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2025年09月06日
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此前，有關(guān)“稅負(fù)痛苦指數(shù)”的爭論，也在社會各個(gè)層面均引發(fā)了巨大反響。
中央黨校教授周天勇曾專門針對財(cái)稅體制改革進(jìn)行過研究，對于現(xiàn)行財(cái)稅體制存在的弊病、財(cái)稅體制改革的重要性和改革方法均提出了自己的見解。
■ 財(cái)稅體制改革應(yīng)是改革重點(diǎn)
從民眾的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，從人們的收入消費(fèi)，從居民的居住，從中央和地方的財(cái)政稅收關(guān)系一系列的方面來看，財(cái)稅體制改革已經(jīng)成為一個(gè)核心的問題，必須把它作為改革重點(diǎn)。
新京報(bào)：《福布斯》2009年曾推出“稅負(fù)痛苦指數(shù)”榜單，該榜單顯示，中國內(nèi)地的“稅負(fù)痛苦指數(shù)”位居全球第二。最近，關(guān)于這個(gè)問題引起了廣泛爭論。你如何看待這個(gè)問題？
周天勇：福布斯的標(biāo)準(zhǔn)是有一定道理的，它是以中國名義稅收及社保，占企業(yè)增加值比例計(jì)算的，按照各項(xiàng)稅率和社保費(fèi)率，加起來，排在法國之后，沒有錯(cuò)誤。
這里有兩個(gè)情況，一是福布斯還沒有包括中國各政府部門和各行政性事業(yè)機(jī)構(gòu)對企業(yè)的收費(fèi)和罰款，這一部分相當(dāng)大；二是稅收征管確實(shí)有一些不嚴(yán)，但是，如果很嚴(yán)，加上收費(fèi)罰款，一些企業(yè)得倒閉。
福布斯說的是微觀稅負(fù)。從宏觀稅負(fù)上講，中國全部政府收入占GDP的比例在34%左右，高于發(fā)展中國家適度稅負(fù)率18%到25%的范圍；也與這樣高的宏觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)率所應(yīng)當(dāng)提供的公共服務(wù)不相稱。這幾年財(cái)政收入增長率，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于GDP、居民收入等方面的增長率，這個(gè)趨勢必然使企業(yè)的微觀稅費(fèi)負(fù)擔(dān)和宏觀的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)越來越重，國民收入分配越來越向政府傾斜。
新京報(bào)：幾年前你就特別強(qiáng)調(diào)注重就業(yè)，包括財(cái)稅改革，你特別提到，第二次改革的重點(diǎn)是財(cái)政稅收體制，你把它作為改革重點(diǎn)的理由在哪里？
周天勇：我覺得有這么幾個(gè)：一，說財(cái)稅體制改革，財(cái)稅關(guān)系是所有社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的核心，利益分配的核心。從我們國家的財(cái)稅體制來看，它涉及這么幾個(gè)方面——比如說對于創(chuàng)業(yè)的影響，稅負(fù)太重，現(xiàn)在辦企業(yè)，辦實(shí)業(yè)，辦制造業(yè)的人都轉(zhuǎn)向房地產(chǎn)、高利貸，甚至轉(zhuǎn)移到國外，不辦企業(yè)了。關(guān)鍵問題是我們現(xiàn)在稅收結(jié)構(gòu)不合理，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)太重。
第二，從國家和居民的收入分配關(guān)系來看，這幾年財(cái)政收入增長特別快，但是居民的收入增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上財(cái)政收入增長的速度，這樣長期下去的話，就會國富民窮。
第三，民眾對于三公支出意見比較大，這和財(cái)政稅收體制是有關(guān)系的。政府的支出不嚴(yán)，很多支出沒有納入預(yù)算之內(nèi)，浪費(fèi)比較大，而且機(jī)構(gòu)越來越膨脹，這也和財(cái)稅體制有關(guān)系。另外一個(gè)是地方和中央之間的財(cái)政關(guān)系，這幾年的財(cái)政總收入中，中央的集中能力越來越強(qiáng)，集中比例越來越高。所以必須得理順中央和地方的財(cái)政稅收關(guān)系，分配關(guān)系，以解決目前的地方靠發(fā)債、賣地來維持運(yùn)轉(zhuǎn)的情況。
