城市公共安全與城市綜合減災規劃面臨的思考
時間：2011-09-15 13:08:52
問題一：城市全面可持續的發展觀不可缺少安全因素
在城市可持續發展建設的諸多因素中強調安全減災為先，就是要結合城市發展的新形式及新教訓確立城市公共安全的特殊地位。盡管2003年的“非典”使國人上了一次生動的都市危機課，但迄今一而再的城市突發實踐已使城市應付不過來。尋其原因，人們即可發現長期以來是城市的可持續發展計劃與戰略中忽略了安全減災要素所致，事實上，缺少安全減災目標建設的城市是不可持續的。對此吳良鏞院士認為：隨著時代發展，建筑的基本原理有著不同的、更寬闊的、更復雜的新內容。例如：安全問題，如今不僅不能忽視建筑與城市的安全問題，而且要從規劃布局上對可以預防的方面予以更根本的考慮。
據不完全統計，2003年以來我國公共安全事故損失總數6500億元人民幣，其中安全生產類的事故占了2500億元人民幣，占GDP的2.5%，這意味著每年國民生產總值被公共安全事故抵消了相當的份額。從地位上開，安全減災已成為制約我國經濟和社會發展的關鍵要素，一邊是經濟損失的增長，另一方面是社會災變的欠穩定，它們都要求強化安全減災的作用機制。安全減災科學技術是危機預防和處理的學科，它不僅要保證人們的生產安全的需求，更要面向新世紀、新發展、新條件下的公共安全生活的一系列新需求，它已成為當代社會防范并化解災變風險的唯一利益。無論是傳統安全，還是非傳統安全，安全減災已屬一門獨立學科，它不應該也不可能成為人口、資源與能源安全、城市安全減災、信息安全、食品及生物安全、突發公共衛生事件控制、交通運輸與物流安全等內容，從而使安全減災成為可持續發展國家戰略中的關鍵一環。
問題二：城市安全要充分把握非傳統安全要素
由于“非典”事件的教訓，使城市從未經歷過的非傳統、非典型、非對稱、非常規的“另類安全”問題在城市蔓延，其嚴重性在于人類對它規律的未知。研究表明，多數非傳統安全是從傳統安全演變成“新”問題的，從而使不少傳統災變，表現出新面孔及新危害。如信息網絡的攻擊，既損害城市公眾的權益，還威脅到信息技術設施的安全運行。之所以引入非傳統安全并非僅僅是為了一個新名詞，而在于要倡導一個新觀點、新思維、新境界，即從大安全觀入手去審視城市安全，從而使國家安全與城市安全并重；社會經濟安全與城市安全并重，通過“國泰”達到“民安”，即發展城市公共安全及人的生存安全之目的。“非傳統安全”首先是一種“客觀見諸于主觀”的安全認識與觀念，“安全”總是與“感知、認識、狀態和問題”緊密聯系在一起的。因此，“非傳統安全”本質上指的是一種安全觀念和現在存在的問題，它所涉及的城市領域主要有：能源安全、生態環境安全、水資源安全、恐怖主義的襲擊、信息系統的安全、流行疾病的安全、人口安全及城市建設的安全容量問題等。2001年面對“9.11”事件，吳良鏞院士更認為，城市安全規劃要如何納入到當今復雜的巨大系統的研究十分必要。
問題三：城市的總體安全要突出綜合減災建設問題
上述強調的城市非傳統安全及傳統安全建設，旨在倡導城市的大安全觀及綜合減災觀。實踐中，城市公共安全所涉及到的綜合減災因素及內容包括：（1）單一災種引發的災害鏈中的綜合災害問題；（2）不同的單一災種誘發的同一類綜合減災問題；（3）單一災種在救援目標及方法要求上的綜合問題；（4）不同的減災目標要施以不同的規劃研究，但需要提供綜合的避難空間；（5）單一災種各項資源的整合，旨在形成管理的綜合力；（6）單災種綜合，反過來會指導提升單災種的規劃水準；（7）綜合減災規劃強調防災措施的綜合，雖然措施來自各單一災種，但其措施必然體現綜合性；（8）城市防災減災管理上的綜合；（9）城市防災備災各技術環節、生命線系統的備災能力的綜合；（10）城市各層面人士安全文化教育的層次性及其綜合考慮等。基于此可給出城市綜合減災建設的基本內涵；所謂綜合減災旨在用系統工程的理論及方法來面對城市安全建設中的諸問題，從理論與實踐相結合的視點處理好體制、機制與法制的關系；處理好同類與不同類災種的綜合；處理好各要素在城市整體層面上的綜合；從而達到單一災種、單方面管理均無法奏效的整體優化之目的及管理水平。
