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2025年07月19日
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人物簡介：
中國的土地制度是成功的。否則，無法支撐中國30多年的高速發(fā)展。
馬克思主義的指導(dǎo)思想和國家法律明確規(guī)定：土地漲價歸公。正如城市土地轉(zhuǎn)換用途的增值不能全歸城市居民一樣，農(nóng)地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地的增值同樣也是不能全歸農(nóng)民。
國土資源部最重要的任務(wù)之一就是要“保證18億畝耕地不減少，還要提升它的價值”。
“增減掛鉤”并不是把農(nóng)村的土地簡單地搬到城里。“農(nóng)民被上樓”恰恰是部分地方?jīng)]有很好地執(zhí)行“增減掛鉤”這一政策的要求。決不允許一些地方以“掛鉤”、“置換”為借口圈占農(nóng)田、強拆強征，損害農(nóng)民利益。
之所以現(xiàn)在土地用途更換頻繁、土地問題層出不窮，與我國正處于快速城市化進(jìn)程這一時期有關(guān)。
……
這是國土資源部總規(guī)劃師胡存智在日前接受《城市化》雜志專訪時，對記者談及的一些關(guān)于我國土地制度改革與發(fā)展的政策與工作思路。
中國30年持續(xù)快速發(fā)展得益于成功的土地制度
胡存智直言，這些現(xiàn)象反映了部分人對于中國基本土地制度的不了解，簡單地把國外的土地制度與中國的制度進(jìn)行類比，甚至直接套用外國的土地制度說明中國的土地制度不合理。
“實際上，中國的土地制度是很有特點的，較好地適應(yīng)了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，既保持著土地公有制的特點，同時具備了在市場上作為要素進(jìn)行交換的特征。這在世界上也是比較獨特的，應(yīng)該說，中國的土地制度總體上是一個比較成功的制度。這是最基本的結(jié)論。”
他反問，“如果這個制度不合理， 30多年的改革開放如何能取得世界為之矚目的進(jìn)步和成績？一個錯誤的土地制度如何支撐中國30多年的持續(xù)高速發(fā)展？而且現(xiàn)在還在持續(xù)保障中國的發(fā)展，目前也沒有顯現(xiàn)出這個制度會成為今后發(fā)展的根本性的制度障礙。”
在胡存智看來，盡管現(xiàn)行制度本身存在缺點，但在科學(xué)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的道路上，這一制度對中國發(fā)展的保障是強有力的，迄今為止，仍具有鮮明的特點和強大的生命力。在中國土地制度的眾多特點中，他特別選取了與城市化關(guān)系最密切的兩點來做出說明。
首先，由于利用土地會對他人、對周邊環(huán)境及其對社會都會有很大的影響，因此與世界其它國家一樣，我國確立了土地用途管制制度，法律明確規(guī)定對土地的用途實行管制，土地用途受社會的制約。“很多人誤認(rèn)為自己的土地，想怎么用就怎么用，這是不對的。”
其次，土地不同的用途轉(zhuǎn)換時價值會發(fā)生變化，而“土地漲價歸公”是這一制度的另一鮮明特點。胡存智說，正是對這一特點的模糊認(rèn)識引發(fā)了土地增值歸誰的爭論。
從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，中國土地制度中所包含的土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系是以馬克思的地租理論或者說古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理作為基礎(chǔ)的，因此，改變用途帶來的土地增值應(yīng)歸社會公眾，而不是歸土地所有權(quán)人或使用權(quán)人。這一點在《憲法》、《物權(quán)法》以及《土地管理法》等許多法律中都有明確規(guī)定。
“很多人忽視了法律規(guī)定的這一條基本原則，誤以為土地漲價歸私而不歸公，這顯然是不對的。還有人試圖從身份來說明問題，認(rèn)為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)換用途的所有增值都?xì)w農(nóng)民，這也是不對的。”胡存智說：“如果說農(nóng)地轉(zhuǎn)成建設(shè)用地的用途轉(zhuǎn)換增值都?xì)w農(nóng)民，那么現(xiàn)在城市土地轉(zhuǎn)換用途的增值收益為什么不歸城市居民呢？難道農(nóng)民要有超國民待遇嗎？所以，這一點從理論上是不成立的，從現(xiàn)實上也不成立，從制度上看就更不對了。”
