城市公共安全：一道不容忽視的難題
時(shí)間：2011-09-15 13:05:49
城市公共安全是城市市民和城市管理者都十分關(guān)心的問題，也是城市管理者所必須面對(duì)的重要公共事務(wù)。公共安全的狀況和主要事件，是任何城市管理者都應(yīng)全面掌握和隨時(shí)了解的內(nèi)容。
一個(gè)社會(huì)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力和機(jī)制，反映了這個(gè)社會(huì)整體的文明水平和綜合的競(jìng)爭(zhēng)能力。一個(gè)國(guó)家控制風(fēng)險(xiǎn)的能力，公共安全的狀況，是一個(gè)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家形象的重要標(biāo)志。
做好公共安全工作，要審時(shí)度勢(shì)，根據(jù)地方及城市的具體情況，制定規(guī)劃，提出目標(biāo)，與廣大群眾進(jìn)行溝通，得到立法機(jī)構(gòu)，以及其他方方面面的支持。作為一個(gè)城市的管理者，他們管理城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)的智慧和能力，將對(duì)這個(gè)城市的文明程度，起到極為重要的作用。
經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市公共安全，是同一問題的兩個(gè)方面
從世界其它國(guó)家發(fā)展的歷程來看，工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，都伴隨著一個(gè)事故高發(fā)的時(shí)期。美國(guó)的事故高發(fā)期，是到上個(gè)世紀(jì)50年代才結(jié)束。日本在戰(zhàn)后的事故高發(fā)持續(xù)到了70年代，中期以后才降到較低水平。
我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，不可回避的是將有大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)密集型的工作和制造業(yè)、資源開采、建筑和服務(wù)業(yè)中去，而這樣一些行業(yè)又是傳統(tǒng)的事故高發(fā)行業(yè)。另外，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移和城市化的進(jìn)程，也使得城市擴(kuò)展的速度與城市公共安全所需要的基礎(chǔ)設(shè)施的配套問題更加突出。城市化的結(jié)果，還造成了人口密集、財(cái)富密集情況下，事故后果的嚴(yán)重程度倍增的效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展也增加了對(duì)交通運(yùn)輸，動(dòng)力供應(yīng)等方面的壓力，從而增加了控制事故的難度。
據(jù)國(guó)際勞工組織統(tǒng)計(jì)，事故給各國(guó)經(jīng)濟(jì)所造成的損失占GDP的4％～10％。美國(guó)1997年因工傷及職業(yè)病所造成的損失為1770億美元，道路交通事故為2000億美元，兩項(xiàng)合計(jì)超過了當(dāng)年GDP的4％；德國(guó)在2000年，工傷及職業(yè)病損失的支出為1500億美元，單項(xiàng)達(dá)GDP的2％；英國(guó)1993年調(diào)查，工傷及職業(yè)病損失為160億英鎊，也達(dá)GDP的2％。一般來講，發(fā)展中國(guó)家的事故損失要高于發(fā)達(dá)國(guó)家，有的專家認(rèn)為，我國(guó)工業(yè)生產(chǎn)事故所造成的損失，超過了GDP的2％，即每年超過了2000億元。控制事故的發(fā)生，是提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效益，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重要措施。
從社會(huì)發(fā)展的角度上來看，做好我國(guó)安全工作，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和諧，堅(jiān)持以人為本的重要內(nèi)容。我國(guó)現(xiàn)在每年各類事故死亡人數(shù)超過了13萬；其中，道路交通超過了10萬，工業(yè)事故1萬2千人左右。此外，還有大量人員因?yàn)槭鹿蕦?dǎo)致傷殘及失去勞動(dòng)能力。每一起事故，都會(huì)給受難者及其家屬帶來沉重的打擊，重、特大事故還會(huì)給社會(huì)造成不穩(wěn)定因素，對(duì)城市的正常發(fā)展帶來干擾，還有可能造成受難者的家庭及傷殘人員身心上的傷害和經(jīng)濟(jì)上的困難，被邊際化，乃至不能公平地分享社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的成果。
公共安全對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成了許多挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)首先來自于，公共安全一方面是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所應(yīng)該追求的目標(biāo)，另一方面又是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要前提和保障，這種矛盾決定了城市管理者需要將公共安全列入重要的議事日程。
