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2025年07月22日
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積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化是關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)全局的重大戰(zhàn)略，對全面實(shí)現(xiàn)建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)、推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、擴(kuò)大內(nèi)需、解決“三農(nóng)”問題都具有重要推動(dòng)作用。改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了30余年的快速發(fā)展時(shí)期，年均提高0.92個(gè)百分點(diǎn)，尤其是上個(gè)世紀(jì)90年代以后，我國的城鎮(zhèn)化率更是以年均1個(gè)百分點(diǎn)以上的高速度推進(jìn)。
根據(jù)2011年4月公布的第六次人口普查數(shù)據(jù)，2010年我國居住在城鎮(zhèn)的人口接近6.66億人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到49.68%。居住在城鎮(zhèn)的人口將很快超過居住在鄉(xiāng)村的人口，中國是一個(gè)以農(nóng)村人口為主體的國家的傳統(tǒng)概念將會(huì)得到根本改變。
“十二五”時(shí)期是我國全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，這一時(shí)期我國的城鎮(zhèn)化動(dòng)力將會(huì)下降，城鎮(zhèn)化速度將會(huì)穩(wěn)中有降，而且將更加注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量，我國城鎮(zhèn)化將進(jìn)入穩(wěn)速提質(zhì)的新階段。
我國城鎮(zhèn)化的動(dòng)力將逐步減弱，城鎮(zhèn)化速度將穩(wěn)中有降
一般來講，城鎮(zhèn)化是與工業(yè)化同步推進(jìn)的，因?yàn)樵诠I(yè)化初期，往往需要大量廉價(jià)勞動(dòng)力。很多發(fā)達(dá)國家的城市化都是伴隨著工業(yè)化同步推進(jìn)的，而且在當(dāng)時(shí)的特殊背景下，往往是通過強(qiáng)制手段甚至暴力推進(jìn)的。
我國的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化在時(shí)間上是錯(cuò)位的。新中國成立后，我國率先發(fā)展重化工業(yè)，著力推進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，但是為了支持城市和工業(yè)發(fā)展，我國對于城鎮(zhèn)化進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，農(nóng)民除了升學(xué)、招干、入伍等極少量渠道外，能夠?qū)崿F(xiàn)城鎮(zhèn)化的渠道極其有限。改革開放后，我國人口轉(zhuǎn)移政策逐步放開，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步增多。城市以其較多的就業(yè)機(jī)會(huì)、較高的收入預(yù)期、相對完善的社會(huì)保障體系和相對便捷的商業(yè)服務(wù)體系吸引了大批的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來到城市務(wù)工和生活。
根據(jù)人口“六普”數(shù)據(jù)，大陸31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2.61億人，其中市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口為0.40億人，不包括市轄區(qū)內(nèi)人戶分離的人口為2.21億人。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展的主要?jiǎng)恿χ唬r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在我國城鎮(zhèn)化率的計(jì)算中往往被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口，但是他們又保留著農(nóng)業(yè)戶口，不能享受城市的社會(huì)保障和相應(yīng)待遇。從這種意義上看，我國的城鎮(zhèn)化速度雖然高，但質(zhì)量是不高的，是不徹底的，有不少是“夾生”的城鎮(zhèn)化。而且從未來看，我國城鎮(zhèn)化高速增長的動(dòng)力將逐步減弱，城鎮(zhèn)化速度將會(huì)穩(wěn)中有降。
――因城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距逐步縮小，削弱了城市對農(nóng)村居民的吸引力，這會(huì)使得城鎮(zhèn)化動(dòng)力下降
目前，我國農(nóng)村的社會(huì)保障開始不斷完善，針對農(nóng)村居民的醫(yī)療、養(yǎng)老等基本社會(huì)保障體系已經(jīng)建立起來，而且還將進(jìn)一步完善，隨著國家財(cái)力的提升，標(biāo)準(zhǔn)也將會(huì)不斷提高。城市居民的社會(huì)保障體系也已經(jīng)逐步社會(huì)化。國家社會(huì)保障的大網(wǎng)已經(jīng)基本覆蓋了城鄉(xiāng)，相互之間的差距將會(huì)逐步縮小，而且在將來，城鄉(xiāng)之間有可能建立一體化的社會(huì)保障體系。
