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2025年09月03日
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除軍事、保障房和特殊用地可以繼續劃撥外統一采用招拍掛的形式出讓土地
消除“出讓腐敗”空間 土地供應將取消雙軌制
●南方日報記者 盧軼
據中國之聲《全國新聞聯播》報道，國家土地副總督察甘藏春近日表示，我國將會逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標是取消土地供應雙軌制，提高土地供應和調控能力。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地實行有償使用。也就是說，未來政府行政辦公用地，能源、電力等行業用地，學校、醫院、博物館等使用土地也要通過招拍掛形式有償出讓。
用地實行有償使用
所謂土地供應雙軌制，簡單說就是通過兩種方式完成土地供應：一是政府無償劃撥國有土地給使用單位；一是通過市場化手段有償出讓國有土地，目前主要是通過招標、拍賣、掛牌三種方式出讓土地。
雙軌制正式確立的時間并不長。改革開放前，我國土地使用一直施行無償行政劃撥的制度，土地資源浪費嚴重，利用效益低、土地資源配置不合理以及產權關系不明確等問題突出。改革開放后，1988年通過的憲法修正案確定了“土地使用權可依法轉讓”；上世紀90年代初，我國建立起土地有償、有限期使用，可依法進行土地交易的城鎮土地使用制度。2002年起，國土資源部開始明確商業用地等實行招拍掛制度。但政府機關、科研機構、教育機構、事業單位以及一些工業用地仍然通過劃撥、協商等方式取得土地使用權。
甘藏春表示，目前我國土地資源配置的非市場程度依然很高。經過近30年的改革創新實踐，城市國有土地基本實現了有償、有限期、有流轉的使用制度，但目前國有土地供應仍然保留著雙軌制。
他表示，隨著市場經濟的發展，我國最終將取消土地供應雙軌制。下一步，按照資源市場配置的基本原則，縮小劃撥地范圍，擴大有償使用覆蓋面，最終取消土地供應雙軌制。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地實行有償使用。
或將導致地價上漲預期
對于公共事業用地，通過劃撥的方式，成本要比出讓低得多。但現實情況是，有的機關單位卻拿了劃撥土地，用于經營盈利。因此我國最終取消土地供應雙軌制，能減少特權用地，有利于公平競爭。
亞太城市發展研究會政策研究中心主任謝逸楓表示，土地供應雙軌制終結，有利于中國土地資源優化配置和增加政府土地財政收入及提高土地利用率等節約土地，最主要是可以徹底消除因非市場化的土地劃撥出讓方式產生灰色空間，消滅腐敗和權力尋租的現象。中國人民大學商學院副教授俞明軒也表示，取消雙軌制能夠促進土地資源的合理利用，有利于核算土地使用者的成本。
俞明軒還分析，取消雙軌制對農村土地也將帶來有利影響。他表示，目前政府劃撥土地主要有兩個來源，少部分從政府的存量地里劃撥，但大部分是從農村集體土地中征地后劃撥。此前，由于劃撥土地成本低，承包農村集體土地的農民所得的補償很少。取消土地供應雙軌制后，被征的農村土地出讓價值提高，補償額也可能增加，補償將更到位。
不過謝逸楓提出，土地供應雙軌制的終結也存在負面影響，單一的土地“招拍掛”制度，容易導致土地價格上漲預期。他說：“土地供應雙軌制終結，意味著今后全國公共性的事業單位和企業，必須通過招拍掛的市場化方式獲得土地，或者是以繳納補貼大量的土地出讓，作為拿地的代價。可想而知，目前國內城市建設開發用地資源本來就稀缺，況且容易產生事業單位和企業‘變相’成為開發商，最后就瘋狂囤地，形成土地價格上漲的預期。”
我國土地出讓實行“招拍掛”之前，工業用地均采用協議出讓土地使用權的方式，即出讓方與受讓方(土地使用者)通過協商，以協議約定雙方權利與義務的方式有償出讓土地使用權。
2002年5月，國土資源部頒布實施《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，明確規定包括商業、旅游、娛樂、商品住宅用地的經營性用地必須通過招拍掛方式出讓。
2004年，國土資源部頒布《關于繼續開展經營性土地使用權招標拍賣掛牌出讓情況執法監察工作的通知》，規定2004年8月31日以后所有經營性用地出讓全部實行招拍掛制度。
不過目前，政府行政辦公用地、關系國計民生的部分產業用地以及公益性事業用地仍然采取土地劃撥的形式。按照國土資源部最新說法，除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地實行有償使用。