其次，公共安全對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著重要的影響，這種影響一方面表現(xiàn)在公共安全事故對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成無法預(yù)計(jì)的損失，另一方面表現(xiàn)在公共安全環(huán)境將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成制約。另外，公共安全也是社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)主要內(nèi)容，公共安全事件對(duì)社會(huì)發(fā)展所造成的負(fù)面影響同樣不容忽視。
再次，我國(guó)在實(shí)現(xiàn)以工業(yè)化為主要內(nèi)容的第一次現(xiàn)代化和城市化加速的時(shí)期，事故高發(fā)在所難免。公共安全不僅是社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)力和社會(huì)形象的重要表征，同時(shí)亦是全民文明素質(zhì)的體現(xiàn)，這就要求城市管理者從建設(shè)和諧社會(huì)的高度對(duì)其認(rèn)真提倡和培養(yǎng)，此非一日之功。
城市公共安全問題的管理策略
黨的十六屆三中全會(huì)明確了以人為本，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。要做到堅(jiān)持以人為本，可持續(xù)發(fā)展，就要做好涉及到全體公民的公共安全工作。
作為城市的管理者，要結(jié)合自己轄區(qū)的具體情況，認(rèn)真應(yīng)對(duì)公共安全的挑戰(zhàn)。從控制事故來講，首先是要避免事故的發(fā)生，事故預(yù)防首先是要減少事故發(fā)生的概率；而事故一旦發(fā)生，則要迅速地采取措施，減少事故所造成的后果，阻止、阻斷事故的漫延，這就是事故的應(yīng)急救援；然后就是事故后果的平抑（包括事故調(diào)查，健康及職業(yè)康復(fù)，直接或間接損失的補(bǔ)償及補(bǔ)救，重建計(jì)劃的制定及實(shí)施），使系統(tǒng)恢復(fù)到常態(tài)或者使系統(tǒng)調(diào)整到可以接受的狀態(tài)。
建立評(píng)價(jià)機(jī)制，預(yù)警預(yù)防機(jī)制，應(yīng)急機(jī)制和后果平抑機(jī)制的各個(gè)具體環(huán)節(jié)上，由風(fēng)險(xiǎn)管理思想和安全科學(xué)技術(shù)所發(fā)展的具體方法，都將是滿足公共安全需求的技術(shù)基礎(chǔ)。
加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，建立評(píng)價(jià)和預(yù)警預(yù)防機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)管理的基本思想是預(yù)測(cè)，發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確可接受及不可接受風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于可以接受的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理和監(jiān)控；對(duì)于不可接受的風(fēng)險(xiǎn)采取降低風(fēng)險(xiǎn)的各種技術(shù)及管理措施，使其滿足達(dá)到可接受風(fēng)險(xiǎn)的要求，然后再進(jìn)行管理和監(jiān)控。
針對(duì)可能出現(xiàn)的具體風(fēng)險(xiǎn)（如地震、臺(tái)風(fēng)、洪水、火災(zāi)、爆炸、毒氣擴(kuò)散、疫病傳播等），預(yù)測(cè)其發(fā)生、發(fā)展的過程，對(duì)其影響做出評(píng)估并且制定各種級(jí)別的應(yīng)對(duì)或應(yīng)急措施來控制和降低風(fēng)險(xiǎn)，然后再對(duì)整個(gè)風(fēng)險(xiǎn)管理過程進(jìn)行評(píng)估，并且對(duì)以后風(fēng)險(xiǎn)管理方案做出改進(jìn)。
建立和完善公共安全事務(wù)的運(yùn)行機(jī)制。一般來講，政府通過執(zhí)法監(jiān)督、發(fā)布相關(guān)的行政規(guī)章、政府采購(gòu)等手段來支持公共安全事業(yè)的投入及發(fā)展，采用行政許可的方法對(duì)關(guān)系公共安全的機(jī)構(gòu)、人員的資質(zhì)，設(shè)施進(jìn)行控制，同時(shí)對(duì)企業(yè)和組織的公共安全行為進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)依法進(jìn)行監(jiān)管。
企業(yè)和其他在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中活動(dòng)的法人，要對(duì)自身行為的公共安全后果負(fù)責(zé)任，這其中包括對(duì)這些單位的成員負(fù)責(zé)，對(duì)他們所提供服務(wù)的第三者負(fù)責(zé)，也要對(duì)造成后果的其他人負(fù)責(zé)。具體來講，包括依法取得公共安全方面的準(zhǔn)入資質(zhì)，提供必需的公共安全保障條件，達(dá)到各項(xiàng)公共安全標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)，辦理相應(yīng)的保險(xiǎn)，發(fā)生事故時(shí)，如實(shí)及時(shí)報(bào)告等等。
