城市公共安全面臨的問題及預(yù)防與處理機(jī)制淺析
時(shí)間：2011-09-15 13:12:49
來源：中國社會(huì)科學(xué)院
目前，我國正處在城市化高速度發(fā)展的階段，城市數(shù)量已經(jīng)由1949年的136個(gè)，發(fā)展到目前的600多個(gè)；城市人口占總?cè)丝诘谋戎匾灿?949年的不足10%%，發(fā)展到目前接近40%%的水平。2004年是我國人均GDP達(dá)到1000美元以后的第一年。國際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國家人均GDP達(dá)到1000美元，其經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)將發(fā)生深刻變化。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的轉(zhuǎn)型中，公共安全特別是城市安全將面臨著十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。當(dāng)前，我國每年因安全事故、自然災(zāi)害以及社會(huì)治安等公共安全問題造成的GDP損失高達(dá)6％，并有約20萬人被奪去生命。近年來，臺(tái)風(fēng)、地震、洪水等自然災(zāi)害頻頻光顧；礦難、有害氣體泄漏、飛機(jī)失事、火災(zāi)等安全事故接連不斷；綁架、搶劫、兇殺、校園安全等刑事和治安案件時(shí)有發(fā)生。因此建立健全城市公共安全體系是社會(huì)城市化發(fā)展的必然趨勢(shì)。
隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的高速發(fā)展，我國城市發(fā)展已進(jìn)入快速增長時(shí)期。城市具有人口集中、經(jīng)濟(jì)集中、社會(huì)財(cái)富集中、現(xiàn)代化設(shè)施集中等特點(diǎn)，一旦發(fā)生突發(fā)性火災(zāi)、地震、洪澇、爆炸、毒氣泄漏、傳染病以及戰(zhàn)爭(zhēng)與破壞等各種自然或人為災(zāi)害，往往會(huì)造成大量的人員傷亡和慘重的財(cái)產(chǎn)損失，嚴(yán)重影響城市可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。從1995年日本沙林事件，到剛進(jìn)入21世紀(jì)時(shí)的9.11事件、近兩年出現(xiàn)在世界范圍內(nèi)的SARS以及禽流感，都在強(qiáng)烈地警示人們：必須進(jìn)一步加深了我們對(duì)建立城市公共安全日常管理體系和應(yīng)急處置機(jī)制的必要性和緊迫性的認(rèn)識(shí)。因?yàn)槌鞘泄舶踩煌诠I(yè)生產(chǎn)安全與職業(yè)安全。城市工業(yè)危險(xiǎn)源、城市公共場(chǎng)所、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市自然災(zāi)害、城市道路交通等對(duì)城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)存在于人們生產(chǎn)、生活、生存范圍的各個(gè)方面，包括衣、食、住、行、休閑娛樂等各個(gè)領(lǐng)域及環(huán)節(jié)，涵蓋城市危險(xiǎn)源、城市自然災(zāi)害、城市重要機(jī)構(gòu)及場(chǎng)所、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、城市應(yīng)急救援力量、城市應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施等方方面面。若城市公共安全作為一個(gè)系統(tǒng)，它的風(fēng)險(xiǎn)，由于人群的聚集而被放大；由于系統(tǒng)的脆弱性而易受破壞；由于系統(tǒng)的社會(huì)敏感性而被激化及猝變。因此，科學(xué)的應(yīng)對(duì)機(jī)制對(duì)于城市公共安全至關(guān)重要。首先我們要認(rèn)清我們城市公共安全面臨的嚴(yán)峻形式。
(一)意識(shí)淡薄，教育薄弱，急需建立和完善公共安全教育培訓(xùn)體系。市民公共安全意識(shí)高低是衡量一個(gè)城市公共安全管理水平的重要參數(shù)。2004年發(fā)生在俄羅斯的地鐵事件中，司機(jī)和乘客聽從指揮，忙而不亂，處置緊張有序，反映出政府和公民具有較高的公共安全素質(zhì)和應(yīng)急指揮處置水平。對(duì)照2003年以來發(fā)生在我國的重大傷亡事故、特大火災(zāi)事件中，遇難群眾多為婦女、老人和兒童的情況，反映出城市在安全教育、救援訓(xùn)練和應(yīng)急處置等方面存在薄弱環(huán)節(jié)。目前許多部門和地區(qū)都制定了突發(fā)事件的預(yù)案，有的還進(jìn)行了演練，但還僅限于紙面上和淺層次，必須下力量加強(qiáng)對(duì)市民的公共安全知識(shí)教育、防范技能培訓(xùn)、心理適應(yīng)能力調(diào)適。因此，切實(shí)建立和完善公共安全教育和培訓(xùn)體系是當(dāng)務(wù)之急。