――農(nóng)村宅基地和承包地使用權(quán)缺乏市場化的退出(流轉(zhuǎn))機(jī)制，使得城鎮(zhèn)化動(dòng)力下降
按照當(dāng)前的政策，農(nóng)村宅基地和承包地歸集體所有，使用權(quán)只能在集體成員之間流轉(zhuǎn)，根本沒有市場化收益。農(nóng)村居民如果要轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，其宅基地和承包地往往要無償交還給集體，而這對農(nóng)民來說是一個(gè)很大的損失。
在我國不少中小城鎮(zhèn)放開戶籍政策的實(shí)踐中，有不少農(nóng)民在權(quán)衡利弊后往往會(huì)保留其宅基地和承包地而不愿轉(zhuǎn)變成為城鎮(zhèn)戶口。而且在發(fā)達(dá)城市的郊區(qū)、大城市的郊區(qū)，由于在同樣成本的情況下，農(nóng)村有相對舒適的居住環(huán)境和相對寬敞的居住空間，以及農(nóng)村土地被征用或改變性質(zhì)后會(huì)產(chǎn)生巨大的收益預(yù)期，很多農(nóng)村居民更是不愿意轉(zhuǎn)變成城鎮(zhèn)居民戶口，甚至有城鎮(zhèn)戶口的居民還想將其轉(zhuǎn)換為農(nóng)村戶口，出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。
――人口流動(dòng)政策的日益寬松使得城鎮(zhèn)化動(dòng)力下降
我國人口流動(dòng)政策日益寬松，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可以在不放棄自己農(nóng)業(yè)戶口的前提下，根據(jù)自己的收入預(yù)期，在全國自由尋求更好的就業(yè)機(jī)會(huì)，分享城鎮(zhèn)化的收益。目前乃至今后相當(dāng)長一段時(shí)期內(nèi)，農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入之間仍將保持較大的差距，但人口的自由流動(dòng)可以有效彌補(bǔ)這種差距。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化程度日益提高，農(nóng)民花費(fèi)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的時(shí)間日益減少、勞動(dòng)強(qiáng)度也日益減輕，農(nóng)民可支配的自由時(shí)間日益增多，農(nóng)民可以利用更多的自由時(shí)間到城鎮(zhèn)從事非農(nóng)生產(chǎn)，獲得較高的收入。如果農(nóng)民能夠在城鎮(zhèn)獲得很高的收入，農(nóng)民可以將自己的土地讓老人親戚耕種、轉(zhuǎn)包甚至撂荒，以獲得更高的綜合收益。從我國農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際看，農(nóng)民收入愈高的地方，
其非農(nóng)收入占的比重就愈高，農(nóng)民發(fā)家致富往往不是靠農(nóng)業(yè)，而是靠非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。
自由寬松的人口流動(dòng)政策使得在城鎮(zhèn)有就業(yè)能力的農(nóng)村青壯年人口絕大部分都已經(jīng)流動(dòng)出來，在長期超低生育率的影響下，隨著我國老齡化的加速推進(jìn)，農(nóng)村新增青壯年人口將會(huì)在達(dá)到峰值后呈現(xiàn)較快減少的勢頭，從而在根本上使得我國城鎮(zhèn)化減速。
――城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)將在一定時(shí)期內(nèi)減少普通勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)，從而降低城鎮(zhèn)化動(dòng)力
目前我國正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，在這一過程中，資本、技術(shù)都會(huì)對普通勞動(dòng)力產(chǎn)生排擠作用，減少普通勞動(dòng)者的就業(yè)機(jī)會(huì)。即便是在傳統(tǒng)的吸納普通勞動(dòng)者就業(yè)較多的行業(yè)，目前隨著機(jī)械化、自動(dòng)化程度的提高，其吸納普通勞動(dòng)者就業(yè)的人數(shù)也大大減少，如紡織、食品、機(jī)械組裝、玩具制造等行業(yè)。而農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口一般只是普通勞動(dòng)者，在轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的過程中受到的就業(yè)影響十分明顯。
三管齊下，積極提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量
――積極推進(jìn)農(nóng)民工市民化
