央地關系中的潛規則現象及其矯治
時間：2011-08-29 09:32:34
來源：浙江社會科學
文章以相機授權體制與財稅分權體制的悖論為框架，剖析了蔓延于我國央地關系中的典型的潛規則形態：中央和地方均存在采取非規范的方式與對方互動的偏好。文章認為相機授權體制存在授權透明度和規范度不高的弊端，侵蝕了財稅分權后的地方利益，加之我國當前普遍存在的預算軟約束的積弊，是央地關系中潛規則現象泛濫的體制原因。而各級各類的“駐京辦”則是其中的重要載體。要矯治這種“病態”的央地關系，根本一條是實行制度化授權體制，保障中央對國家核心權力的“透明化集中”和地方對國家非核心權力的“固定式分享”。
關鍵詞：相機授權；財稅分權；潛規則；駐京辦
近年來，各級各類的“駐京辦”引發的違規及腐敗問題為政、社、學各界所關注。尤其是隨著分稅制、轉移支付制和區域規劃、產業規劃的實施，駐京辦不僅數量在暴增，而且職能特殊、能量也不小。“駐京辦”熱有兩個鮮明的特征：一是增長速度正好契合了中央與地方權力配置關系的歷史演變；二是與國家宏觀經濟調控周期緊密相關，中央實施規劃和調控的力度越強，地方設立駐京辦的動力就越足。這說明駐京辦還只是問題的表象，其背后的實質是中央對地方的相機授權體制令央地政府間的權力配置不夠透明、不夠規范，缺乏剛性。由此，地方政府選擇何種方式參與、影響和執行中央的決策就有較大的彈性，而中央政府及其部門采取何種方式放權、干預和監督地方政府行為也有諸多選項。質言之，央地關系中的潛規則運作空間及其惡果不容小覷。
一、問題的提出：央地關系中的潛規則形態
所謂潛規則就是“不好明說，而又雙方認可的行為準則，是彼此心照不宣的期待。”有學者曾從歷史政治的“陋規”中概括出“潛規則”含義：
“真正支配歷史官僚集團行為的東西，在更大程度上是非常現實的利害計算。這種利害計算的結果和趨利避害抉擇的反復出現和長期穩定性，構成了一套潛在的規矩，形成了許多本集團內部和各集團之間在打交道的時候長期遵循的潛規則。這是一些未必成文卻很有約束力的規矩。”雖然，政府行為中的潛規則情形復雜，但這一概括精辟地道出了潛規則的基本特征：形式上的隱形約定和本質上的非規范強制。
央地關系中的潛規則就是指央地政府的某些部門或個人在公務活動中通過長期的利害計算和趨利避害抉擇形成的關于公權力運用和公共利益處置方式的非正式約定。這些約定并沒有明確的法制規范認可，其運行方式也具有較大的隨意性，但拘束力卻非同小可。這些部門和個人之所以偏好于按照非正式約定來行事，既是在央地現行的權力配置體制下，各方不斷試錯和反復博弈的經驗積累，又是各方“共贏”的權宜之策，他們可以從中得到利益、效率和便利，又不需要承擔正式約定給自己增加的成本以及法律和道義責任。央地互動過程中的潛規則現象多發生在事權、財權和用人權的配置問題上。從中央層面講，主要表現為國家政策的部門化，即“行政部門利用法定職權和掌握的國家立法資源，在起草國家法律、行政法規時過于強調本部門的權力而弱化相應的責任；制定部門規章、編制行業規劃、實施宏觀政策時，偏離了整體的國家政策方針和公共利益，力圖通過國家法律、法規、規章來鞏固和擴大本部門的各種職權以及本部門、相關企業和個人的既得利益”；從地方層面講，主要表現為迫于非理性的地方競爭而曲意向中央示好，即在行政集權和財稅分權背景下，各地方為爭取財稅資源、發展空間、優惠政策和晉升機會而采取體制外的方式取悅或應對中央有權部門。這類潛規則形式多樣，下面分別從中央調控地方的潛規則和地方應對中央的潛規則兩方面略述一二。
（一）中央有關部門調控地方的潛規則