(二)信息獨(dú)享，缺乏引導(dǎo)，急需建立統(tǒng)一權(quán)威的信息發(fā)布平臺(tái)。2003年在我國少數(shù)城市發(fā)生“扎針眼”的傳聞，引起市民恐慌，一時(shí)全城不安。究其原因，主要是由于缺乏主流的、權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺(tái)所致。在信息多元化的今天，政府不可能完全封鎖公共安全信息。政府要樹立自己的權(quán)威，掌握工作的主動(dòng)權(quán)，就必須在危機(jī)發(fā)生的第一時(shí)間，對(duì)外公布一致的、可靠的公共安全信息，建立統(tǒng)一的、權(quán)威的信息平臺(tái)，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行有效的輿論引導(dǎo)。如果主流信息不暢，則社會(huì)謠言四起，在政府信息失去權(quán)威導(dǎo)向、百姓心理恐慌程度大大加劇的情況下，就會(huì)發(fā)生諸如物品搶購和擠提現(xiàn)金等過激行動(dòng)，從而加大了政府解決危機(jī)的難度。目前地方政府工作人員還存在著意識(shí)缺位，缺乏自如應(yīng)對(duì)媒體、有效引導(dǎo)輿論的能力。因此，在著眼建立起一個(gè)權(quán)威的公共安全信息發(fā)布平臺(tái)，對(duì)媒體和社會(huì)公眾進(jìn)行正確引導(dǎo)，一旦危機(jī)發(fā)生，則會(huì)有效發(fā)揮作用。
(三)注重應(yīng)急，忽略防范，急需建立公共安全日常管理協(xié)調(diào)機(jī)制。由于近年來公共安全事件的多發(fā)，人們更多的關(guān)注危機(jī)事件發(fā)生后的應(yīng)急處置和事后恢復(fù)，而對(duì)如何預(yù)防和化解公共安全危機(jī)，加強(qiáng)公共安全的日常管理，建立科學(xué)的公共安全評(píng)價(jià)體系，重視不夠。如城市中的一些加油(汽)站、化學(xué)物品經(jīng)營點(diǎn)比鄰居民區(qū)，存在重大的安全隱患；大量構(gòu)筑的地下人防工程，由于缺乏資金保障，通過以商養(yǎng)護(hù)的辦法進(jìn)行出租，辦旅館、辦歌廳、辦洗浴中心等，大量外來人員和社會(huì)閑雜人員涌入，不僅帶來社會(huì)治安問題，也成為嚴(yán)重的安全隱患。這些問題由于權(quán)屬單位的不同，缺乏統(tǒng)一的日常管理機(jī)制，將會(huì)成為城市公共安全的“雷區(qū)”。從管理學(xué)角度看，危機(jī)應(yīng)急是一種被動(dòng)的補(bǔ)救措施，而日常防范則是一種積極主動(dòng)的化解手段，最能體現(xiàn)保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的目的。因此，在城市公共安全管理及應(yīng)急機(jī)制建立上，著力點(diǎn)應(yīng)放在日常管理機(jī)制的建設(shè)上，要對(duì)危機(jī)的可能發(fā)生有超前的預(yù)測(cè)，對(duì)區(qū)域內(nèi)危險(xiǎn)源頭的控制有積極的措施，對(duì)突發(fā)事件的處置有系統(tǒng)的預(yù)案。社會(huì)作為一個(gè)有機(jī)整體，政府應(yīng)該建立統(tǒng)一的公共安全管理工作預(yù)案，不管什么危機(jī)發(fā)生，都有事先的組織體系和應(yīng)對(duì)策略，一旦危機(jī)發(fā)生立即啟動(dòng)預(yù)案，減少工作環(huán)節(jié)，提高救援效率。
(四)自成體系，管理分散，急需建立協(xié)作統(tǒng)一的管理平臺(tái)。廣義上的公共安全主要指生產(chǎn)安全、公共安全、食品安全、公共衛(wèi)生安全，但涉及的具體事件包括自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、藥品安全、生態(tài)環(huán)境、公共設(shè)施、地下空間、社會(huì)治安、金融安全、國家安全等30多種有關(guān)政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和自然方面的安全防范內(nèi)容，涉及幾十個(gè)部門。目前政府仍然沒有一個(gè)統(tǒng)一的公共安全管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，涉及公共安全管理的工作實(shí)際上仍然分散在安全生產(chǎn)監(jiān)督局、市政管委、公安局、衛(wèi)生局、工商局、藥品監(jiān)督局、技術(shù)監(jiān)督局、人防辦等多個(gè)職能部門中。相關(guān)職能部門分屬不同系統(tǒng)和不同的領(lǐng)導(dǎo)，日常管理中往往習(xí)慣于分兵把守、各自為戰(zhàn)，缺乏管理資源和信息的共享，沒有統(tǒng)一的預(yù)警機(jī)制和協(xié)調(diào)管理平臺(tái)。