對于政府通過獲取土地取得增值收益來發(fā)展經(jīng)濟(jì)的做法，胡存智表示贊同。他說把本屬于社會的收益通過政府收回再用于全社會，這本身就是社會主義制度的優(yōu)越性。至于對“征地中政府剝奪農(nóng)民土地增值收益”的批評意見，他認(rèn)為：從理論上說這是一種誤解，因為不存在剝奪農(nóng)民的問題；但從實踐上看確實存在著政府對土地增值再分配的失誤。由于政府獲得土地增值收益后對失地農(nóng)民分配力度不夠，引發(fā)了一系列社會、經(jīng)濟(jì)問題。“因此，我們征地制度的改革就是要做到：保證被征地農(nóng)民生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障。這樣的政策就體現(xiàn)了將社會的土地增值收益更多地向農(nóng)民傾斜的再分配原?則。”
他指出，正常的土地市場中，土地都是按現(xiàn)行用途交易的，幾乎不會按未來的土地用途進(jìn)行交易。所以，在土地征收中按未來的用途進(jìn)行補償和論價也是不合理的。很多人只關(guān)注到了被用作商業(yè)開發(fā)的高價值土地，卻沒看到做廣場、垃圾站以及道路等公用設(shè)施的低價值土地。“要知道，這些土地是不賺錢的，有時候不僅不賺錢，甚至還要貼錢。如果按未來用途，我們對用于房地產(chǎn)開發(fā)的土地給予農(nóng)民高額補償，而對旁邊另一塊做為道路或者廣場開發(fā)的土地不給農(nóng)民補償或者只給予低補償，這公平嗎？”
胡存智表示，根據(jù)長期掌握的數(shù)字，國家征收的土地一半以上要作為市政設(shè)施、福利事業(yè)、保障工程的土地來使用，是不能賣錢的。從全社會的角度看，征收補償在各類土地上勢必要做好平衡，個人所獲土地補償與全社會的土地收益也要取得平衡。從建設(shè)合理的、公平的、和諧的社會出發(fā)，土地經(jīng)濟(jì)理論不能違背基本原則，土地管理政策上不能絕對化、走極端。不少專家并不了解土地的國情，也沒有開展過土地的相關(guān)實踐，提出的很多觀點和建議明顯缺乏可操作性。
辯證看待人口與土地城市化的協(xié)調(diào)發(fā)展
胡存智表示，“半城市化”現(xiàn)象是中國城市化進(jìn)程中特有的現(xiàn)象，也是當(dāng)前發(fā)展階段不可回避的問題。同時，他也指出：“現(xiàn)在許多農(nóng)村人口11個月在城里，只有春節(jié)期間的1個月回到農(nóng)村，他們到底算哪邊的流動人口？”
“我想，所謂的半城市化是指這些農(nóng)村人口沒有城鎮(zhèn)戶籍。但問題的根源不是戶籍，實質(zhì)是不能享受與城市人同等的待遇，這才是問題真正的核心。”胡存智認(rèn)為，這1.61億農(nóng)村人口相當(dāng)于處在過渡狀態(tài)中，是一種不穩(wěn)定狀態(tài)，應(yīng)該引起各級政府的重視，通過各種措施，逐步釋放現(xiàn)在綁定在戶籍上的各種準(zhǔn)入條件、福利條件、市民待遇等等，才能加快人口城市化的速度，讓這1.61億農(nóng)村人口進(jìn)入城市的穩(wěn)定狀態(tài)。
但他提醒說，“戶籍改革是漸進(jìn)的過程，應(yīng)該先從剝離那些最容易去掉的福利條件開始，一點點地推進(jìn)。操之過急、沒有過渡是不行的。”
“比如，戶籍原來捆綁著城里的一切，糧食關(guān)系、就業(yè)前提、調(diào)動條件等等，現(xiàn)在都松綁了。再比如，原來戶籍是作為能否上學(xué)的重要依據(jù)，現(xiàn)在只作為分區(qū)上學(xué)、就近入學(xué)的依據(jù)了。我們應(yīng)該沿著這個方向繼續(xù)走下去，這樣，人口城市化的問題也就解決了。許多省市通過全部取消農(nóng)業(yè)人口的做法來推進(jìn)戶籍改革，相當(dāng)于同時剝離了附著在戶籍上的所有條件，過于激進(jìn)，不僅陡然增加了社會的負(fù)擔(dān)，還容易引發(fā)各種矛盾和問題。”
另據(jù)了解，本世紀(jì)以來，與我國城鎮(zhèn)人口增加26％相比，國內(nèi)城市建成區(qū)面積擴(kuò)張了50％。這意味著，中國土地城市化的速度快于人口城市化的速度。
