構建城市公共安全體系的想法
時間：2011-09-15 13:22:12
來源：民建中央
當前我國城市安全面臨著更為復雜而緊迫的局面，在人口、建筑、生產、財富日益集中的同時，城市基礎設施安全相對脆弱，公共空間安全隱患增多，新型社會矛盾不斷出現，都較大程度地提高了城市安全的風險水平，城市安全面臨眾多挑戰。建設安全城市，是我國實現可持續發展和建設社會主義和諧社會戰略的基本目標和重要保障，是關系我國社會，經濟協調發展的全局性的戰略問題。有效的城市公共安全管理，是促進城市健康發展的重要手段。目前，我國傳統的城市公共安全體系，已經越來越不適應城市的迅速發展，構建新型城市公共安全體系，具有重要實踐意義。城市公共安全是社會進步和文明的標志，是人民群眾最現實、最關心、最直接的利益所在。在社會的各個領域，從災害或事故的預防、預警預報、應急反應到災害控制及善后處理過程，都需要建立功能完善的城市公共安全體系。
一、我國現有公共安全體系現狀
我國的城市公共安全管理體系是隨著全國應急管理體系同步建設的。中國政府經受了“非典”的嚴峻考驗之后，開始在全社會普及應急管理體系建設。如2004年重點圍繞應急預案編制，推動突發公共事件預防工作開展；2005年重點推進預警體系、應急救援和社會動員機制建設；2006年全面加強應急能力建設，重視培訓、演練和科普宣教工作；2008年推進應急管理工作進基層，重點加強企業應急管理工作，建立專兼結合的基層綜合應急隊伍，逐步推進各個層面的工作和整個應急體系建設等。全國主要城市的各管理層次都制定了相應的應急預案，符合應急管理需要的各項體制、機制和法制建設還在進行當中。這種以應急管理體系為主體的公共安全管理體系存在很多不足。
二、現有公共安全體系存在問題
（1）發展的動力問題
中國城市公共安全體系建設是一個被重大危機事件推動，“亡羊補牢”的過程。客觀上，重大危機事件推動的是全國整體公共安全管理體系建設。危機面前，政府反應往往是積極且有力的。2008年汶川地震中，在中央和地方各級政府領導組織下，迅速展開的全國性救援工作得到國外媒體的眾多好評。通過前面歷史的總結，全國每年安全建設的主要方面都由中央政府提出，各級城市被動執行，無論是預案還是應急體系。但是在城市安全建設中，僅有政府努力推動，沒有社會力量積極配合，是難以取得根本成效的。政府以有限的人力、時間和資源，每天應對大量日常工作，再要求其全力發展公共安全體系建設，同時應對頻繁出現的各類危機，勢必難以面面俱到，一旦危機過去，安全體系建設很可能又被忽視和擱置。一種有效的方式即為發展一批社會力量，分擔政府的此方面工作，國外城市安全管理中就有很好的經驗。如美國的紅十字會、社區預備組織等眾多非營利組織和非政府組織對城市危機管理體系的有效運作發揮巨大作用。
（2）運行中暴露的問題
實際運行過程中，城市已經建立起來的安全管理體系也透露出不少問題。首先，預案工作不扎實。預案建設雖然表面工作都已落實到位，但實踐中不少應急預案操作性不強，部分基層應急預案缺乏細節規定和執行主體的規定，有的預案的部門色彩重，一個應急預案與另一個預案上下左右“不對接”，預案的統籌作用發揮不出來。更嚴重的是，有相當數量的應急預案照搬上級預案或草草了事，既缺乏對應急體制和機制的總體設計，也缺乏對預案修訂和應急演練的有效規定。有相當數量的預案無法使用，應急響應主要還是依靠本能反應，依靠已有經驗。
其次，組織協調不力。當前我們更多的是在進行一種“應急”管理體系建設，這種體系也容易產生很大的負面作用：一是容易出現應急過激反應，造成浪費，“只算政治帳，不算經濟帳”；二是容易產生多個應急部門各自為政、協調困難的現象；三是容易形成地區資源分配不均或有的單位個體消耗過度的問題。城市各部門之間在應急聯動過程中很少實現真正意義上的人員、資源、信息等的充分共享和統一調配，無法形成暢通的常態工作聯動機制。
最后，宣傳教育不到位。作為公共安全管理中非常重要的社區應急管理體系、公民公共安全知識和應對技能的教育與培訓體系還非常缺乏，部分宣傳工作流于形式，有些安全教育內容缺失。
（3）安全規劃戰略的缺失