1、“擴權卸能”。中央政府部門利用自身主持或參與國家政策安排的便利，不斷在改革中擴充財稅支配權和行政審批權，同時又把大量的職能和事能卸載給地方，令地方不堪重負。例如，分稅制改革后，中央財政收入占全國財政收入的比重度從原來不到三七開的水平大幅提高到五五開強，而央地財政支出比重則由三七開下降到二八開。在此背景下，中央各職能部門一方面盡可能在中央政府的權力和資源總盤子中擴大本部門的份額、做大本部門預算，以積累其調控地方政府的權威基礎和資源總量；另一方面又采取“共建”、“配套”、“放權（事權）”等方式轉移許多外溢性、區域性的公共服務職能，“其結果是地方政府特別是基層政府的財政壓力增大”，“地方政府不得不尋求財政收入的增長點”，其中就包括求助中央的資助。
2、“鞭打快牛”。分稅制雖然在抽成問題上緩解了中央實施“鞭打快牛”策略的沖動，但由于我國區域發展的不平衡性，中央“抽肥補瘦”的財政平衡手段從未退出。一方面，中央總是不滿足地期待經濟基礎好、資源稟賦好的地區有更好的經濟增長業績，并對其貢獻的預期提出特殊要求。另一方面，在資源分配上，中央又一直都根據各地方的經濟發達程度區別對待，對欠發達地區，中央會既給政策，也給資助，而對發達地區通常是只給政策、經費自籌。總體上，地方受到中央資助和優惠的程度是與其經濟發達程度成反比的。
3、“晉升錦標賽”。中央除了用財稅資源分配手段調控地方，還格外注重用人事安排的手段，使各級地方官員加入持久的“政治晉升錦標賽”，以強化地方執行中央政策。中央對什么樣的干部可以在這場競賽中勝出握有裁決權，其中的標準與地方經濟的發展、財稅貢獻度關系密切。一般情況下，有發達地區工作經歷的干部獲得晉升的機會更多，以致地方干部心中都有同樣的心理印記：“有經濟業績不一定就行，但沒有經濟業績則萬萬不行”。當然，中央對這樣的承諾從來就沒有正式過，但這一隱形承諾卻對符合晉升年齡的地方干部構成了一種剛性約束和激勵。
（二）地方應對中央的潛規則
1、“常常跑部”。對地方政府來說，“跑部”是練基本功，不過這里有兩種不同的情況：發達地區主要是“跑部求章（公章）”、而欠發達地區則是“跑部錢進”。目前我國仍有1/3左右的省區是“輸血財政”，爭取中央財力性轉移支付和專項轉移支付是欠發達地區實現財政收支平衡和履行公共服務職能的重要支柱。而分配這些財力資源的部、委、辦、局有三四十家，地方政府必須經常跑、分頭跑。因此，中西部地區設立駐京辦的動力強勁，以至于省政府各委辦廳局都設，而且這類駐京辦的職能也特別專注于中央項目投資和財政補貼。發達地區“跑部”主要是為項目審批、規劃核準和政策許可，他們很清楚“哭窮也沒有用”，因此，這些地區設立駐京辦的動力不是那么足，駐京辦的職能更側重于摸清中央的發展思路、搜集經濟信息和聯結鄉誼。
2、“打擦邊球”。為應對中央下放事能之策，地方政府練就了高超的“打擦邊球”技術，通常都會對各項事能進行篩選過濾，挑其中有利和便利的部分宣傳、執行，而對其中不利或不易執行的部分則觀風使舵或淺嘗輒止。這包括三種情況：其一，對中央提倡、地方需要又有利于改善自身形象的事項，采取“好大喜功”之策。基于中央發動的“晉升競賽”的隱形承諾，地方政府在上工程、搞項目時，已形成要搞就盡可能做大的決策思維和做轟動效應之事的沖動。鄉鎮爭縣、市第一，縣、市爭省區第一，再往上目標定位就更高了。形成“數字出官、官出數字”的潛規則。其二，對中央委托、地方有困難的事項，地方政府的擔當底線是不發生群體性不滿，讓上面很難揪到辮子，形成了所謂“三不管”的潛規則，即“群眾不上訪，不管”、“媒體不曝光，不管”、“上級不批示，不管”。其三，對中央協調、多地參與的區域性公共事務，地方政府一般采取“不挑頭、不落尾”的策略，形成地方抱團與中央博弈的潛規則，致使多數外溢性事務治理，如環保、打假、維權等等陷于“公地悲劇”。