還有最后一個(gè)非常重要的原因，就是現(xiàn)在財(cái)政稅收中很大的一個(gè)問題，是地方政府賣地把房價(jià)抬太高，如果賣地財(cái)政不進(jìn)行徹底改革的話，房價(jià)貴的問題將得不到根本解決。
所以，從民眾的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，從人們的收入消費(fèi)，從居民的居住，從中央和地方的財(cái)政稅收關(guān)系一系列的方面來看，財(cái)稅體制改革已經(jīng)成為一個(gè)核心的問題，必須把它作為改革重點(diǎn)。
■ 稅改是要不要做的問題
財(cái)稅體制改革是一個(gè)最難的改革，因?yàn)樗婕暗礁鞣降睦妫热缯f政府的利益，如果稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的話，有一部分人要增稅，有一部分人要減稅。財(cái)政如果壓縮政府的三公支出的話，涉及到政府的利益。
新京報(bào)：你提出了一個(gè)系統(tǒng)的財(cái)稅體制改革的方法，按照你的設(shè)計(jì)，進(jìn)行這樣的財(cái)稅體制改革，需要具備怎樣的條件才能著手進(jìn)行？
周天勇：實(shí)際上，現(xiàn)在財(cái)稅體制改革還不是個(gè)條件問題，它是個(gè)膽識和魄力問題。十多年前，部隊(duì)辦企業(yè)，黨政機(jī)關(guān)辦企業(yè)不是都改掉了嗎，那個(gè)利益多大？
實(shí)際上，財(cái)稅體制改革是一個(gè)最難的改革，因?yàn)樗婕案鞣降睦妫热缯f政府的利益，如果稅收結(jié)構(gòu)調(diào)整的話，有一部分人要增稅，有一部分人要減稅。財(cái)政如果壓縮政府的三公支出的話，涉及政府的利益。所以它還不是一個(gè)條件具備不具備，而是要不要做的問題。
同樣重要的是，對財(cái)政執(zhí)行要加大監(jiān)督的力度，形成預(yù)算“編制——討論審查批準(zhǔn)——執(zhí)行和監(jiān)督——調(diào)整編制”的科學(xué)反饋機(jī)制：一是加強(qiáng)人大對預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，二是加大對政府預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的力度，三是對違反預(yù)算法案而亂支亂用的，加大行政和刑事處理的力度。
應(yīng)當(dāng)根據(jù)研究的成果，制定和頒布一項(xiàng)專門法規(guī)，將其與財(cái)政預(yù)算、黨政事業(yè)編制、供養(yǎng)人員增減程序等法律法規(guī)結(jié)合起來，形成有效的對“吃皇糧”機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模的嚴(yán)防死守機(jī)制。將由人民供養(yǎng)的所有機(jī)構(gòu)和人員規(guī)模，嚴(yán)格控制在人民能夠承擔(dān)和不影響社會發(fā)展的范圍內(nèi)。
新京報(bào)：你剛才說，財(cái)稅體制改革是一個(gè)非常難的事，如果這項(xiàng)改革遲遲不能啟動，現(xiàn)狀繼續(xù)發(fā)展下去，它造成怎樣的危害？
周天勇：財(cái)稅體制如果不改的話，第一，失業(yè)率會越來越高。企業(yè)倒閉，破產(chǎn)會越來越多。第二，三公支出抑制不住，規(guī)模越來越大，而且政府的各種機(jī)構(gòu)膨脹會沒有預(yù)算制約，老百姓供養(yǎng)政府的成本將日漸增加。第三，讓老百姓生活富裕，可能變成一句空話。
我曾經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，每千人口小企業(yè)數(shù)量多的國家和地區(qū)，如日本、韓國和中國臺灣地區(qū)，其公民收入分配的公平程度較高，基尼系數(shù)較低；而拉美許多國家雖然民主化進(jìn)程推進(jìn)其福利早熟，國家在公平方面投入較大，但是，由于發(fā)展模式為大企業(yè)，而每千人口小企業(yè)數(shù)量較少，相對地，其公民之間的收入分配并不公平，基尼系數(shù)較高。