問題四：城市安全要先建立綜合災情觀
中國從城市層面上關注災害始于20世紀90年代聯合國“國際減災十年”活動。那么，什么是災害，什么是現代城市必須關注的災害，由于“9.11”事件、由于國內外公共安全危機事件的頻發又有了新變化和新任知。盡管，迄今沒有一個國際學術機構對城市災害準確下定義，也沒有哪種災害稱作城市災害，但城市是所有自然與人為災害的巨大承載性，城市越現代化，其致災易損性就越大，城市就顯得異常脆弱。城市災害幾乎包含著災害類型的全部，其災害機理充滿復雜的規律性。城市可持續發展的不可持續致災要素歸納為：地震、水災、風災、洪水、地質破壞為現代城市主要災害源。現代災害的警鐘強調，現代化的城市災害不僅指自然巨災和人為事故外，更涉及人為因素誘發的恐怖事件及新致災源等。那么僅以全國四大直轄市為例，上述14種災害雖共有，但也有一些各自特點的災害，如上海、天津都有風暴潮、臺風的侵襲；重慶是地質災害等。如近年來對北京“安全奧運”的研究，使我們建立了如下北京城市的綜合災情觀：
一般將北京災情歸納為典型的“十大”災害源。從綜合減災出發就要研究作為每一主災的特點及其誘發次生災害的情況。
（1）由源發性災種引起的有六種：地震、氣象災害（極端天氣事件）、水安全（水多、水少、水臟）、火災與爆炸、地質災害（以山區泥石流和平原地面沉降為主）、生物災害與疫病。
（2）在場所內爆發的災害有四種：交通事故與災害、生命線系統事故、城市工業化系統（包括易燃、易爆、毒品倉庫）、建設項目及公共場所的事故。
考慮2008年奧運會的建設及一流奧運會召開的安全目標值，排在前五位的應特別關注災害類型是：（1）極端氣象災害（暴雨洪澇、雷電、高溫熱浪、霧害）；（2）生命線系統事故（斷水、斷電、斷氣等）；
（3）高技術事故（含高技術犯罪及信息安全隱患）；
（4）地下空間致災隱患（地下商業設施、地下交通、地下公共場所等）；
（5）恐怖與社會災害（敵對勢力的恐怖襲擊、公共場所人員騷亂等）。
問題五：城市安全的常態建設比應急預案更重要
隨著國務院省市應急預案編制綱要的下發，國內不少大城市已紛紛出臺應急預案（北京市已于2004年11月份頒布了應急預案）。城市減災應急預案是應對城市突發事件如自然巨變、重特大事故、環境公害及人為破壞的應急管理、指揮、救援計劃。它應建立在城市綜合防災規劃之下，其重要子系統包括：①要有完善的應急組織管理指揮系統；②有強有力的應急工程救援的應急工程救援保障體系；③有應對自如的相互支持系統；④有建立充分備災的保障供應體系；⑤有建立體現綜合救援的應急隊伍等。建立城市防災應急預案計劃的基本思想有兩點：其一，必須建立城市的最大風險評價體系，這就要求把握城市所有災害狀態及其隱患程度，從而模擬出城市最大危險圖景下人員傷亡及其損失度；其二，城市應急預案必須是多方案比選后的，必須是操作性強且預案本身分層、分級別管理實施的，否則將無從操作，形同虛設。
考察發達國家如美國、日本的防災減災上的成功作法是既有強大高效的綜合減災應急管理體系，同時也有長期堅持，配置合理的常態防災基礎建設，作為政府公務員法律賦予他防災減災應急管理的職責。2004年8月末至9月的浙江臺風及重慶大水災不能說沒事先啟動應急預案，但由于我們常態建設的薄弱，積重難返，才導致了預案失效的災難，這足以說明城市安全減災管理不可單向用力，更印證了“船到江心補漏遲”的古訓。
強調應急預案建設就是一旦城市發生公共危機事件，至少有了如何處置的思路及布署，從而力求使突發事故和災害損失減到最小。實踐證明，預案不是萬能的，但沒有預案是萬萬不可的。為此，在編制應急預案時必須合理策劃，做到重點突出，反映分區域內主要的事故風險，并合理地梳理各類預案的關系，切不可造成不同類型預案的交叉和矛盾，同一個單位在不同預案實施中經常會變換角色，不可能一成不變！無論是綜合預案、專項預案，還是現場預案都必須作好應急功能的設置，尤其要安排好“應急功能矩形”的結構，作好預案發布令及其綜合資源分析圖。特別地要處理好應急預案與常態防災減災建設的關系，從根本上做好各類應急預案的發布與評審，實現應急預案的可操作性。