3、“預算軟約束”。“預算軟約束”可以說是地方應對中央“擴權卸能”、“鞭打快牛”和“晉升承諾”的總策略。因為，中央這三條調控地方的辦法，條條都會擠壓地方的財力空間。地方多采取倒逼的辦法——“做大開支、隱藏收入、上交債務”。在組織財政收入方面，地方會盡可能尋求不受中央監管的預算外收入的增長，在稅收增長好的年份，采取緩征辦法，以免收入基數過大給下年任務的完成帶來困難。而在財政支出方面，則盡可能做大項目、做大政績，這樣既可以提高年度支出基數，又可以給主政官員在“晉升錦標賽”中加分，因而，幾乎沒有哪個地方政府不舉債的。盡管中央三令五申，嚴禁地方政府用財政擔保借債，但地方政府很少用心去控制債務，因為政府只有一家，他們不相信中央會見死不救，聽令他們破產。
二、相機授權侵蝕財稅分權：央地關系中滋生潛規則的體制歸因
所謂相機授權是指中央政府根據不同的時機、環境有差別地決定對地方授權的內容、程度和方式的央地權力配置體制。作為一個超大規模、區域發展不平衡的單一制國家，我國采取相機授權機制，既有利于發揮中央宏觀調控功能，也有利于發揮地方資源稟賦的優勢。但是，相機授權體制存在權力配置的不公平性、不規范性和承諾的不確定性等明顯漏洞，與分稅制構建的相對剛性的央地權力、利益配置機制形成沖突。特別是中央有關部門未必有充分的信息和動力去把握地方稟賦的差異，這樣相機授權就容易造成授權失誤或效率流失，引發地方不公平競爭，迫使地方采取潛規則方式應對中央的調控。
（一）相機授權的不公平性激發地方采取潛規則方式示好中央的動力。根據單一制國家結構形式的制度安排，中央可以對地方進行有差別的授權，比如，中央選擇不同的時機和地點試行經濟特區、開放城市、綜合試驗區、保稅區、開發區政策和各種區域發展規劃。這種不公平的授權方式在計劃經濟時代對地方的觸動不大。因為，行政的責權利由中央總攬，地方雖無大權，但也無需擔當剛性的責任、無獨立的利益主體地位，地方爭取更多自主權的動力不足。這就是為什么改革開放后的前十年，基本上是中央動員地方改革，而地方處于等待、觀望的格局，即便到了二十世紀九十年代初，中央決定開發開放浦東之時，上海人沒有表現出格外的欣喜，其他地方也沒有爭搶的架勢。但是隨著我國向市場經濟體制轉型的深入，特別是實施分稅制改革后，地方政府的利益主體地位得到迅速強化，地方有了獨立的財稅支配權，各地對中央相機授權機會的爭搶動力迅即就激發出來了。1994年以后，中央作出的每一次相機授權決定：中西部開發、東北振興、濱海試驗區、成渝城鄉綜合改革試驗區以及各種具體的城市規劃，無不是在地方激烈競爭的氛圍中敲定的。因為，每一次相機授權機會的開閘，就意味著獲得者將兼得優惠政策、自主發展的空間和更多的財稅資源。而這種機會并非各地均沾，地方不得不鉚足勁向中央示好。如果中央授權的法規、程序和標準不夠明確，地方采取潛規則方式最大限度地獲取中央及其部門的支持的動力就會大大增強。
（二）相機授權的不透明性為地方采取潛規則方式示好中央提供了可能。我國相機授權的不透明特征在內容和程序兩大方面都很明顯。在內容上，從中央到縣鄉各級政府的職能基本同構，以致于連中央官員也感嘆，“除了外交、國防之外，幾乎所有的事務我們分不清哪些是中央職能，哪些是地方職能”。這意味著，各級政府在承擔職能和責任上都有選擇“搭便車”的可能。但實際上問責權掌握在中央政府手中，當地方政府通過利益博弈選擇機會主義做法，放棄某些公共管理職能和職責時，就需要與中央的相關部門搞好關系，否則，就有可能被問責。此時，職責授受不清就是最好的托詞。在程序上，我國沒有專門的法律來規范央地關系，除了《憲法》的粗線條安排之外，只有《中央政府組織法》和《地方政府組織法》涉及央地職責權的劃分，但這兩部法律恰恰都是對央地政府職能同構的認可，因為，其中列舉的政府事權除了體現出“屬地原則”外，基本雷同。