公共安全體系建設應該是與城市的經濟發展、社會構建等基礎工作緊密結合在一起的。在制定城市整體發展戰略的同時，也應該將公共安全建設戰略融入其中，并且還應占據基礎性的重要位置。但由于城市目前更多地側重于發展經濟，依靠經濟指標定成效，公共安全管理的研究和實踐領域還主要集中在一般應急管理和防災減災層面，從城市可持續安全發展的角度對城市公共安全進行全方位的戰略思考還不夠，公共安全管理沒有擺上城市發展應有的戰略地位。忽視安全體系的基礎建設，強調臨時性的應急管理，這是目前安全管理戰略規劃缺失的明顯反映。
城市在基礎建設過程中就將安全因素作為重點納入規劃是一種先天植入式的戰略，而只按經濟考慮進行建設，出現問題再尋求應急解決方案，這是一種后天嫁接式的戰略，兩者比較，顯然前者在實際中發揮的作用更加強大。在很多城市中都不乏一種現象，即居民住宅及密集商業區建筑都非常高，且建筑群極其密集，周圍缺乏足夠的空曠逃生地帶，甚至還有少部分帶有危險性的企業設在生活區旁邊。這些規劃設計本身就沒有系統地考慮城市的公共安全，先天遺留下的安全隱患只能通過后天無限的投入應急管理來彌補。
三、我國城市公共安全體系構建及優化建議
城市公共安全系統是城市這個大系統中的重要子系統之一。城市公共安全體系的系統性表現在對涉及城市公共安全的各個方面進行系統全面統籌的規劃，各專項規劃之間相互聯系、相互影響。在每個災害的預防、預測預警、應急救援和善后處置等方面都有一個完善的系統，在大系統與子系統、子系統與子系統之間也存在著相互補充、相互影響和相互作用。形成“城市公共安全體系總體架構——城市公共安全專項規劃——城市公共安全預案庫”系統模式，從宏觀上指導城市公共安全保障體系的建設和公共安全專項規劃的編制，最終實現城市公共安全。
1、中心城區——公共安全優化建設
2006年4月1日開始施行的《城市規劃編制辦法》第三十一條第十五款規定：“中心城區規劃應確定綜合防災與公共安全保障體系，提出防洪、消防、人防、抗震、地質災害防護等規劃原則和建設方針”。相比原《城市規劃編制辦法》做出了重要調整，突出了公共安全規劃的重要地位，但對公共安全保障體系的具體要求沒有明確，因此，中心城區公共安全的實現具有重要的意義。由于中心城區的各項城市基礎設施建設已達到一定規模，所以中心城區公共安全的實現可通過對現有體系、要素的優化建設來實現。
1）針對現存消防隱患，調整安全布局
第一，加強舊城區改造步伐，提倡成片改造，反對見縫插針，打通消防通道，加寬舊城區道路，保證消防車道的通行；劃分防火分區，設置防火隔離帶，提高建筑物的耐火等級，逐步改善舊城區的防火救災能力。
第二，新開發區域，遵從小區詳細規劃，重視道路建設，保證消防通道。
第三，認真核查市內易燃易爆單位，嚴重影響城市消防安全的應限期搬遷。同時，加強對高層建筑、地下建筑等防火重點保衛單位的消防報警自救設施的建設與監督管理，以利于發現和撲救初期火災。
2）消防站布局及消防供水系統規劃應滿足消防隊在接到報警后5分鐘內到達責任區邊緣的要求。加強城市給水系統規劃，按消防規劃要求敷設給水管和消防栓，改造供水系統，盡可能地環狀供水，提高消防供水的可靠性等。
（2）綜合交通安全規劃
傳統的交通安全規劃包括對現有道路、道路網及其設施的安全改善和交通安全管理，其側重點是根據以往的經驗和道路交通事故的統計數據，找到交通事故頻繁發生的原因或地點，進行分析，并通過工程和管理手段對建成道路進行整治和改善，減少交通事故的發生。
這種方法操作簡便，改善后的效果也比較明顯，得到了廣泛的應用。但是，交通事故已造成了巨大的人員和經濟損失后，再采取補救措施，“事后補救”，社會和經濟成本太高。為克服這種局限性，可考慮對道路建立交通進行綜合預警系統規劃。其運行原理是遵循事故管理、預警管理、安全管理等基本原理，實現事故預防和事故回避，防止事故發生。它的功能是在道路原有職能的基礎上構建新的預警機制。
道路交通綜合預警系統規劃是指在城市規劃(城市安全規劃)及各專項規劃的過程中，將交通安全作為主要的規劃目標和評價指標，從整個交通系統的角度出發，從城市、區域和道路系統規劃著手，綜合考慮機動性、交通方式、土地利用、道路網絡等各方面對交通安全的影響，從源頭上實現對交通事故的提前預防，提高整個道路交通系統運行的安全性。
