政府，重新走向“社會(huì)”
時(shí)間：2011-10-19 11:45:23
來源：南風(fēng)窗
當(dāng)街道辦全面退出安徽銅陵的“政治生活”，而民政部表示這是一個(gè)“趨勢(shì)”時(shí)，來自青島的眼睛正在密切注視著這一切，以及它激起的官方、輿論反響。
目光里，有一絲質(zhì)疑，一絲焦慮。但意味深長。
同樣是對(duì)街道辦下手，在銅陵獲得舉國關(guān)注的同時(shí)，青島市市南區(qū)的“街道轉(zhuǎn)型”改革已經(jīng)進(jìn)行了3年，但并沒有被外界所知。
如果說銅陵是釜底抽薪，以減少行政管理層級(jí)來提高政府服務(wù)的效率，青島則是“漸進(jìn)改革”的樣本，保留街道辦，強(qiáng)化和增加其職能，并把人、財(cái)、物等政府的公共資源下沉到社區(qū)，由此，街道和社區(qū)在發(fā)揮其提供公共服務(wù)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、加強(qiáng)社會(huì)控制的功能上都得到“盤活”。
在“街道辦改革”上，這或許是“兩種模式”之爭。
但無論是銅陵，還是青島，都仍局限于調(diào)整內(nèi)部的權(quán)力架構(gòu)、資源配置。改革的結(jié)果，在邏輯上往往意味著“全能政府”在基層、社區(qū)里的一種回歸。
這正是今天的“社會(huì)管理創(chuàng)新”所面臨的復(fù)雜性。
“重心下移”
在社會(huì)矛盾高發(fā)的今天，中國的“社會(huì)管理創(chuàng)新”，無疑都要干這兩件事情：增強(qiáng)政府的公共服務(wù)能力；控制政治社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
由此，有了兩個(gè)大的方向：調(diào)整內(nèi)部的權(quán)力架構(gòu)，從而間接地調(diào)整國家與公民的關(guān)系；界定國家與公民的各自活動(dòng)領(lǐng)域，嚴(yán)格約束自己，把“自治”的空間還給社會(huì)。
很容易想象，安徽銅陵的撤銷街道辦、青島的“街道轉(zhuǎn)型”，都屬于前者。
不過，對(duì)于面積30平方公里、人口54萬的青島市市南區(qū)來說，改革純屬自發(fā)。引爆點(diǎn)出乎意料。
2008年8月，北京奧運(yùn)會(huì)帆船比賽在青島舉行。當(dāng)時(shí)整個(gè)青島出動(dòng)了15萬人搞歡迎儀式，其中，市南區(qū)組織10萬人。按照國家動(dòng)員的慣例，市級(jí)機(jī)關(guān)和大型國企的人員作為“可靠的人”拉上5萬人足夠，但是，市南區(qū)卻犯了難。
找10萬個(gè)人頭毫無問題，但要找在政治上、身體上都可靠的，卻遠(yuǎn)非一件容易的事，得到社區(qū)居民里去找，而這得精挑細(xì)選，要有前期大量的基礎(chǔ)性工作，非如此無以控制可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
似乎是一夜之間，市南區(qū)相關(guān)官員發(fā)現(xiàn)，從區(qū)到街道這些行政層級(jí)，其實(shí)是懸置于居民之上，看起來社會(huì)秩序得到有效控制，國家動(dòng)員能力沒有問題，但它們其實(shí)是另一套和社會(huì)無關(guān)的系統(tǒng)，已經(jīng)脫節(jié)。
“那個(gè)時(shí)候我們突然發(fā)現(xiàn)，基層的力量是相當(dāng)薄弱的，當(dāng)你要玩真的時(shí)候，原有的從區(qū)到街道的體制，在發(fā)動(dòng)和組織群眾上根本玩不轉(zhuǎn)。”市南區(qū)委一官員向本刊記者表示。
很快，2008年9月，在“重心下移，固本強(qiáng)基”理念下，街道邁開了轉(zhuǎn)型的步伐。
作為改革的“激勵(lì)”，市南區(qū)把在街道工作和政治升遷進(jìn)行捆綁，以現(xiàn)實(shí)主義原則召喚想闖想干的干部到街道工作。官方把它表述為“街道是培養(yǎng)干部、鍛煉干部、選撥干部的陣地”。反向解讀就是，如果一個(gè)官員不愿意到街道去干，相對(duì)而言，升遷的事情就不要去想了。
