“十二五”時(shí)期中國區(qū)域政策的基本框架
時(shí)間：2011-09-06 11:50:53
來源：求是理論
自1992年中央提出建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制以來，經(jīng)過十多年的改革開放實(shí)踐，目前中國已初步建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下，建立和完善以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為核心的國家區(qū)域政策體系，應(yīng)遵循以下三個(gè)基本準(zhǔn)則：一是更加強(qiáng)調(diào)公平目標(biāo)。效率與公平是中央?yún)^(qū)域政策抉擇需要考慮的兩個(gè)重要目標(biāo)。一般地講，效率或趨利原則是市場配置資源的基本原則。這樣，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，資源空間配置的效率目標(biāo)將主要依靠市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。然而，單純的市場力量一般會擴(kuò)大而不是縮小地區(qū)差距。因此，中央?yún)^(qū)域政策應(yīng)在充分發(fā)揮市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用上，突出和強(qiáng)調(diào)公平目標(biāo)，實(shí)行“逆市場調(diào)節(jié)”，對各種關(guān)鍵問題區(qū)域給予更多的幫助和扶持；而不是像過去那樣注重效率目標(biāo)，實(shí)行“順市場調(diào)節(jié)”，對經(jīng)濟(jì)繁榮的發(fā)達(dá)地區(qū)給予重點(diǎn)支持。很明顯，在市場機(jī)制日趨完善的情況下，中央實(shí)行“順市場調(diào)節(jié)”的區(qū)域政策將是多余的，也是沒有必要的。因?yàn)橥ㄟ^完善市場機(jī)制將可以達(dá)到同樣的目的。
三是針對問題區(qū)域展開。從國際經(jīng)驗(yàn)看，各國的區(qū)域政策大都針對各類問題區(qū)域展開，這些問題區(qū)域包括落后地區(qū)、蕭條或衰退地區(qū)、膨脹地區(qū)等。其中，落后地區(qū)主要是解決“落后病”，蕭條或衰退地區(qū)主要是解決“蕭條病”，膨脹地區(qū)主要是解決“膨脹病”。近年來，隨著中國經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，以及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和全球化的快速推進(jìn)，中國也涌現(xiàn)出一批問題區(qū)域，如經(jīng)濟(jì)落后的貧困地區(qū)、處于相對衰退中的老工業(yè)基地、亟待轉(zhuǎn)型的資源枯竭城市和財(cái)政包袱沉重的糧食主產(chǎn)區(qū)等。這些面臨諸多問題的區(qū)域，急需中央政府在資金和政策上給予大力扶持。中央確定是否對這些區(qū)域?qū)嵭性撸瑧?yīng)主要考慮兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是這些區(qū)域必須屬于問題區(qū)域，而且其面臨的問題較為嚴(yán)重；二是這些問題地方政府自身無法解決，確實(shí)需要中央政府給予援助。因此，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，今后中國的國家區(qū)域政策也應(yīng)該主要針對問題區(qū)域展開，切實(shí)幫助各種問題區(qū)域解決發(fā)展中面臨的困難，增強(qiáng)其自我發(fā)展能力和可持續(xù)發(fā)展能力。
為促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，魏后凱提出在國家層面采取“4+2”的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策框架。所謂“4”，就是在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，按照西部、東北、中部和東部四大區(qū)域的地域框架，對全國經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一部署。以四大區(qū)域作為國家戰(zhàn)略規(guī)劃的地域單元具有兩個(gè)明顯的優(yōu)點(diǎn)：一是可以全覆蓋，這樣便于對全國的經(jīng)濟(jì)布局進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃部署，明確各區(qū)域的戰(zhàn)略定位和發(fā)展導(dǎo)向；二是有利于國家戰(zhàn)略和政策上的銜接，便于實(shí)施操作。