(xiàn)實(shí)環(huán)境的融合。
