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2025年07月19日
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今天，改革進入深水區。第二次轉型與改革更多涉及包括行政體制在內的存量制度變革，涉及社會需求結構變化、利益關系調整和利益博弈，其深刻性和復雜性遠超第一次轉型與改革。推進二次轉型與改革既需要改革的決心與魄力，更需要加強改革的頂層設計，從全局高度對全面改革進行運籌帷幄。
從國富優先轉向民富優先，涉及全面制度調整，迫切需要加強頂層設計。否則，很容易出現形式上講“民富優先”，實際做法還是“國富優先”；形式上講國民收入導向，實質上還是經濟總量導向。加強民富優先的改革頂層設計，就是要把居民收入占GDP的比重、勞動者報酬占GDP的比重、中等收入群體占總人口的比重、城鄉收入差距、居民消費率等作為二次轉型與改革的約束性指標。
協調利益關系需要頂層設計。近來，改革很大程度上演變為部門改革，即各領域的改革由主管部門提出改革方案和部署改革措施。這有利于提高專業性，但不可避免會受部門利益影響，難有實質性突破。在當前財稅體制下，中央與地方的利益會出現不同程度分化。尤其是地方把做大經濟總量作為主要目標，使一些改革政策在執行中走形變樣。新階段的改革，需要在發揮地方試點積極性同時，加強改革頂層設計，規范中央與地方的事權與財力。在頂層設計中還要克服行業利益。
二次轉型與改革涉及的基本問題都需要在結構性改革框架內完成。比如，第一，新階段經濟增長方式轉型已不能就經濟而論經濟，而是要綜合考慮經濟增長所依賴的社會環境，尤其是重新思考“政府主導下的市場”還是“市場主導下的政府”。第二，新階段的社會體制改革既涉及經濟基礎支撐，更與行政體制改革密切相關，而政府轉型更是結構性改革的核心。第三，財稅體制改革實質是政府定位的問題。財政體制改革必須與行政體制改革聯動推進，才能取得預期效果。
經濟領域和社會領域的改革可以通過試點性探索推進，可以通過增量改革的方法推進。但政府改革需要有清晰的藍圖，否則很容易陷入混亂和無序狀態。推進發展導向從經濟總量向國民收入轉變、從國富優先向民富優先轉變，涉及發展理念和政府職能的重大調整。政府真正成為公共服務型政府，當前需要討論三個重要問題：第一，政府以GDP增長為中心，還是以公共服務為中心；第二，國有資本的配置是以公益性為導向、以改善民生為目標，還是繼續以做大經濟總量為目標，繼續強化在競爭性領域的投資；第三，繼續支持國有資本壟斷營利性強的部門，還是打破壟斷、引入競爭，使民營經濟成為經濟持續穩定較快增長的主導力量。
改革必須要有基本共識，否則很難推動下去。形成各方合力是推進二次轉型與改革的重要保障。二次轉型與改革既涉及政策體系的創新，又涉及制度結構的系統變革，對綜合協調的要求更高，也更為迫切。建議成立由中央直接領導的改革領導協調機構，有利于從全局上把握改革的進程，在此基礎上，加強和完善改革的決策機制。由于利益主體的多樣性，改革的爭論不可避免，重要的是建立起改革的社會參與機制，使不同的利益主體有正常的表達途徑，使改革爭論與討論機制化、常態化。另外，通過正確的輿論引導，可以在社會中盡快形成改革的基本共識。為此，需要推進改革決策過程的公開透明化，加強改革的輿論宣傳，及時解答公眾對改革政策的疑惑，使廣大社會成員了解、理解、支持改革，以形成全社會改革合力。
改革不是小打小鬧，必須是更大的決心、更大的魄力與更大的行動相結合。頂層設計的關鍵是敢不敢在利益關系調整上“動刀子”。(本文摘編自8月16日《人民論壇》，原題為“‘民富優先’應成為改革發展導向”，作者系全國政協委員、中國（海南）改革發展研究院院長)