實(shí)際上，從組織結(jié)構(gòu)來看，只要一個(gè)國家和地區(qū)，每千人口小企業(yè)數(shù)量較多時(shí)，中等收入的人口多，因勞動力需求大而失業(yè)率低，因失業(yè)而貧困的人口相對少，收入分配從基礎(chǔ)上較為公平，基尼系數(shù)較低；而當(dāng)一個(gè)國家和地區(qū)，每千人口擁有小企業(yè)數(shù)量少時(shí)，少數(shù)人口巨富，中等收入的人口較少，失業(yè)率高，因失業(yè)而貧困的人口多，結(jié)果收入分配就不公平，基尼系數(shù)高，兩極分化的現(xiàn)象則進(jìn)一步加重。
■ 稅改應(yīng)從“三個(gè)法定”入手
第一個(gè)法定是政府的全部收入，不應(yīng)超過GDP的30%；第二個(gè)法定是，我們是發(fā)展中國家，政府的全部開支不應(yīng)超過全部支出比例的18%；第三個(gè)法定是所有的財(cái)政預(yù)算都公開化，接受公眾的監(jiān)督。
新京報(bào)：你認(rèn)為，財(cái)稅體制改革需要膽識和魄力來進(jìn)行，顯然這里面的阻力非常巨大。那么，你覺得從哪些方面來切入進(jìn)行，成功的可能性才更高？
周天勇：我覺得首先有兩個(gè)法定。第一個(gè)是法定政府的全部收入，不應(yīng)超過GDP的30%。我覺得，這應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法定限制，超過這個(gè)限度就算違法。現(xiàn)在的政府收入，大概占到了GDP的35%以上，這個(gè)比例必須堅(jiān)決遏制住。假如說全國的GDP去年是40萬億，那么政府的全部收入就不得超過12萬億，而現(xiàn)在大概有15萬億左右。
2007年和2008年中國政府的預(yù)算收入分別為51321.78億元和61316.9億元，分別占當(dāng)年GDP的19.95%和20.39%。但是，各級政府實(shí)際的收入要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于交給各級人大審議的預(yù)算內(nèi)收入的規(guī)模。主要是沒有包括不在公布預(yù)算中的收費(fèi)、罰沒、土地出讓金、探礦權(quán)和礦產(chǎn)開采權(quán)拍賣和出讓、社保費(fèi)、國有企業(yè)上交利潤、彩票發(fā)行等等方面的收入。政府的預(yù)算內(nèi)收入和政府的實(shí)際全部收入是兩個(gè)概念。就是對煙草利潤、發(fā)行彩票、探礦和采礦權(quán)出讓、國有企業(yè)上交利潤等等收入不計(jì)，2007年各級政府的實(shí)際全部收入為85223億元，比預(yù)算內(nèi)收入多33901億元，占當(dāng)年GDP的32.87%。
第二個(gè)法定是，我們是發(fā)展中國家，政府的全部開支不應(yīng)超過全部支出比例的18%。現(xiàn)在，政府的全部行政公務(wù)支出，占全部支出的37%-38%左右。這個(gè)比例，明年一下子把它壓下來是不可能的。但是，我們這個(gè)十年中可以有一個(gè)法定必須強(qiáng)制降低的比例。比如說，每年強(qiáng)制降低20%，未來每年降低20%，最后政府的支出變成18%。即使這個(gè)比例，在世界上也是比較高的。
新京報(bào)：對政府的稅收，財(cái)政預(yù)算，開支的監(jiān)督和制約，要達(dá)成你說的這兩個(gè)法定的話，在權(quán)力架構(gòu)和監(jiān)督機(jī)制上面應(yīng)該有哪些配套的方式？
周天勇：我覺得，人大這樣的機(jī)構(gòu)，監(jiān)督功能應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮。從目前的情況來看，政府所有的開支，除了國防、安全這類的以外，其余的都應(yīng)當(dāng)公開，特別是地方政府。
我去過許多國家，比如州預(yù)算，市預(yù)算，都是很厚的一本，而且，包括領(lǐng)導(dǎo)出國，都要在第一年就有預(yù)算。政府的預(yù)算公告，應(yīng)當(dāng)詳細(xì)而清晰地公布在網(wǎng)上，一般的公民去索要這個(gè)公告，政府要免費(fèi)提供。所有的財(cái)政預(yù)算都公開化，接受公眾的監(jiān)督。
新京報(bào)：這也是對納稅人的一個(gè)交待。
周天勇：對，這是必須的，實(shí)際上，這是第三個(gè)法定。在三個(gè)法定的框架下，才能談到減少收費(fèi)，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，理順中央和地方的關(guān)系。如果這大的框架確定不了，所有的問題都無從談起。
■ 政府預(yù)算需全部公開
社會保障、衛(wèi)生和社會福利投入，這些也應(yīng)當(dāng)全部公布。另外，現(xiàn)在政府的辦公樓多豪華，教育投入老上不去，這些都應(yīng)該公布。