而對于中央及其部門采取何種方式、標準、原則和程序對地方進行授權、審批項目和提供財政補助，均沒有法律層級的規范予以明確。比如，中央自實施分稅制以來對地方轉移支付的財政投入逐年增加，現在已接近兩萬億元的規模，而對這塊巨額資金的分配問題，卻只有一個行政色彩非常濃厚的《過渡期財政轉移支付辦法》來管理，缺乏足夠剛性的法律約束。那么，給誰不給誰可能就在一閃念之間。在巨大的自由裁量空間里，一筆巨資、一個大項目，給誰都是給，給誰都可以羅列一筐的理由；給與不給之間，往往就是“功夫在詩外”。
再則，我國政府信息公開的法制建設起步晚，至今還沒有頒行《信息公開法》，現行的《政府信息公開條例》對政府信息公開義務的強制性有限。一直以來中央有關部門所公布的項目審批信息和1994年后轉移支付的信息，僅限于名稱、數量、地點等最基本的內容，至于批準的理由、有多少競批單位、各自的優勢如何？這些能令競爭參與方信服的信息無從知曉。難怪，分稅制后，地方政府會如此積極地加入到“駐京辦”熱中來。正因為相機授權內容的模糊性，地方沒有駐京機構，害怕他們爭取授權的優勢不為中央有關部門所了解；正因為相機授權程序的不透明和不規范性，地方不設駐京機構，害怕其他地方到中央有關部門使了什么手段，其結果只好大家都設立駐京辦，大家都運用點“潛規則”。
（三）相機授權侵蝕著分稅制給地方帶來的自主性，迫使地方采取潛規則方式應對中央的調控。分稅制的實施提高的不僅僅是中央財力占全國財力的比重，它作為我國首個具有剛性授權色彩的體制，其承諾可信穩定，激勵功能強大。所以，分稅制改革后，央地的絕對財政收入都連年以兩倍于GDP 的增速增長。這意味著地方會有加速發展的欲望和條件。但是，中央有權部門的相機授權規則遠不如分稅制那樣清晰和規范，形成了央地間行政集權與財稅分權的矛盾格局，客觀上會令地方實現自身利益最大化的計劃擱淺。由于一些中央部門將國家政策安排權、資源配給權、規劃及項目的審批權部門化，即便地方有自主建設和提供公共服務的條件和能力，也不一定能按照正式規范得到行政許可，這樣，地方就會想方設法（包括采取潛規則方式）去改變相機授權的不確定性。而分稅制后，地方的可支配財力、特別是預算外收入大為增強，他們完全有條件去“經常跑部”。
加之，現階段我國公共預算制度還未成型，社會及民眾難以有效監督地方政府和官員如何動用財政資源，地方政府和官員就可以不為高額的“跑部”成本擔責。
三、體制失信、腐化與道德風險：央地關系中潛規則蔓延的危害
我國央地關系中的潛規則現象既由體制滋生，又由某些央地官員的利益驅動滋生。如果聽令此類規制蔓延，將會使正式體制的失信和更多的官員陷入腐化和道德危機。
（一）正式體制的可信度降低、損害政府形象。其一，行政潛規則泛濫會衍生另類制度環境，破壞正式制度的生長鏈。正常的行政秩序來源于人們接受正式行政制度的安排。制度環境好比是生成制度的土壤，制度環境不好就不能充分保證合乎大眾理性的制度的創制和運行。正式制度是在公開、公正、民主和科學的程序環境中創制出來的，它保證了正式制度的合法性、有效性和科學性。而潛規則是非公開交易的隱形約定，它生成并運行于中國傳統的由血緣、鄉緣、學緣、業緣等非正式組織構成的人情網絡和狹隘的部門利益、地方利益鏈中，代表的是局部理性的意志，脫離了大眾理性的監控。如果既有的行政潛規則得不到遏制，就等于認可了潛規則的合法性，由此，一個個地方和部門的小圈子、小團體都有可能成為創制規范的“土壤”，行政潛規則也將不斷衍生和復制出來。其二，行政潛規則泛濫將直接侵蝕正式規范的權威，形成多規則治理格局。