胡存智認(rèn)為這一數(shù)字顯示的速度差異可能偏大，實際差異應(yīng)該小一些。其次在高度重視這個問題的同時，應(yīng)該辯證看待這個問題。“我只想問，北京是越來越寬松了，還是越來越擁擠了？這可以幫助我們做出基本判斷，對于北京這樣的城市，是人口城市化快，還是土地城市化快呢？如果我們籠而統(tǒng)之地感受人群的存在，忽略北京市戶籍人口和非戶籍人口的差別，是不是可以說高度擁擠的北京，土地城市化的速度慢于人口城市化的速度？從這個角度去感受和思考，也許現(xiàn)在不少城市都應(yīng)該感到：人口城市化已快于土地城市化了。”
“顯然這里邊存在著明顯的的悖論。從享受城鎮(zhèn)基本生活和工作條件的角度看，人口城市化慢于土地城市化；而從人群的物質(zhì)所在和城市運行狀態(tài)的角度看，土地城市化慢于人口城市化。這樣的狀況可以使我們對城鎮(zhèn)化有一個更全面和深入的思考。”
“另外，在城市化的進(jìn)程中，對于進(jìn)城人口我們也有一個問題：是筑巢引鳥呢？還是引鳥筑巢呢？我想，答案顯然應(yīng)該是前者。因為我們不能讓外來人口總是先住在城市旁、工地上？不能永遠(yuǎn)這樣！”
基于以上的看法，胡存智表示，在協(xié)調(diào)土地城市化與人口城市化速度的過程中，不能靠把土地退出來，減緩?fù)恋爻鞘谢乃俣龋鴳?yīng)該在人口城市化方面加大力度，實現(xiàn)同步。在這一輪土地利用總體規(guī)劃中，實際上是按照人口城市化的速度來安排用地規(guī)模的，這是一項重要的規(guī)劃原則，也是一次創(chuàng)新。“城市的發(fā)展中，總有一個誰先誰后的問題，即使是同步也是在動態(tài)中的同步。在這方面，我們應(yīng)該加以深入研究和判斷，搞清誰先誰后，提前多少為合理的數(shù)值區(qū)間，這才有利于對城鎮(zhèn)化發(fā)展給予科學(xué)指導(dǎo)。”
增減掛鉤：利用土地杠桿促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化
“我想，應(yīng)該從三方面來看這個問題。首先，城增鄉(xiāng)減是歷史規(guī)律，是大勢所趨。世界城市化的歷程和結(jié)果表明，無一例外都是城市增加，農(nóng)村減少。 其次，這是中國人多地少的國情決定的，是必須大力實施節(jié)約集約用地的需要。” 他解釋說，根據(jù)我國最近幾十年、特別是近二十年的發(fā)展，發(fā)現(xiàn)城市用地增加的同時，農(nóng)村用地不僅沒有減少還在繼續(xù)增加。一方面，在城市化過程中進(jìn)城的農(nóng)村人口不得已同時使用了農(nóng)村和城市土地，形成“雙重占地”；另一方面，由于農(nóng)村人口進(jìn)入城市，村莊逐步空心化、老齡化，使農(nóng)村的建設(shè)用地閑置多、效益低、使用粗放、浪費嚴(yán)重。
“從當(dāng)前調(diào)查的數(shù)字看，全國人均城鎮(zhèn)用地為130平米左右，而人均村莊用地最少在190平米到230平米左右。”胡存智認(rèn)為，數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村建設(shè)用地是城鎮(zhèn)建設(shè)用地的一倍。在目前的社會經(jīng)濟(jì)條件下，如果沒有一些有效措施或者政策鼓勵，農(nóng)村土地從粗放轉(zhuǎn)化為集約利用的過程是不會自然發(fā)生的。“建設(shè)用地不斷增加、甚至城鄉(xiāng)同增的趨勢，對于我們這樣一個人多地少的國家是非常不利的，直接威脅到國家的可持續(xù)發(fā)展！”
“第三，增減掛鉤本來只是一個實施土地利用總體規(guī)劃的政策工具，用于優(yōu)化用地布局和調(diào)整用地結(jié)構(gòu)。”胡存智指出，中華民族賴以生存和發(fā)展的土地經(jīng)過數(shù)千年的利用已經(jīng)不是一張“白紙”，也沒有多少原生態(tài)的土地可供城鄉(xiāng)建設(shè)利用。所以，很多的發(fā)展和建設(shè)規(guī)劃都必須通過土地整治、通過重塑河山的方式來實現(xiàn)。
“從優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的作用看，增減掛鉤具有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地進(jìn)行建設(shè)的功能。通過讓城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少掛起鉤來，在城鎮(zhèn)用地增加的同時減少農(nóng)村用地，促進(jìn)農(nóng)村土地利用方式從粗放浪費向高效集約轉(zhuǎn)化，而非把農(nóng)村的土地簡單地搬到城里。” 所以，它符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律、用地發(fā)展規(guī)律和演化規(guī)律。