新京報(bào)：前一段，中央下令說讓各部委全部公布三公經(jīng)費(fèi)，從現(xiàn)在公布的情況來看，你認(rèn)為主要問題在哪里？
周天勇：現(xiàn)在想要公布三公，無論如何是一個(gè)進(jìn)步。但是，總的來說我覺得要公布全部預(yù)算，公布三公的話，我覺得是不夠的。
新京報(bào)：還有哪些沒有公開，但又必須應(yīng)該讓納稅人知道的？
周天勇：比如說行政公務(wù)大樓的建設(shè)開支，要從預(yù)算里看的話，這一塊的建設(shè)費(fèi)用遠(yuǎn)比教育、衛(wèi)生的投入比例要大得多，比如2008年的情況，教育是2500億，公共管理和社會組織3700億投資，幾乎每年都是后者的數(shù)字遠(yuǎn)大于前者。
我覺得，社會保障、衛(wèi)生和社會福利投入，也應(yīng)當(dāng)全部公布。現(xiàn)在政府的辦公樓很豪華，教育投入?yún)s老上不去，這些都應(yīng)該公布。
新京報(bào)：各級政府對于教育和醫(yī)療等方面的投入不夠，你覺得根源在哪里？
周天勇：沒有法律，沒有追究制，假如說現(xiàn)在有一個(gè)追究制，就是不準(zhǔn)一個(gè)孩子失學(xué)，那他就不會拆民工學(xué)校了，但沒有這種追究。
新京報(bào)：這里實(shí)際上涉及到了對官員的評價(jià)和考核標(biāo)準(zhǔn)等問題。在現(xiàn)有的行政框架中，官員主要對經(jīng)濟(jì)指標(biāo)負(fù)責(zé)，這導(dǎo)致他們?nèi)狈Ψe極性去干這個(gè)事。如果官員的任用和考核，是以民生為標(biāo)準(zhǔn)，這種情況是否會得到改觀？
周天勇：對，因?yàn)榘堰@個(gè)城市修得很好，路修得很好，上面的領(lǐng)導(dǎo)一視察覺得這個(gè)人干得不錯(cuò)，他就提拔了。至于老百姓的房價(jià)高不高，失業(yè)的人多少，孩子們?nèi)霙]入學(xué)，并不直接影響他的前途。
■ 財(cái)政預(yù)算制度應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變
目前的政府財(cái)政收支沒有納入一定形式上的監(jiān)督，這主要是制度設(shè)計(jì)問題，需要樹立經(jīng)過人大批準(zhǔn)以后才能支出的意識。
新京報(bào)：目前，年度預(yù)算開始的時(shí)候，政府預(yù)算還處在編制和審批中。而預(yù)算經(jīng)人大正式審批通過后，預(yù)算執(zhí)行差不多已經(jīng)過去了三四個(gè)月，有的地方已經(jīng)過去了半年。這意味著，這段時(shí)間內(nèi)的政府收支沒有受到任何約束。這種現(xiàn)狀是怎樣形成的？應(yīng)當(dāng)怎樣改進(jìn)？
周天勇：確實(shí)，這幾個(gè)月的政府財(cái)政收支沒有納入一定形式上的監(jiān)督，這主要是制度設(shè)計(jì)問題，需要樹立經(jīng)過人大批準(zhǔn)以后才能支出的意識。
結(jié)合我國的實(shí)際，年度預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)時(shí)間程序，有兩種方案可以選擇：
（1）每年2-5月編制部門預(yù)算，6-8月由中央預(yù)算編制辦公室和地方財(cái)政部門匯編預(yù)算，8-9月由各級人大預(yù)算委員會討論、辯論、預(yù)審查預(yù)算，10-11月召開各級人民代表大會審查批準(zhǔn)預(yù)算，預(yù)算執(zhí)行年度時(shí)間不變；
（2）將預(yù)算編制、討論和審批時(shí)間順延四個(gè)月，將預(yù)算執(zhí)行年度改為4月1日至第二年3月31日。通過立法明確規(guī)定有審查或者審批預(yù)算議程的人民代表大會會議，應(yīng)當(dāng)自下而上逐級提前召開，保證按照上級政府匯編預(yù)算所需要的時(shí)間，提交經(jīng)過本級人大審批通過的本級預(yù)算和本級總預(yù)算，從根本上解決部門或者財(cái)政部門代編代定預(yù)算的問題。
新京報(bào)：這個(gè)設(shè)想很全面，但實(shí)現(xiàn)起來，你估計(jì)效果如何？
周天勇：如果權(quán)力的產(chǎn)生、運(yùn)行和監(jiān)督方面的改革不推動的話，財(cái)政民主有些方面就沒法推進(jìn)。這種改革，主要靠中央來推動，如果讓政府部門自身去改，阻力會很大。
■ 早改革比晚改革好
我們現(xiàn)在面臨的所有這些問題，一種可能就是拿出勇氣，按照合理的設(shè)計(jì)來推進(jìn)它；一種可能就是等最后出了大事才來改。而一個(gè)社會的變革，總是來自于生存面臨的危機(jī)，需要通過改革走出發(fā)展的困境。