為保持國家戰(zhàn)略和政策的相對穩(wěn)定性，在“十二五”期間，要進(jìn)一步完善國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，繼續(xù)深入推進(jìn)西部大開發(fā)，全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地，大力促進(jìn)中部地區(qū)崛起，積極支持東部地區(qū)轉(zhuǎn)型升級。顯然，西部、東北、中部和東部四大區(qū)域，由于其空間范圍和內(nèi)部差異較大，只宜作為國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的地域單元，而不能把它作為國家區(qū)域政策實(shí)施的地域單元。同時(shí)，鑒于東部和西部地區(qū)內(nèi)部的差異性較大，可以考慮把東部地區(qū)再細(xì)分為三個(gè)區(qū)域，即包括廣東、福建、海南以及香港、澳門、臺灣在內(nèi)的東南地區(qū)，包括上海、浙江和江蘇在內(nèi)的長三角地區(qū)，以及包括北京、天津、河北和山東在內(nèi)的環(huán)渤海地區(qū)，把西部地區(qū)再細(xì)分為西南（包括廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏）和西北地區(qū)（包括內(nèi)蒙古、陜西、甘肅、寧夏、青海和新疆），由此形成各具特色、合理分工的7大綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展格局。
空間開發(fā)結(jié)構(gòu)。二是按區(qū)域問題的性質(zhì)和嚴(yán)重性劃分不同類型的問題區(qū)域，以此作為國家援助和政策支持的地域單元。對于不同類型的關(guān)鍵問題區(qū)域，國家應(yīng)根據(jù)其區(qū)情特點(diǎn)和面臨的困難，實(shí)行全國統(tǒng)一的差別化國家區(qū)域援助政策體系，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局的形成。這樣就可以避免過去宏觀調(diào)控中長期未得到有效解決的“一刀切”現(xiàn)象以及普惠制所帶來的諸多弊端，既能夠較好地貫徹“區(qū)別對待、分類指導(dǎo)”的方針，又便于國家區(qū)域調(diào)控與援助政策的有效實(shí)施。從長遠(yuǎn)發(fā)展看，國家在劃分主體功能區(qū)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃分關(guān)鍵問題區(qū)是十分必要的。前者側(cè)重強(qiáng)調(diào)的是“人的繁榮”，而后者則注重“地域的繁榮”。從全國范圍來看，像中國這樣一個(gè)地區(qū)差異極大的發(fā)展中大國，兼顧“人的繁榮”和“地域的繁榮”十分重要。
在上述“4+2”框架下，應(yīng)該對現(xiàn)行的國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和政策進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。首先，四大區(qū)域?qū)儆趹?zhàn)略規(guī)劃的地域單元，其政策實(shí)施應(yīng)按照類型區(qū)域來展開。事實(shí)上，近年來國家的有關(guān)區(qū)域政策正在向類型區(qū)政策轉(zhuǎn)變。例如，國家將東北老工業(yè)基地政策延伸到中部26個(gè)老工業(yè)基地城市，將東北資源型城市轉(zhuǎn)型試點(diǎn)政策擴(kuò)大到全國44個(gè)城市，將西部大開發(fā)政策擴(kuò)大到中部243個(gè)縣（市、區(qū)）。今后應(yīng)繼續(xù)按照分類指導(dǎo)的思想，對四大區(qū)域政策進(jìn)行整合，以形成差別化的分類管理的國家區(qū)域政策體系。其次，要區(qū)分區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策，理清二者的邊界。國家組織開展一些跨省區(qū)或承擔(dān)國家戰(zhàn)略功能的區(qū)域規(guī)劃，這是很有必要的。但這些規(guī)劃的主要作用是明確功能定位和發(fā)展方向，規(guī)范空間開發(fā)秩序，而不能在國家區(qū)域政策框架之外，另搞許多特殊的、“一對一”的優(yōu)惠政策措施，這樣只會打亂國家區(qū)域政策的總體部署。再次，在區(qū)域援助政策的操作層面，除西藏、新疆等部分民族地區(qū)外，應(yīng)避免采取中央與各省區(qū)市“一對一”的做法，在對現(xiàn)行區(qū)域政策措施進(jìn)行歸類整合的基礎(chǔ)上，以各種關(guān)鍵問題區(qū)域?yàn)橹骶€，逐步建立全國統(tǒng)一的差別化國家區(qū)域援助政策體系。