“從經(jīng)濟(jì)關(guān)系來看，增減掛鉤是通過土地杠桿使城市的資金流向農(nóng)村，促進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，從這點來說是一個創(chuàng)舉。因為通過土地整理，減少農(nóng)村建設(shè)用地的同時，提前實現(xiàn)了原建設(shè)用地的資源和資產(chǎn)價值，還增加了城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，實現(xiàn)耕地總量平衡，有利于保證18億畝耕地不會減少，”
胡存智說，“現(xiàn)在還找不到一個能夠像增減掛鉤那樣促進(jìn)農(nóng)村土地集約利用的替代措施。而且農(nóng)村節(jié)約下來的土地資源就地用于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化，這對于小城鎮(zhèn)和廣大中小城市的發(fā)展非常有幫助。對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口來說，如果進(jìn)一步完善這項政策，能夠讓他們帶著自己的‘土地份額’、帶著尊嚴(yán)和財產(chǎn)到城里來，有什么不好？沒有這個政策，反而貽誤了農(nóng)民，讓大量的農(nóng)民工在城里沒地可用、無地可住。實踐證明增減掛鉤是大勢所趨，得到了各方面的高度認(rèn)可。現(xiàn)在的關(guān)鍵是如何通過進(jìn)一步的完善，使它惠及更多的農(nóng)村和農(nóng)民。”
另外，他還表示，通過增減掛鉤流向城市的土地指標(biāo)，目前只能用于已經(jīng)規(guī)劃成為建設(shè)用地的城鎮(zhèn)土地上。也就是說，即使沒有來自農(nóng)村的這塊土地指標(biāo)，城市建設(shè)用地將來所需的指標(biāo)也會由上級逐年無償撥給。差別只在于這些土地是今年還是明、后年用。現(xiàn)在通過增減掛鉤的辦法讓城市提前獲得和使用用地指標(biāo)，城市需要拿出一部分資金來換取。這樣就使城市的資金流向了農(nóng)村。
“但一些地方在執(zhí)行過程中本末倒置，為了城鎮(zhèn)多獲得指標(biāo)而過分壓縮農(nóng)村建設(shè)用地、強迫農(nóng)民上樓、違背農(nóng)民意愿大拆大建。還有擅自開展增減掛鉤試點、隨意擴(kuò)大試點規(guī)模等問題，這都是堅決不允許的。因為我們的出發(fā)點不是單純?yōu)榱顺鞘薪ㄔO(shè)用地，而是為了把農(nóng)村土地整治好后，構(gòu)建把資金引向農(nóng)村的這個機制，從而解決農(nóng)村和農(nóng)民問題，解決城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的問題。這次，國土資源部和其他部委一起開展的檢查清理工作，就是要清理存在的問題，糾正不規(guī)范的做法，確保增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作健康、有序開展。”
據(jù)了解，國土部從2月28日至5月30日開展的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治清理檢查工作， 覆蓋了2006年以來各地開展增減掛鉤試點和農(nóng)村土地整治工作，還針對以各種名義擅自開展建設(shè)用地置換的活動。通過自查清理、檢查糾正等方式，規(guī)范城鄉(xiāng)土地掛鉤和置換活動，糾正對村莊“大拆大建”，防止農(nóng)民“被上樓”。
“城市化進(jìn)程中，我們要通過不斷地加強引導(dǎo)，尊重農(nóng)民意愿為根本，保護(hù)農(nóng)民權(quán)益為出發(fā)點，逐步實現(xiàn)城市化，絕不能強迫農(nóng)民上樓。”即將奔赴清查試點城市督導(dǎo)工作進(jìn)展的胡存智如是說。
土地規(guī)劃和管理制度的進(jìn)一步完善
