時(shí)間：2011-09-26 09:33:20
來源：《中外企業(yè)家》
面對(duì)國內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，作為社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中的重要主體之一的事業(yè)單位具有著重要的建設(shè)社會(huì)主義的職能，如何更好地完成社會(huì)職能是其改革轉(zhuǎn)型過程中首先要考慮的問題。而人事管理制度對(duì)于人才相對(duì)集中的事業(yè)單位具有關(guān)鍵性的作用，所以有必要深入分析當(dāng)代我國事業(yè)單位人事管理的發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題，從完善內(nèi)部制度運(yùn)行和外部制度支持兩個(gè)方面提出改革思路。
事業(yè)單位是我國建設(shè)社會(huì)主義進(jìn)程中不可或缺的主力之一，在科教文衛(wèi)各個(gè)領(lǐng)域都承擔(dān)著重要的社會(huì)責(zé)任，所以完善事業(yè)單位體制轉(zhuǎn)型具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國事業(yè)單位聚集著大量的專業(yè)技術(shù)人才，優(yōu)質(zhì)的人事管理制度決定了事業(yè)單位的發(fā)展，對(duì)推動(dòng)全社會(huì)發(fā)展同樣具有重要的意義。
一、我國事業(yè)單位人事管理制度的發(fā)展歷程 （一）事業(yè)單位人事管理制度相關(guān)概念的界定
關(guān)于事業(yè)單位概念的界定是隨著宏觀環(huán)境的變化而變化的。最早的界定來自于1963年7月《國務(wù)院關(guān)于編制管理的暫行規(guī)定》，該規(guī)定認(rèn)為：“凡是為國家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，促進(jìn)社會(huì)福利，滿足人民文化、教育、衛(wèi)生等需要，經(jīng)費(fèi)由國家事業(yè)費(fèi)內(nèi)開支的單位均為事業(yè)編制。”隨著社會(huì)發(fā)展尤其是提出建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制后，國家對(duì)于事業(yè)單位的定義也發(fā)生了較為明顯的變化。依據(jù)《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的解釋，事業(yè)單位是指國家為了社會(huì)公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。事業(yè)單位具有以下四個(gè)特征：一是依法設(shè)立，二是從事公益服務(wù)，三是不以營利為目的，四是社會(huì)組織。
事業(yè)單位與企業(yè)組織和政府組織的最根本的區(qū)別就在于提供的公共物品與
公共服務(wù)時(shí)組織的自愿性，事業(yè)單位提供公共物品和
公共服務(wù)的自愿性介于政府組織和企業(yè)組織之間，政府組織提供公共物品和公共服務(wù)依靠的是強(qiáng)制力而無關(guān)乎自愿或者不自愿，而企業(yè)則在提供公共物品和公共服務(wù)過程中的自愿性最強(qiáng)。
人事管理制度，即通常所稱的人事制度，是指對(duì)人事進(jìn)行管理的規(guī)則或制度。具體而言，對(duì)人事制度概念大致可以作如下界定，即在組織人事管理活動(dòng)領(lǐng)域，圍繞如何協(xié)調(diào)人事關(guān)系而形成的，具有普遍意義的，比較穩(wěn)定和正式的行為規(guī)范和行為準(zhǔn)則，包括人事管理體制和具體的規(guī)章制度兩個(gè)方面。人事制度同樣有廣義和狹義之分，二者的區(qū)別就在于人事管理制度設(shè)立主體的不同，廣義的人事制度設(shè)立主體包括公共部門、私營部門和非營利組織等所有組織，而狹義的人事制度主體僅指公共部門。
（二）我國事業(yè)單位人事管理制度的發(fā)展歷程
我國事業(yè)單位人事管理制度的發(fā)展歷程首先可以分為兩個(gè)大的階段，第一階段是傳統(tǒng)人事管理階段，第二階段是事業(yè)單位人事制度改革階段。
