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2025年07月19日
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如果今后新增的城鎮人口以特大城市為主（吸收50%以上新增城鎮人口），可節約675平方公里土地；反過來，如果以中小城鎮為主（也是吸收50%以上新增城鎮人口），要多增加1080平方公里用地。
21世紀是城市的世紀。根據聯合國的人口估算，2010年已有52%的世界人口居住在城市。從世界城市化的經驗來看，城市化是人口向城市集中的過程，而人口在城市聚集會產生顯著的規模經濟效應，使私人投資和公共投資的平均成本和邊際成本都大幅降低，產生更大的市場和更高的利潤。也就是說，城市經濟具有典型的規模收益遞增和集聚經濟的特點。一般而言，城市規模越大，效率就越高。
世界銀行2009年的世界發展報告《重塑世界經濟地理》的研究結果顯示，在東京、大阪和名古屋這三個日本人口規模最大的城市，每平方公里的經濟產出最高。不僅如此，事實上，在美國以及世界上其他工業化發達國家，都存在著類似的規律。如在經濟合作與發展組織（OECD）國家中，大城市已越來越成為人們工作、生活的首選地，超過70％的人口生活在以大城市為主導的區域，而且大城市的人口增長率往往高于其他城市的幾倍以上。
中國的人口與土地
眾多的人口對我國本來就不寬裕的土地造成了極大的壓力。根據歷年《中國城市統計年鑒》中的相關數據，1980年代初全國城市建成區面積約7438平方公里，到2009年已達到38107平方公里，增加了4.1倍多，年均拓展速度達6.1%以上。而且拓展速度呈現逐步加速狀態，1980年代城市建成區面積年均增加約600平方公里，1990年代年均增加960平方公里，進入新世紀以來，年均增加多達1741平方公里。如果加上縣城和建制鎮的建成區面積4.5萬多平方公里，我國用于城鎮建設的用地已經達到8.3萬多平方公里。
可見，過去30余年來，我國土地城市化速度遠快于人口城市化速度，造成的直接后果是城鎮建成區人口密度下降。以上述年鑒數據計算，我國城市建成區人口密度已從1980年代初的每平方公里1.92萬人下降到2009年的1.02萬人，幾乎減少了一半，而縣城和建制鎮建成區的人口密度平均僅5000余人，有的甚至不到3000人。這意味著，我國城市建設用地的集約利用程度在下降，同樣的土地面積現在只承載容納過去一半左右的人口。隨著我國城市化進程的深入，要達到中等發達程度平均70%左右的城市化率，將有3億—4億農村人口逐漸進入城鎮生活居住，按現有城市建成區人口密度估算，就要新增3萬—4萬平方公里建設用地。
以“十二五”期間要轉為城鎮人口的5400余萬人為例，按上述人口密度估算，需要新增5400多平方公里用地。而在現實中，特大及大城市人均占地面積只是中小城市和小城鎮的2/3至一半左右，根據有關數據整理計算，現行這四類城市的人均占地面積大體上分別約為75、80、90和140平方米。如果今后新增的城鎮人口以特大城市為主（吸收50%以上新增城鎮人口），可節約675平方公里土地；反過來，如果以中小城鎮為主（也是吸收50%以上新增城鎮人口），要多增加1080平方公里用地。因此，即使今后五年內我們無法馬上提高現行城市建成區的平均人口密度，也應該以特大和大城市發展為主，盡量減少和節約城市建設用地，避免因重點發展中小城市而帶來多增加用地的現象。
中國“大城市病”純屬人為
首先是規劃失誤：中心城區低密度。長期以來，我們都強調要“嚴格限制大城市發展”，而不顧世界城市發展規律，又誤解西方大城市規劃發展的某些做法，忽略我國人多地少的國情，過度追求“低密度”和“疏解”中心城區人口，在大城市中心區規劃布置大片公共綠地和寬闊的道路以及大廣場等，追求氣派而犧牲了步行交通的便捷，也背離了大城市提高效率的根本宗旨。特別是盲目強調“功能分區”的原則，對中心城區過于強調規劃商業活動而限制居住功能，尤其是不少大城市在引進CBD規劃概念時，遵循的是傳統CBD主要局限于商務功能的理念，但又忽略了傳統CBD是在原有城市商業中心自然發展演變的過程，往往把CBD的面積規劃得很大，甚至把整個中心城區都等同于CBD，卻又限制甚至排斥了中心城區的居住功能，結果加劇了城市內部的通勤壓力，造成大城市交通十分不便和擁堵。只有從調整規劃入手，以新的理念發展功能復合、土地混合使用的高密度中心城區，才能適應符合我國人多地少國情的城市化發展。
其次是產業失誤：單一化就業追求。我們的大城市產業發展走過不少彎路，先是強調所謂“變消費城市為生產城市”，只搞工業而排斥商業服務業，使得大城市第三產業長期欠賬，服務業就業不足，造成生活極大不便。恢復發揮中心城市功能后，又幾乎把工業全部遷出城市，導致大量工人下崗。一說發展“現代服務業”，又好像要完全以金融、商務等高端服務業取代傳統的商業、生活服務業等，強調引進高端的金融、商務及高科技人才而排斥一般勞動力，加上我們教育政策尤其是高等教育的某些失誤，造成不少大城市就業狀況無法令人滿意。其實隨著我國工業化發展逐步進入后期階段，大城市產業向多元化經濟轉型是必然趨勢，先進制造業、現代服務業、傳統服務業以及文化、娛樂、旅游、休閑等多元化與多樣化綜合的產業形態，集聚于大城市從而能夠創造持續的、更多更豐富的就業機會，恰恰是大城市對比中小城市尤其是小城鎮發展的優勢所在。
最后是管理失誤。我們的城市實際上仍然是行政區劃的產物，我們對城市的管理是遵循城市行政級別（副省級市、地級市、縣級市等）的管理，而不是按城市的規模、功能、社區進行的管理；在城市內部，基本上是按計劃經濟時代就有的、以行政等級序列劃分的區、街道、居委、居民小組等多個層級，從上而下進行控制的。這已經非常不適應全球化下現代大城市發展管理的需求，居民也基本不再是“單位人”而是“社區人”。必須認識到，現代城市的社會管理是我國大城市發展中的全新課題。
（作者單位：暨南大學經濟學院）