新京報(bào)：根據(jù)以往的改革歷程來看，某些改革進(jìn)行之后，實(shí)施的過程中會出現(xiàn)扭曲和變異、變形，從而導(dǎo)致改革走樣。比如，你也說到了個(gè)人所得稅的問題，說目前我們起征標(biāo)準(zhǔn)太低。有些設(shè)計(jì)很完美，但是改革的步子可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于預(yù)想和設(shè)計(jì)，這個(gè)問題怎么辦？
周天勇：這可能還是剛才說的膽識和魄力問題，我覺得要是這么下去，如果財(cái)稅體制核心不改，土地制度這些不改，就業(yè)、房子等領(lǐng)域未來10年可能會出大問題；反過來，很可能是出了大問題，再被迫來改。
有些地域性的問題，現(xiàn)在所有的政策我2003年都提出過，比如資源稅，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等，但是很長時(shí)間沒有人來推進(jìn)。可是到后來，政府又不得不推進(jìn)這個(gè)事情。我們現(xiàn)在面臨的所有這些問題，有兩個(gè)選擇，一種可能就是拿出勇氣，按照合理的設(shè)計(jì)來推進(jìn)它；一種可能就是等最后出了大事才來改。
新京報(bào)：如果財(cái)政稅收政策出了大事再來改，這個(gè)代價(jià)就非常巨大了。
周天勇：很多改革是危機(jī)改革，困境改革，其實(shí)1978年的改革也是困境改革，最后沒辦法了，不得不改了。一個(gè)社會的變革，總是來自于生存面臨的危機(jī)，需要通過改革和開放，走出發(fā)展的困境。
從新中國成立到1978年的30年中，中國共產(chǎn)黨人有著將中國建設(shè)成為世界現(xiàn)代化強(qiáng)國的強(qiáng)烈愿望，并為此進(jìn)行了艱苦的努力和探索。但是，由于革命勝利后很長時(shí)間內(nèi)，黨沒有從一個(gè)以階級斗爭為工作中心的“革命黨”轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為工作中心的執(zhí)政黨，對怎樣搞社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)并不熟悉，榜樣上學(xué)習(xí)了蘇聯(lián)模式，而且在資源配置方式上實(shí)行了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)資料所有制上采取了一大二公的國有制、城鎮(zhèn)集體所有制和農(nóng)村人民公社社隊(duì)體制，對外關(guān)系上走了自我封閉的道路，發(fā)展上傾斜于國防工業(yè)和重工業(yè)。其結(jié)果是：勞動生產(chǎn)效率較低，科技人員和企業(yè)沒有創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步的動力來源，技術(shù)進(jìn)步緩慢，投資建設(shè)浪費(fèi)較大，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和二次產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)失調(diào)，二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型進(jìn)程停滯，與世界各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的差距越來越大。
可以這樣評價(jià)：新中國成立后的三十年里，在全球經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的競爭中，我們走了彎路，延誤了時(shí)機(jī)。
回首當(dāng)年，如果沒有最近三十年以來的發(fā)展道路的調(diào)整，沒有三十年來對一大二公和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的低效率體制的改革，如果不對外開放學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的技術(shù)和管理知識及經(jīng)驗(yàn)，我們今天的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平，毫無疑問，仍然會處在世界最貧窮國家的行列。
今天，我們需要拿出勇氣進(jìn)行第二次危機(jī)改革。