在這種分散管理的體制下，政府對(duì)區(qū)域內(nèi)的公共安全信息不能全面了解，對(duì)各種安全隱患不能及時(shí)消除，對(duì)各種危機(jī)的發(fā)生不能事先有效阻止，結(jié)果造成危機(jī)發(fā)生，同時(shí)加大了政府的管理成本。此外發(fā)生公共安全危機(jī)事件后，往往是組建一個(gè)臨時(shí)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)事件的應(yīng)急處理及事后恢復(fù)，隨著危機(jī)事件消失，應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組使命也就完成了，周而復(fù)始，經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)無人系統(tǒng)總結(jié)借鑒。因此建立一個(gè)常設(shè)協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，搭建統(tǒng)一的工作平臺(tái)，促進(jìn)各職能部門的有機(jī)銜接，對(duì)提高城市公共安全管理的整體水平是十分必要的。所以我們應(yīng)該先創(chuàng)建一個(gè)良好的城市公共安全預(yù)防與處理機(jī)制：
一、危機(jī)處理決策機(jī)制。危機(jī)處理機(jī)制應(yīng)該做到常規(guī)防范與應(yīng)急處理為一體，政府官員責(zé)任制度與專家委員會(huì)咨詢制度相結(jié)合，建立多級(jí)政府危機(jī)綜合管理決策中心，積極尋求國際合作。應(yīng)對(duì)公共安全危機(jī)，政府有著首當(dāng)其沖的責(zé)任。從中央政府到地方政府，設(shè)立政府公共安全防護(hù)常務(wù)和應(yīng)急責(zé)任體系，以此為基礎(chǔ)，逐級(jí)建立危機(jī)綜合管理決策中心，并以法律法規(guī)明確和規(guī)范其相應(yīng)的職責(zé)。
二、管理與決策監(jiān)督機(jī)制。建立管理與決策機(jī)制，應(yīng)該堅(jiān)持公眾參政議政、評(píng)價(jià)督導(dǎo)、信息公開的原則。由于政府在危機(jī)處理中的特殊地位和作用，極易使政府權(quán)力無限放大，產(chǎn)生權(quán)力越位的問題，因此在危機(jī)管理機(jī)制中監(jiān)督機(jī)制的建立是不可或缺的。建立規(guī)范的政府管理決策監(jiān)督機(jī)制將涉及到行政管理制度、法律制度、社會(huì)輿論管理制度等多方面重大制度的改革與調(diào)整。除了建立專家委員會(huì)的決策參與制度外，監(jiān)督機(jī)制的目標(biāo)至少還應(yīng)包括三個(gè)方面：公眾參政議政、評(píng)價(jià)督導(dǎo)、信息公開。
三、資金保證和社會(huì)動(dòng)員機(jī)制。公共安全危機(jī)管理機(jī)制的建立與完善在很大程度上依賴于資金投入的保證程度。從目前我國現(xiàn)有的政府財(cái)政支付能力和財(cái)政體制看，集中應(yīng)對(duì)少數(shù)突發(fā)事件的力量是具備的。但從全方位防范、常規(guī)性防范、現(xiàn)代化防范的廣度和深度的要求看，資金的來源和保證性尤顯不足。從一定意義上說，資金制約是當(dāng)前完善我國公共安全危機(jī)管理機(jī)制的一個(gè)最大的“瓶頸”。解決資金問題的基本思路，首先要明確政府的主體責(zé)任。必須在逐步轉(zhuǎn)變政府職能的過程中，提升各級(jí)政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的觀念和能力，擴(kuò)大財(cái)政在公共衛(wèi)生建設(shè)方面的投入。在常規(guī)投入的同時(shí)，可以建立以政府投入為主、社會(huì)投入為輔的公共安全應(yīng)急防范基金。
四、危機(jī)預(yù)防機(jī)制。做好預(yù)警、預(yù)案、宣傳引導(dǎo)工作，防患于未然，是公共安全危機(jī)管理的關(guān)鍵所在。應(yīng)在與公共安全密切相關(guān)的重點(diǎn)行業(yè)和企業(yè)中建立預(yù)警信息系統(tǒng)，適時(shí)向政府有關(guān)部門和公眾提供和發(fā)布可靠的預(yù)警信息。在可預(yù)見的領(lǐng)域加強(qiáng)危機(jī)防控預(yù)案研究，對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)事故處理進(jìn)行縝密布控。同時(shí)還應(yīng)建立政府主導(dǎo)的公共安全宣傳引導(dǎo)系統(tǒng)，加強(qiáng)日常對(duì)公眾的公共安全防范意識(shí)、防范知識(shí)的普及，強(qiáng)化對(duì)公民公共道德、公民義務(wù)的宣教，以提高公眾維護(hù)公共安全的能力和水平，在一定程度上可降低危機(jī)發(fā)生的機(jī)率，在危機(jī)發(fā)生時(shí)刻亦可起到安撫公眾心態(tài)，緩解社會(huì)動(dòng)蕩的作用。