第一階段，傳統(tǒng)人事管理階段。事業(yè)單位人事管理制度由于其產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)干部人事制度范疇，此階段的事業(yè)單位人事管理制度與機(jī)關(guān)人事管理制度密切相關(guān)，在管理方式和管理理念上都受到機(jī)關(guān)人事管理的深刻影響。主要特點(diǎn)表現(xiàn)為：人事管理活動(dòng)具有濃厚的行政化色彩；人事管理缺乏科學(xué)分類，不同類型的事業(yè)單位以及單位內(nèi)不同崗位的工作人員都被統(tǒng)稱為國家干部。這一階段，在行政事業(yè)一體化的事業(yè)管理體制下，事業(yè)單位的目標(biāo)、經(jīng)費(fèi)、崗位設(shè)置等都由行政主管部門掌控，事業(yè)單位缺乏用人自主權(quán)。事業(yè)單位受到傳統(tǒng)人事管理制度的種種制約，致使其實(shí)現(xiàn)的社會(huì)職能與社會(huì)發(fā)展對(duì)其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職能要求之間產(chǎn)生較大差距，促進(jìn)事業(yè)單位人事管理制度向更加科學(xué)有效的方向轉(zhuǎn)變。
第二階段，事業(yè)單位人事管理制度的改革階段。隨著1993年《國家公務(wù)員暫行條例》的頒布實(shí)施以及黨的十三大后企業(yè)全面推行聘用制度，公務(wù)員的人事管理以及企業(yè)干部的人事管理逐漸從傳統(tǒng)干部人事制度框架中分離出來，至此相對(duì)獨(dú)立的事業(yè)單位人事管理制度得以初步形成。相對(duì)獨(dú)立的事業(yè)單位人事管理制度初步形成后，我國事業(yè)單位人事管理制度即進(jìn)入到初步探索階段。在初步探索階段采取的改革措施包括實(shí)行事業(yè)單位工資制度、建立和推行職員制等。隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，事業(yè)單位人事制度改革也進(jìn)入了全面啟動(dòng)階段，即圍繞實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，以推行聘用制和崗位管理制度為重點(diǎn)，逐步建立適應(yīng)不同類型事業(yè)單位特點(diǎn)的人事管理制度，特別是有利于人才成長的用人機(jī)制和分配制度。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善以及各項(xiàng)改革的深入，在前一階段人事制度改革經(jīng)驗(yàn)積累的基礎(chǔ)上，國家進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位人事管理改革，以崗位設(shè)置管理作為突破口，并將其作為事業(yè)單位人事分類管理框架構(gòu)建的基礎(chǔ)，進(jìn)一步提高了事業(yè)單位人事管理的效能和科學(xué)化水平。
二、我國事業(yè)單位人事管理制度現(xiàn)狀分析 （一）我國事業(yè)單位人事管理制度改革成果
我國事業(yè)單位人事管理制度改革已經(jīng)取得了階段性成果。針對(duì)傳統(tǒng)人事管理制度大一統(tǒng)機(jī)制運(yùn)作下造成的種種問題，改革后的人事管理制度通過采取業(yè)余兼職、人才交流、人員自主擇業(yè)等措施，改變了傳統(tǒng)的干部“能上不能下”的升遷剛性和人員“能進(jìn)不能出”的鐵飯碗式的保障體制，形成了具有生機(jī)和活力的用人機(jī)制，并且逐步建立了事業(yè)單位人事制度的相關(guān)政策法規(guī)。近年來，從國家到地方為了推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革，先后制定出臺(tái)了一系列事業(yè)單位人事管理制度的政策規(guī)定。目前，事業(yè)單位人事管理制度的主干環(huán)節(jié)中的政策規(guī)定主要包括：《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》（2005年）、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》（2006年）、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法）實(shí)施意見》（2006年）、《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》（1995年）、《事業(yè)單位工作人員收入分?配制度改革實(shí)施辦法》（2006年）、《事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案》（2009年）等。