一位官員把這一激勵(lì)所包含的合法性壓力表述得非常到位：“你都不了解街道，不了解社區(qū)，不了解基層，有什么權(quán)利去制定政策？”
中國社科院社會(huì)學(xué)所研究員單光鼐則說，“干部應(yīng)該成為老百姓的熟人。”
按照改革思路，區(qū)政府有很多職能和公共資源要下沉到街道。方法和在全國各地?zé)o異，就是放權(quán)，將財(cái)政支付預(yù)算、城區(qū)建設(shè)管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與服務(wù)等職能一并由區(qū)職能部門下放到街道。
由此，既有權(quán)也有錢的街道不再是簡單的“政府派出機(jī)構(gòu)”或“二傳手”角色，它被打造成一個(gè)真正的“基層政府”。
“合署辦公”
在整個(gè)權(quán)力架構(gòu)中，人、財(cái)、權(quán)、物向下配置到街道這一層還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還沒有和居民直接面對(duì)。按照改革的預(yù)設(shè)，最終它要達(dá)到社區(qū)。
社區(qū)在理論上是一個(gè)“居民自治”的空間，但由于“社會(huì)”較為弱小，“自治”缺乏足夠的資源。在這個(gè)“自治”空間里，國家的力量和社會(huì)的力量交叉、重疊、沖撞，而后形成一體。
從市南區(qū)“街道轉(zhuǎn)型”改革的一整套理念和方法看，街道的人、財(cái)、權(quán)、物下沉到社區(qū)，和區(qū)政府的人、財(cái)、權(quán)、物下沉到街道并無二致。它是公共權(quán)力和公共資源在社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行配置的延伸。
這里，最重要的一環(huán)，就是街道黨工委委員下到社區(qū)去當(dāng)社區(qū)工作站站長，對(duì)社區(qū)工作負(fù)總責(zé)。同時(shí)，還有些公務(wù)員也跟著一起下社區(qū)，或在社區(qū)配置公務(wù)員、事業(yè)
單位編制崗位。按照關(guān)于“充實(shí)壯大基層力量”的官方解釋，這么做是一個(gè)保障性的策略，使社區(qū)能夠有資源和權(quán)威行使基本的社會(huì)治理，提供公共服務(wù)。
市南區(qū)珠海路街道香港花園社區(qū)是一個(gè)高度城市化的小區(qū)。在這個(gè)社區(qū)里，社區(qū)工作站設(shè)了多個(gè)“社區(qū)工作者”崗位，從組織、維穩(wěn)，到衛(wèi)生、民政等，一應(yīng)俱全。這樣的社區(qū)，與人們平常所看見的那種潰敗或散漫的“社區(qū)”，可謂有天壤之別。
讓市南區(qū)很多人感到自豪的是，在社區(qū)里辦事、活動(dòng)、議事，從此不再“打游擊”，“三個(gè)中心”（管理中心、醫(yī)療中心、文化中心）就可以滿足他們的需要。這一切，源于2009年底市南區(qū)政府的一個(gè)決議：為所有的社區(qū)建造1000平方米以上的“三個(gè)中心”。
當(dāng)國家的力量進(jìn)入社區(qū)，無論是在公共服務(wù)、文化娛樂，還是在鄰里糾紛、社會(huì)治安上，局面都大大改觀。但它碰到了一個(gè)問題：如何尊重居民的自治？
香港花園社區(qū)工作站站長索春梅和居委會(huì)主任董作蘭都表示，彼此其實(shí)是在共同協(xié)作，各有側(cè)重。“機(jī)構(gòu)分設(shè)，合署辦公”。像有些事情，作為自治組織的居委會(huì)
缺乏制約手段，無能為力，這個(gè)時(shí)候，只能是具有行政資源和一定的制約能力的社區(qū)工作站出馬，才能解決問題。而在很多方面，社區(qū)工作站就沒有辦法，只能靠居
委會(huì)的熱情去溝通。
在這里，有一個(gè)隱含的預(yù)設(shè)，就是居委會(huì)和社區(qū)工作站的工作基于共同利益，或總能達(dá)成共識(shí)。
自治困局
中國自改革開放后，傳統(tǒng)社會(huì)日益被解構(gòu)，單位體制破產(chǎn)，在高度流動(dòng)性中，人變成一個(gè)個(gè)相互游離的社會(huì)原子。如何“管理”這些無序化的原子，構(gòu)成很多地方官員的一種焦慮。