與公共安全相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)，如開展評(píng)價(jià)、培訓(xùn)、認(rèn)證、咨詢、檢測(cè)檢驗(yàn)等活動(dòng)的機(jī)構(gòu)，承擔(dān)各類與事故相關(guān)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)規(guī)律的機(jī)制來運(yùn)作，提供企業(yè)、政府等公共安全業(yè)務(wù)需求的技術(shù)支持。
公共安全事務(wù)中相應(yīng)的當(dāng)事人，無論是單位自身的人員，還是其他的人員，都有遵守相關(guān)的公共安全法律法規(guī)要求的義務(wù)，同時(shí)也有根據(jù)相關(guān)的法律，維護(hù)自身的權(quán)益，提出訴求的權(quán)力。
社會(huì)上的其他成員或者組織、工會(huì)、媒體、自愿者等，因?yàn)楣舶踩聞?wù)的社會(huì)屬性，都能起到積極的推動(dòng)作用。
建立公共安全信息統(tǒng)計(jì)、情況通報(bào)和形勢(shì)分析制度。掌握轄區(qū)公共安全狀況是地方領(lǐng)導(dǎo)和城市管理者應(yīng)該做到的一件事，這是判斷形勢(shì)，進(jìn)行決策的基礎(chǔ)。首先，要建立統(tǒng)一、科學(xué)的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，另外要有一套科學(xué)的統(tǒng)計(jì)方法。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于公共安全的信息及統(tǒng)計(jì)，應(yīng)該通過立法來進(jìn)行。這可以使政府更為全面地，更為精確地掌握本地區(qū)公共安全的相關(guān)數(shù)據(jù)。
根據(jù)所掌握的信息，定期及不定期地進(jìn)行公共安全形勢(shì)的分析，根據(jù)分析做出相應(yīng)的決策并且根據(jù)監(jiān)測(cè)的信息，對(duì)決策措施進(jìn)行相應(yīng)的評(píng)價(jià)和調(diào)整，以達(dá)到可以接受的效果。
同時(shí)，在管理公共安全風(fēng)險(xiǎn)上與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，轄區(qū)內(nèi)的群眾取得共識(shí)，也是一個(gè)很重要的問題。
將公共安全宏觀事務(wù)列入施政方針。對(duì)于地方或城市的管理人員來講，為官一任，保一方平安，公共安全是地方的大事，不可不察。為了做好公共安全事務(wù)，需要把它列入施政的重要內(nèi)容。
一個(gè)城市的建設(shè)，一個(gè)項(xiàng)目，一項(xiàng)活動(dòng)，如果在其初期未將安全問題納入頂層設(shè)計(jì)，把它作為應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)和保證條件時(shí)，將會(huì)給后續(xù)的安全工作，增加很大的難度。同時(shí)，應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，你可能控制了幾乎全部重大的風(fēng)險(xiǎn)，但是只要有一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)未能識(shí)別并加以控制，也有可能造成重大的損失。因此首先是要做到識(shí)別所有重大的風(fēng)險(xiǎn)，盡早采取措施，未雨綢繆，防患于未然。
建立健全重大公共安全事件的危機(jī)管理機(jī)制。重大事故都具有突然性和緊迫性的特點(diǎn)，為了應(yīng)對(duì)這樣的挑戰(zhàn)，需要了解并且建立重大公共安全事件危機(jī)管理的機(jī)制和相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案。
重大事故的危機(jī)管理主要應(yīng)包括如下內(nèi)容：
1、明確在什么樣的情況下，在什么樣的范圍中啟動(dòng)應(yīng)急機(jī)制；
2、怎樣建立統(tǒng)一高效的應(yīng)急救援指揮系統(tǒng)，由哪些人參加，各自負(fù)什么責(zé)任，根據(jù)預(yù)案要求或者實(shí)際情況，提出控制事故的決策意見及如何指揮決策。
3、應(yīng)急救援的力量的組成。通常來講，應(yīng)急救援力量包括了搶險(xiǎn)、救援、治安及交通管制、信息（包括現(xiàn)場(chǎng)、物證及信息溝通等）和特定的專業(yè)人才等；
4、事故搶險(xiǎn)及應(yīng)急救援，搜尋，記錄的相關(guān)保障條件，器材，裝備的配置及調(diào)配；
5、事故發(fā)生的直接技術(shù)原因及管理因素的調(diào)查；
6、重大事故的危機(jī)公關(guān)。危機(jī)公關(guān)的作用在于最大限度地減少事故所造成的間接損失和負(fù)面社會(huì)影響，另一方面安撫與事故有關(guān)的相關(guān)方（如受難者家屬等）從而減輕事故應(yīng)急工作的壓力，為減少事故的不良影響和事故后果平抑工作創(chuàng)造條件。
建立健全事故后果平抑機(jī)制。重大事故發(fā)生后，經(jīng)過事故的應(yīng)急救援，事故所造成的直接損失將不會(huì)繼續(xù)增加，但是整個(gè)事故控制過程并沒有結(jié)束。
從硬件方面來講，就是要恢復(fù)原有的系統(tǒng)，使系統(tǒng)回復(fù)正常，另外一個(gè)方案是根據(jù)形勢(shì)，改造更新形成一個(gè)比原來系統(tǒng)更好的系統(tǒng)。從軟件系統(tǒng)來看，是與事故相關(guān)的撫恤，賠償事務(wù)，受害人的身體康復(fù)和職業(yè)康復(fù)問題，社會(huì)正常情緒的恢復(fù)和不良影響的消除，正常形象和秩序的恢復(fù)等等。其中事故原因的調(diào)查，教訓(xùn)的檢討和責(zé)任的追究、交待，對(duì)于上面兩個(gè)方面的工作，都有重要的作用。
（作者單位：中國(guó)職業(yè)安全健康協(xié)會(huì)）