黨的十七屆五中全會(huì)提出，要把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，注重在制度上解決好農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題，這標(biāo)志著我國城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入注重質(zhì)量的重要階段。在我國社會(huì)保障仍然按照城鄉(xiāng)分別推進(jìn)、還未實(shí)現(xiàn)一元化管理的情況下，目前需要重點(diǎn)解決的就是在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定工作、并且長期生活在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工的市民化問題。從發(fā)展的眼光看，農(nóng)民工市民化是我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障不健全時(shí)期的特殊產(chǎn)物，農(nóng)民工市民化實(shí)質(zhì)上是使農(nóng)民的社會(huì)保障和相關(guān)待遇市民化，在城鄉(xiāng)社會(huì)保障實(shí)現(xiàn)一元化管理后，此問題就不復(fù)存在了。
對于農(nóng)民工市民化問題，目前要從惠農(nóng)和改善民生的角度出發(fā)，充分尊重農(nóng)民工的自身意愿，一方面要積極研究農(nóng)村社會(huì)保障向城市社會(huì)保障的轉(zhuǎn)換問題，另一方面在農(nóng)村宅基地和承包地使用權(quán)無法市場化退出(流轉(zhuǎn))的情況下，積極探索允許農(nóng)民工帶地(保留宅基地和承包地)城鎮(zhèn)化的做法，即允許農(nóng)民在保留宅基地和承包地的前提下，享受城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系和相關(guān)待遇。
從長遠(yuǎn)來看，我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障要實(shí)行一元化管理，從根本上解決限制農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的種種制度障礙。
――積極探索農(nóng)村土地使用權(quán)的市場化流轉(zhuǎn)機(jī)制
為了保障糧食生產(chǎn)，國家對農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)進(jìn)行了嚴(yán)格的限制。同時(shí)在農(nóng)村社會(huì)保障極不完善的情況下，農(nóng)村土地在很大程度上承擔(dān)了農(nóng)村社會(huì)保障的功能，如果放開流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地使用權(quán)，可能會(huì)產(chǎn)生社會(huì)問題。
目前農(nóng)村社會(huì)保障的框架已經(jīng)建立起來，而且會(huì)不斷完善，土地承擔(dān)社會(huì)保障的功能在逐步弱化。而且隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生產(chǎn)技術(shù)的改善，農(nóng)業(yè)的綜合生產(chǎn)能力在不斷提高，國家可以在對農(nóng)村土地使用性質(zhì)進(jìn)行嚴(yán)格管理的前提下，逐步在更大范圍甚至全國放開土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，給已經(jīng)城鎮(zhèn)化但擁有農(nóng)村土地的居民一個(gè)市場化退出渠道，讓其分享土地使用權(quán)市場化退出的收益。
1998年城市居民房改以后，作為國有土地的城市住宅用地的使用權(quán)已經(jīng)開始在全國市場化流轉(zhuǎn)，房改之前按照分配制獲得房產(chǎn)的城市居民因此獲得了巨大的資產(chǎn)收益。對于農(nóng)村居民而言，作為集體土地的農(nóng)村住宅用地的使用權(quán)目前還無法在全國進(jìn)行市場化流轉(zhuǎn)，農(nóng)民在轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)戶口后只能無償交還集體，這是很不公平的，而且很多農(nóng)民也是不情愿的。要參照城市住宅用地使用權(quán)全國市場化流轉(zhuǎn)的方法，探索逐步推進(jìn)農(nóng)村住宅用地使用權(quán)的全國市場化流轉(zhuǎn)以及承包地使用權(quán)的全國市場化流轉(zhuǎn)的方式方法，讓農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民一樣分享其按分配制獲得土地使用權(quán)的巨大收益，減少農(nóng)村居民在城鎮(zhèn)化過程中的后顧之憂。
――不斷提升城鎮(zhèn)的綜合承載能力
盡管我國的城鎮(zhèn)化速度會(huì)有所下降，但是未來一段時(shí)期仍將保持較快的速度，人口和產(chǎn)業(yè)仍將會(huì)向城鎮(zhèn)集中，提高城鎮(zhèn)的綜合承載能力和集約化程度就顯得格外重要。
目前，環(huán)渤海、長三角、珠三角三大城市群以不足4%的國土面積，集聚了18%的人口，創(chuàng)造了40%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。如果按照區(qū)域間人均地區(qū)生產(chǎn)總值均衡的原則，這些城市群的人口數(shù)量還要翻番，城市群仍將是未來吸納人口的主體，也是未來我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)。
在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，要切實(shí)改變城鎮(zhèn)土地利用粗放的模式，使城鎮(zhèn)建成區(qū)擴(kuò)張的速度與其吸納人口增長的速度基本保持一致，按照集約高效的要求，提高國土空間利用效率，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。按照以人為本的原則，切實(shí)重視城市的規(guī)劃和建設(shè)，不斷完善城鎮(zhèn)功能和基礎(chǔ)設(shè)施，打造宜居城鎮(zhèn)。