潛規則的存在是對顯規則體系的一種反制，因為潛規則往往是對顯規則的曲解、過濾和變通，使得好的政策或者政策中的核心精神難以落實，產生政策執行中的“梗阻”、“走樣”現象。特別是，當潛規則現象形成一定的氣候后，顯規則的發布往往難以立即引起社會的關注，也不會在民眾中產生樂觀的預期，因為他們要等潛規則的反應。在這里，顯規則與潛規則的關系儼然是“坐皇帝”與“站皇帝”的關系，顯規則到底能執行到什么程度要看潛規則反應的強度。久而久之，堅守顯規則的環境就會被破壞，勇于抗拒潛規則的公職人員也容易受到不公正的對待，造成行政官員無法充分地照章辦事，社會及民眾也難以指望正式制度的安排會給他們帶來穩定的發展預期的局面。其三，行政潛規則的泛濫會催生“亞行政”現象，損毀政府形象。著名社會學家貝克在談到“亞政治”時曾表達過這樣的意思，認為“亞政治”是政治系統失去自主性，非政治因素介入政治生活，并把風險丟給政府，而政府需要為超出其控制的東西負責的現象。
套用貝克的思想來解讀潛規則的危害是十分貼切的。行政潛規則不是本來意義上的行政規范，卻時刻約束著政府的行為，它像一股不斷刺激和逼迫公職人員偏離政治本來的宗旨而為少部分人謀利的力量。由于潛規則是隱蔽的、寄生的，它從來不用為所引發的不良行政后果負責，社會及民眾無法找潛規則發泄怨恨，最后，這些帳都賴在顯規則身上，由整個政府來“背黑鍋”。從這個意義上講，行政潛規則是對正式規范、合法政府和正常行政秩序的綁架。
（二）官員陷于行政道德風險。一方面，行政潛規則泛濫會直接沖擊公正、公平、公開和公益等基本的行政道德準則，限制其作用范圍。潛規則的基本特征是隱形、非正式和不確定性，它保護的是小圈子的利益，它提供的所謂便捷的行政效率是通過不公平的機會和手段獲得的，其作用過程是隱密的，完全脫離了大眾監督的視野。如果行政潛規則肆意在央地互動關系中彌漫，中央有權部門就不可能真正秉持公正、公平、公開和公益的原則來審批項目、配置資源，地方各級政府也不可能實心向中央反饋信息、執行中央政策，原本以公心事公務之德可能成例外，而機會主義取向則可能變常態。另一方面，行政潛規則泛濫會強制性或誘致性地將央地的一些部門和官員拖入“逆向選擇”的道德拷問深淵。央地互動的一些潛規則之舉在一定意義就是遵循潛規則支配的受益性誘致和拒絕潛規則約束的高昂代價強制的結果。好比A 、B 兩地同時競爭中央部門的某個行政許可，假設結果是唯一的，如A 獲批，B 將出局，反之，A 出局；再假設過程和標準是模糊的，則A 、B 都不可能僅僅遵守顯規則的約束，而不采取潛規則的方式。因為，A 沒有確切的信息、也不敢冒出局的風險相信B 和中央主管部門的互動是無瑕疵的，反過來，B 也一樣。除非信息絕對對稱和監督無死角，而事實上這樣的條件是不存在的。因此，只要存在潛規則選項，參與競爭的各方都會不同程度地嘗試潛規則。在地方官員面對中央組織的“晉升錦標賽”時，其采取的行為模式也是如此。按潛規則行事的模式大多是多次經驗試錯的結果。起初，它往往只是很小的利益關聯圈子內認可的一種處置公權力和公益的方式，但隨著這個小圈子掌握的行政資源越來越多，并對圈子外的機構和個人產生強大的吸附力，圈外成員也會嘗試接受潛規則進入圈子分享資源。比如，那些熱衷去“跑官、買官”的公職人員不少都是已經嘗試或害怕正常晉升失敗而遵循潛規則行事的，并非一開始就采取這樣的方式。地方政府在政策執行中的“打擦邊球”現象、在治理明顯外溢性的公共事務時的“搭便車”做法、在尋求中央扶持時的“報憂不報喜”或“報喜不報憂”取向以及為抵制“鞭打快牛”而“隱瞞收入”和為增加留成基數而“惡意支出”等行為，概莫如此。mv 也就是說，存在零和競爭和潛規則運作空間的條件下，競爭各方作出逆向選擇或被逼“為娼”的風險并非虛構。