在取得一定改革成績(jī)的同時(shí)，我國事業(yè)單位人事管理制度仍然存在一定的不足，還須進(jìn)一步完善和推進(jìn)。因?yàn)楦咚刭|(zhì)的人力資源是組織發(fā)展的重要前提，現(xiàn)代組織之間的競(jìng)爭(zhēng)將越來越演變?yōu)榻M織中人的競(jìng)爭(zhēng)，與人力資源相關(guān)的各項(xiàng)制度則是組織的基礎(chǔ)性制度。尤其是對(duì)事業(yè)單位這樣一個(gè)專業(yè)技術(shù)人員密集的組織而言，人事制度的供給更是構(gòu)成了其組織變革與機(jī)制創(chuàng)新的重要源泉。
（二）當(dāng)前我國事業(yè)單位人事管理制度存在的問題
為了更好地完善我國事業(yè)單位人事管理制度就要找到改革的突破口，而發(fā)現(xiàn)人事管理制度現(xiàn)存的問題并分析出問題產(chǎn)生的原因，正是改革的突破點(diǎn)所在。我國事業(yè)單位人事管理制度存在的問題可以歸納為以下方面：
一是人事制度改革措施在實(shí)施過程中出現(xiàn)偏差。事業(yè)單位人事制度的各項(xiàng)改革措施在實(shí)施過程中不可避免地出現(xiàn)偏差甚至倒退，例如在實(shí)行“崗位管理”制度時(shí)，由于對(duì)于崗位設(shè)置認(rèn)識(shí)不到位，在崗位分析過程中缺少科學(xué)依據(jù)，造成了“崗位管理”在實(shí)際操作中恢復(fù)到了以“實(shí)際身份”進(jìn)行管理的狀態(tài)。在“編制管理”過程中，出現(xiàn)了編制總量增長幅度和公共服務(wù)發(fā)展的規(guī)模不匹配、編制缺乏動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制、大量編外人員基本權(quán)益得不到保證等問題。以績(jī)效工資為代表的績(jī)效管理實(shí)施舉步維艱，沒能充分發(fā)揮績(jī)效管理提高管理效率的功能。
二是事業(yè)單位人事法規(guī)體系不健全。公共人事管理的法制化是整個(gè)國家法制化程度的重要標(biāo)志。新中國成立以來特別是
改革開放以來，我國公共人事管理立法進(jìn)程不斷加快，初步形成了較為完善的人事法規(guī)體系。目前，我國行政機(jī)關(guān)有《公務(wù)員法》，企業(yè)有《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》，唯獨(dú)事業(yè)單位沒有一套整體的人事管理法律法規(guī)，人事管理的單項(xiàng)政策規(guī)定也不健全。以上種種問題的出現(xiàn)阻礙了我國事業(yè)單位人事管理制度向前推進(jìn)。究其原因是由于政府制度供給不足，因?yàn)槲覈匀惶幱凇皬?qiáng)政府——弱社會(huì)”的階段，依靠國家政策支持推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革是現(xiàn)階段的優(yōu)先選擇。
三是國家對(duì)于事業(yè)單位性質(zhì)定位不夠清晰。由于事業(yè)單位性質(zhì)定位不清晰，造成了事業(yè)單位功能劃分也不夠清晰細(xì)致。組織性質(zhì)定位的模糊造成事業(yè)單位人事管理制度設(shè)置困難，特別是人事管理部門的權(quán)責(zé)不能夠得到明確的界定，人事管理部門缺乏獨(dú)立性，對(duì)于各類事業(yè)單位運(yùn)行機(jī)制不能給予明確的規(guī)定和詳細(xì)的操作細(xì)則，分類管理就不能很好地推行。
四是國家對(duì)于事業(yè)單位人事制度變遷進(jìn)程中的推動(dòng)力不足。事業(yè)單位人事制度改革的若干配套環(huán)節(jié)，如社會(huì)保障制度改革、人事制度法律法規(guī)建設(shè)等領(lǐng)域，也都普遍存在政府推動(dòng)力不足的問題。總之，政府在人事制度創(chuàng)新過程中的缺位顯然削弱了事業(yè)單位人事制度的