胡存智表示，“土地規(guī)劃與審批、拍賣與監(jiān)管制度，確實還有值得改進(jìn)的地方。因為當(dāng)初制定相關(guān)規(guī)劃和構(gòu)建這些制度是根據(jù)當(dāng)時比較平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考慮的，沒有完全預(yù)見到我國經(jīng)濟(jì)和社會這些年來一直持續(xù)高速發(fā)展，也沒有預(yù)見到金融危機等等突發(fā)事件的發(fā)生和影響。當(dāng)然，我們現(xiàn)在已經(jīng)認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，既要規(guī)范管理，同時還要順應(yīng)這種高速發(fā)展，這就需要我們在規(guī)劃和制度上進(jìn)行調(diào)整。”
“比如說規(guī)劃，現(xiàn)在我們調(diào)整一個規(guī)劃的時間間隔已經(jīng)比較短了，但仍然趕不上發(fā)展、變化的速度。這是一個矛盾，既要尊重規(guī)劃制定時全社會形成的發(fā)展共識和預(yù)測，保持規(guī)劃的剛性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，不能隨意改動。同時，又要修正我們在高速發(fā)展時期對未來事物預(yù)測、預(yù)判不夠準(zhǔn)確的缺陷，還要適應(yīng)現(xiàn)階段新事物、新發(fā)展要求我們對原有設(shè)想和規(guī)劃作出的改變。我們就是要在這些矛盾中找平衡。”
胡存智說，“按照現(xiàn)在的規(guī)律，一般只能較系統(tǒng)地預(yù)測五年左右的事情，這是快速發(fā)展階段給我們帶來的‘痛苦’，也讓我們的工作帶有局限性。因為規(guī)劃制定需要一段時間，剛批準(zhǔn)頒布又要面臨變動，而如何將變動做得更好，就是我們要把握的。”
對于如何完善相關(guān)的管理制度，胡存智表示：“制度的完善要求我們既堅持制度的嚴(yán)肅性、規(guī)范性，同時還要適應(yīng)國家快速發(fā)展、科學(xué)發(fā)展所帶來的新的變化和調(diào)整。”他還表示，許多后工業(yè)化、后城市化的發(fā)達(dá)國家里，即使有很多不合理的制度也難以改動，雖然體現(xiàn)了穩(wěn)定和成熟，但與之相比，我們則更幸運，可以對管理制度不斷地改革、完善，適應(yīng)新的發(fā)展。這正是我們國家、我們這個民族大有希望的象征。
對于當(dāng)前我國的土地規(guī)劃與審批、拍賣與監(jiān)管制度，是否需要進(jìn)一步完善？ 又該如何完善呢？近年來，一些地方以新農(nóng)村建設(shè)、村莊整治、加快城市化進(jìn)程等名目，圈占農(nóng)田、強拆強征，損害農(nóng)民利益，“農(nóng)民被上樓”現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。有人將此歸咎于增減掛鉤。那么，胡存智如何回應(yīng)這一說法？如何讓增減掛鉤回歸本源？中國在取得城市化豐碩成果的同時，也面臨著各種矛盾與問題。如，由中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會按城鎮(zhèn)非農(nóng)人口與總?cè)丝谥扔嬎愠龅?008年城市化率33.28%，與國家統(tǒng)計局按城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝谥扔嬎愠龅某鞘谢?5.68%，兩者相差12.4%，這意味著1.61億農(nóng)村人口處于“半城市化”狀態(tài)。在中國經(jīng)濟(jì)高速增長、城市化進(jìn)程基本健康的發(fā)展過程中，土地構(gòu)成了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的核心要素、奠定了中國城市化的基本物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革的深化和各方對完善市場經(jīng)濟(jì)的訴求，引發(fā)了在土地問題上的種種沖突，繼而產(chǎn)生了對土地基本制度、土地使用制度改革、土地市場配置方式、土地增值歸誰的種種議論，出現(xiàn)了對地方政府、開發(fā)商與農(nóng)民之間博弈的討論熱點，甚至產(chǎn)生了改革開放之前利用工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差剝奪農(nóng)民，改革開放后是利用土地增值剝奪農(nóng)民等觀點。胡存智，壯族，1955年生，廣東興寧人，1974年9月參加工作，1983年11月加入中國共產(chǎn)黨，管理科學(xué)博士。現(xiàn)任國土資源部黨組成員、總規(guī)劃師。兼任中國土地學(xué)會副理事長，中國土地估價師協(xié)會常務(wù)理事，全國土地估價師資格考試委員會副主任，北京師范大學(xué)兼職教授等職。