五、信息應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。建立信息應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，可以做到統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、資源共享、快速反映、聯(lián)合行動(dòng)。信息應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制應(yīng)融合有線通訊、無線通訊、數(shù)據(jù)庫、全球定位、計(jì)算機(jī)輔助調(diào)度、信息技術(shù)網(wǎng)絡(luò)等多種現(xiàn)代化的信息傳輸手段，既要有緊急警務(wù)、消防、急救、交通部門，也應(yīng)包括公共事業(yè)搶險(xiǎn)、防洪救災(zāi)等部門，以便在危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速地協(xié)調(diào)社會(huì)各方力量，調(diào)動(dòng)應(yīng)急有效資源，實(shí)施緊急救援。
城市公共安全危機(jī)處理體系是指危機(jī)發(fā)生后，由日常管理體系轉(zhuǎn)入應(yīng)急、救援、恢復(fù)等一系行動(dòng)的統(tǒng)稱。
一是建立危機(jī)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。危機(jī)發(fā)生時(shí)，城市公共安全協(xié)調(diào)管理委員會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)換為城市公共安全危機(jī)應(yīng)急指揮系統(tǒng)。城市公共安全領(lǐng)導(dǎo)小組作為危機(jī)應(yīng)急指揮的決策系統(tǒng)根據(jù)危機(jī)的危害程度，審定、啟動(dòng)相應(yīng)等級(jí)應(yīng)急，實(shí)施危機(jī)事件的應(yīng)急組織指揮工作。專家咨詢組對(duì)有關(guān)危機(jī)信息進(jìn)行分析，評(píng)估危機(jī)事件的危害程度，提出對(duì)危機(jī)事件處理啟動(dòng)等級(jí)、處理等意見和建議。危機(jī)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)迅速組織協(xié)調(diào)各方面由平常狀態(tài)轉(zhuǎn)入應(yīng)急狀態(tài)，及時(shí)啟動(dòng)相應(yīng)等級(jí)處理預(yù)案，組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查各項(xiàng)應(yīng)急行動(dòng)的落實(shí)，加強(qiáng)應(yīng)急信息溝通，發(fā)布城市公共安全的公告。危機(jī)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與110、119、122、120、999等急救平臺(tái)保持順暢的聯(lián)系，根據(jù)事態(tài)的嚴(yán)重程度和預(yù)案，決定發(fā)布不同的警情通知。
二是啟動(dòng)信息發(fā)布平臺(tái)。以城市政府信息平臺(tái)和主要新聞媒體平臺(tái)為依托，組建公共安全危機(jī)事件的應(yīng)急預(yù)警、報(bào)警和信息發(fā)布的主平臺(tái)，及時(shí)有效發(fā)布權(quán)威的公共安全信息，對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行有效的指導(dǎo)和適應(yīng)性的心理調(diào)試，組織社會(huì)公眾廣泛的進(jìn)行自防自救，最大限度地減少損失的發(fā)生。
三是發(fā)揮專群結(jié)合救助隊(duì)伍的作用。政府應(yīng)當(dāng)建立一支訓(xùn)練有素的緊急救援專業(yè)隊(duì)伍，分為信息、救治、支援、宣傳、維穩(wěn)、保障、醫(yī)療等若干小組，平時(shí)要對(duì)其反應(yīng)性、協(xié)調(diào)性、應(yīng)戰(zhàn)性進(jìn)行檢查和訓(xùn)練，以便發(fā)揮應(yīng)急救援的主力軍作用。此外在組建城市政府各專業(yè)救助力量的基礎(chǔ)上，還可通過吸引民間資本，構(gòu)建城市緊急救援群眾力量體系，形成民防救援專業(yè)隊(duì)伍、民防應(yīng)急救援隊(duì)伍、民防技術(shù)專家隊(duì)伍、應(yīng)急心理防護(hù)專業(yè)隊(duì)伍、高技術(shù)專業(yè)隊(duì)伍和志愿者隊(duì)伍等專業(yè)或非專業(yè)的應(yīng)急服務(wù)隊(duì)伍，形成“多位一體”的應(yīng)急救援系統(tǒng)。
四是不可忽視的善后處置。危機(jī)情形一旦被控制或消除后，政府除了查找產(chǎn)生災(zāi)害的原因、進(jìn)行事故分析。