（3）綠地
從城市公共安全角度看，城市開放空間如綠地是緩解由城市形態與結構引發的城市安全問題的有效途徑。在城市綜合防災減災中，開敞空間起著改善城市生態環境、防洪、抗旱、保持水土、避災、防火、緩解熱島效應等重要作用。由此，城市規劃中要明確增加防災用地，創造更多的開闊空間。
城市綠化、公園(防災公園林)、道路廣場的建設積布局、以及地下空間的開發利用，應考慮災害發生時人群疏散、臨時避災、緊急救援的需要。在整合各類設施的基礎上，將它們的空間區位分布和服務范圍所涵蓋的區域綜合于城市功能分布之中，確定避難場地和路線的有效服務范圍。
2、郊區新城——公共安全城市設計
郊區新城由于城市化水平較中心城落后，相關的基礎設施、城市規劃還未完全建立，因此可以考慮在新城實現公共安全城市設計，從總體規劃、分區規劃及專項規劃等層面，分別從工業危險源、公共場所、公共基礎設施、自然災害、道路交通和突發公共衛生事件等方面，進行相應的理論探討和規劃編制。
事實上，城市空間環境與自然災害具有緊密聯系。一方面，城市空間環境對于自然、生態及地質系統安全運行的消極影響會誘發城市自然災害，高度城市化及密集的城市空間形態往往會對自然災害的破壞程度具有放大和累積效應。另一方面，城市空間環境是實施避災、減災措施和進行防災救援活動的物質基礎。空間環境系統要素(道路、基礎設施、開放空間、建筑等)的選址、功能、構成及形態的設計將直接影響空間環境對于自然災害的抵御能力。近年來，從空間規劃及設計角度減少建成環境的災害弱點，創造防災空間，增強防災能力，降低災害風險，在國際防災減災領域受到廣泛重視，成為重要的研究方向之一。
作為干預和控制城市建成環境的重要手段和媒介，城市設計決定空間環境的基本形態框架和具體的設計策略，直接影響城市空間的防災抗災能力。現代城市設計以城市空間環境品質整體優化為目標，對于空間環境的安全品質雖有所涉及，但在設計原理、策略及方法各個層面均存不足。例如在具體的空間環境設計和項目設計中目前尚缺乏基于防災減災、安全避難、安全防衛，以及行為、心理安全方面的整體性思考和綜合性對策。空間環境的公共安全品質是城市設計追求的基本目標，也是決定城市設計成敗的重要因素。
而當前的城市公共安全規劃體系建設仍很落后，其理論方法及技術手段有待創新，尤其在城市空間安全規劃設計中引入城市設計的視角和內容是十分必要的。所以，城市設計學科應積極關注城市空間環境的安全屬性，應以城市公共空間為主要對象，從整體上對城市空間環境安全進行綜合設計研究，探索基于城市公共安全的城市設計思想和方法，使之成為城市安全規劃與建筑安全設計之間的銜接和過渡，引導與控制城市空間安全設計、決策及實施的全過程，在理論、方法及實施等各個層面完善城市公共安全規劃體系。這里，可將這一基于公共安全性的城市設計稱之為“安全城市設計”。總體上，安全城市設計關注實際空間中的安全體驗和安全品質，基本內涵是指為實現城市公共安全的目標而進行的對城市外部空間和形體環境的設計和組織，是城市安全規劃內容的具體化和形象化，是城市安全規劃的結構性綱要在具體的城市物質空間中“賦形”的過程，并為具體的空間安全設計提供研究框架和實踐方法。
因此，郊區新城城市設計應當在防災減災規劃的總體框架下，從城市總體、分區、地段到建筑場地等各個層面，從空間形體和環境要素的組織和設計角度，提升郊區新城的城市防災空間的整體品質，其主要內容大致包括以下幾方面：
（1）通過對郊區新城城市空間環境和建設項目的選址、功能、使用、聯系、密度、形態等要素的組織安排，與自然環境系統協調，減少對自然環境系統的不利影響，促進自然系統正常的能量循環和安全運行，降低災害形成的可能性。
（2）將建筑密度、空間形態的合理布局與土地利用、建設選址相結合，有效回避致災因素。
（3）通過間隙設置城市公共綠地、水體等自然開放空間和廣場、街道等人工化公共空間，形成災害隔離帶，形成多核一心、分散化的防災空間格局，抑制災害擴散。
（4）通過合理的建筑退讓距離和空間布局，結合環境景觀要素的整體設計，優化避難救援道路、避難空間及出入口的位置和形態，從空間形態層面完善滿足安全避難、災害救援等要求的防災空間體系。