自主創(chuàng)新能力，不利于事業(yè)單位改革進(jìn)程的整體推進(jìn)。
三、我國事業(yè)單位人事管理制度改革思路 （一）強(qiáng)化事業(yè)單位人事管理活動(dòng)的自主權(quán)
首先，要進(jìn)一步完善聘用制與崗位管理。聘用制保證制度的公平性。保證“新人”和“老人”具有同等的待遇，特別是要充分調(diào)動(dòng)“新人”在工作中的積極性，通過培訓(xùn)、競(jìng)爭(zhēng)上崗等方式為新人創(chuàng)造充分的機(jī)會(huì)發(fā)揮才能，盡快擺脫傳統(tǒng)遺留下來的以身份來定待遇的管理方式。
其次，下放崗位管理權(quán)限，實(shí)施嚴(yán)格意義上的科學(xué)合理的崗位管理。在這里要強(qiáng)調(diào)的是對(duì)事業(yè)單位不同崗位類型工作人員采取差異性的人事管理方式。不同類型事業(yè)單位的人事管理制度安排應(yīng)由所差異。對(duì)于行政支持類事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)借鑒公務(wù)員人事管理辦法進(jìn)行管理。對(duì)于社會(huì)公益類事業(yè)單位，重點(diǎn)是能夠借鑒社會(huì)非營利組織的管理方式，構(gòu)建能夠充分發(fā)揮組織能動(dòng)性的管理方式，完善和建立政事職責(zé)分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；適度借鑒和導(dǎo)入先進(jìn)的人力資源管理理念和技術(shù)方法，建立充滿活力的人事制度。對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營類事業(yè)單位，應(yīng)堅(jiān)持市場(chǎng)化的改革取向，甚至可以基本實(shí)行企業(yè)化管理，參照現(xiàn)代企業(yè)機(jī)制進(jìn)行運(yùn)作，采用企業(yè)人力資源管理的制度模式，以便其更好地適應(yīng)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。
（二）淡化編制管理，完善績(jī)效管理體系
特別是隨著現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的完善，更應(yīng)當(dāng)?shù)幹乒芾矶D(zhuǎn)向?qū)?jīng)費(fèi)的管理，結(jié)合聘用制度的推行，將更多的資金投向能夠提高工作效果的方面，要在事業(yè)單位目標(biāo)綜合考核指標(biāo)體系中，設(shè)置事業(yè)單位財(cái)政性資金使用效益的考核指標(biāo)，對(duì)財(cái)政性資金使用效益高的單位予以獎(jiǎng)勵(lì)，即適當(dāng)追加工資總量，財(cái)對(duì)政性資金使用效益低的單位，要予以制約，核減其工資總量。借鑒人力資源管理的理念和技術(shù)方法，特別是要以提高事業(yè)單位績(jī)效考核為目標(biāo)，建立戰(zhàn)略薪酬體系和會(huì)計(jì)職業(yè)道德評(píng)價(jià)體系以及績(jī)效管理體系。
（三）加強(qiáng)事業(yè)單位人事制度改革的立法工作
一方面應(yīng)當(dāng)建立起系統(tǒng)的約束事業(yè)單位人事管理制度的法律體系，保證人事管理工作的法治化；另一方面，在分類管理的基礎(chǔ)上制定針對(duì)不同類型的事業(yè)單位人事管理制度的操作細(xì)則，使得法律制度更具有針對(duì)性和指導(dǎo)性。
事業(yè)單位人事管理制度的改革是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、完善和發(fā)展而不斷向前推進(jìn)的，雖然改革取得了一定的成績(jī)，相較于傳統(tǒng)人事管理制度已經(jīng)建立起了一套更為科學(xué)合理的制度，但是由于各種制度法律等環(huán)境因素的影響使得人事制度在實(shí)際運(yùn)作中存在很多問題。人事管理制度的完善對(duì)我國事業(yè)單位更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展要求具有重要的影響作用，尤其在當(dāng)今“以人為本”以及“科教興國戰(zhàn)略”的背景下，人事管理制度改革的意義就更加不同以往。
（作者單位：中國傳媒大學(xué)）
