賀雪峰：論鄉村治理內卷化 ——以河南省K鎮調查為例
時間：2011-10-28 11:48:02
來源：三農中國 作者：賀雪峰
內容提要：取消農業稅后，國家與農民關系發生重大變化，與此相關，鄉村治理中的各利益主體行為邏輯及相關關系也發生重大變化。其中一個最為關鍵的變化是，隨著國家資源的輸入，鄉村社會中出現了一個全新的結構，這個結構就是地方政府與地方勢力的結盟。若不采取有力措施，這一結盟的全新結構將吸取大部分自上而下輸入農村的資源，并不斷侵蝕鄉村社會的公共利益，由此導致鄉村治理的內卷化。
關鍵詞：鄉村治理 地方勢力 國家與農民關系 內卷化
取消農業稅以后，因為利益關系的調整，鄉村治理機制發生了重大轉變。本文試圖以2010年7月在河南K鎮為期20天的調研為基礎，來討論當前中國鄉村治理中的利益主體的狀況，并在此基礎上討論取消農業稅對鄉村治理機制的影響。
一、鄉村治理中的行動者
當前鄉村社會中，影響鄉村治理狀況的主要行動者，可以大致列出八個。
1、高高在上的國家
國家是農村政策的制定者，是決定資源如何分配，制度如何安排的決定性力量，又是高高在上的力量。國家農村政策的首要目標是國家的長治久安，具體到農村方面，則是農村可以充當中國現代化的穩定器與蓄水池。取消農業稅后，國家不僅不再從農村提取資源，而且不斷地向農村輸入資源，僅2009年，國家的各項支農資金即達7000多億元。進一步分解，國家農村政策目標可以分解為三個子目標，一是糧食安全，二是農村穩定，三是農民增收。若國家可以用最少的資源付出來達到以上三個目標，則國家農村政策就是相當成功的。
除了制定政策和輸入資源以外，國家也是直接介入到鄉村治理中的行動者。國家的在場，往往是通過省、市、縣等各級行政向下延伸而至。就是說，國家不僅為鄉村治理制定了規則，提供了資源，而且往往是鄉村治理中的具體在場者，最典型的在場是通過批轉信訪案件，進行考核獎懲來參與和介入到鄉村治理之中。在鄉村治理分析中，我們可以將縣以上行政均視作國家的延伸而不細作展開。
2、正在退出農村的鄉鎮政府
縣以下的主要行動者是鄉鎮政府及其負責人。將負責人與鄉鎮政府分開，是因為鄉村治理中，鄉鎮政府負責人往往可能不是按體制要求扮演角色，而是借體制賦予的權力謀取私利，且鄉鎮負責人在取消農業稅前與取消農業稅后的行為有著根本性的差異，因此需要區分開來。
取消農業稅后，鄉鎮利益日漸與農村和農民無關，鄉退出村，村退出組，成為鄉村治理中的普遍現象。鄉鎮試圖通過最少的投入來獲得短期回報，通過自上而下下達各項指標來應付各種任務和事務。
取消農業稅前，鄉鎮深度介入到農業生產和農村公共事務之中，因為這是完成各種稅費提留任務的前提。取消農業稅后，國家不再收取稅費，鄉鎮不再從農村提取資源，鄉鎮因此退出農村公共事務和農業生產事務。只有當農民找到鄉鎮，鄉鎮才被動出擊。鄉鎮喪失介入到農村事務以及農業生產中的主動性。簡言之，取消農業稅后，鄉鎮利益與農村和農民越來越無關系，鄉鎮沒有主動介入到農村、農民和農業事務中的積極性，他們只是要求村組完成他們的任務。他們介入到村里來，往往只是檢查、督促村一級是否及時完成了鄉鎮布置的各種自上而下的任務要求，而不會主動為村組解決問題，為農民解決問題。由此導致鄉鎮注意力的大轉移，比如將之前90%的精力用于農業和農民問題，轉變到90%的精力用于招商引資和小城鎮建設，等等。
3、無所作為的村一級
村一級是中國最基層的行政建制。取消農業稅以后，村一級不再協助鄉鎮收取農業稅費。相反，村一級的各種行政資源均來自國家，比如村干部的工資，村級公共行政經費，以及村一級各項建設資金都來自國家。取消農業稅之后，村一級幾乎不再有從村莊內獲取資源的可能。因為國家政策規定取消一切面向農民的稅費負擔，包括村集體可以借土地集體所有而向農民收租（“三提”等）的權利。村一級可能的從農民那里收取的費用是用于村莊公共事業建設的“一事一議”。但在缺乏強制力的情況下，“一事一議”在全國絕大多數農村都無法開展。
目前村一級仍然承擔著各種自上而下的行政任務，包括計劃生育、社會治安等，而主要的任務之一是落實各項惠農政策，比如低保戶的確定，新農合資金的收繳，通村公路建設，安全飲水等等。惠農政策的落實是雙刃劍，一方面，惠農政策可以惠農，因此可以成為村干部的治理資源，另一方面，村干部不得力的情況下，惠農政策落實起來困難重重，錯漏百出，村干部為此頗傷腦筋。
在鄉鎮的主要關注點已從農民和農業問題轉移出來，由之前主動介入變成目前消極應對的情況下，村一級對農民和農業問題的關注也無主動性。村干部關心的是上級任務能否完成，取消農業稅后，村一級也喪失了借協助收取稅費來上級討價還價的能力。村因此退出組，而不愿意關心村民組里與農民切身利益相關的事務。
簡單地說就是，取消農業稅后，村干部缺少回應村組事務的主動性與積極性，村干部既缺少治理資源，也缺少治理積極性與主動性。村民組治理狀況好壞與村干部無關。
4、已經散掉的村民組
村民組是農民生產、生活和人情往來最基本的單元，是一個真正的熟人社會。一般來講，村民組也是一個共同灌溉單位，是一個進行農業生產的基本協作單位。村民組由人民公社“三級所有、隊為基礎”的生產隊而來，分田到戶時是以生產隊全部人口來承包生產隊全部耕地，是按遠近、肥瘦、水利條件好壞來搭配分田的，也因此，村民組內的耕地，是每一戶有多塊不同方位的田地，農民之間的土地相互交錯，相互構成上下游關系。也因此，在村民組內，諸如灌溉、機耕道建設、病蟲害防治、農村技術推廣等等，都構成了公共事務，在取消農業稅之前，這些事務一般是鄉村強力介入村民組內，通過收取共同生產費來解決的。取消農業稅也取消了帶有一定強制性的共同生產費，這種情況下，村民組內一旦出現釘子戶，出現搭便車者，村民組便束手無策，結果是村民組內的共同生產和生活的事務無法解決，基本的生產、生活公共品供給不足，村民不得不以代價高昂的私人品來補公共品供給之不足。
與一般具體的公共品相比較，更為基本的公共品是村民組長，因為如果沒有村民組長，就沒有人出面主持事務，村民組內的公共品供給就更加不可能進行。
目前中國農村已經發生巨大的利益分化，尤其是農民大量外出務工，人地分離情況十分普遍，村民組內的公共品供給，利益協調難度極大。一個強有力的村民組長可以通過強有力的動員手段來防止搭便車，對付釘子戶，調平利益矛盾，從而維持村民組基本的生產生活秩序。也因此，村民組長不僅要有積極性，而且要有能力，有能耐，有威信，甚至有暴力。
取消農業稅之后，村民組長幾乎是無酬工作。沒有報酬，而事務繁多，且還可能得罪人，尤其是組長做成一件公共事業和公益事業時，他不得不每家每戶說好話，溝通、解釋，甚至軟硬兼施，而做這些事情又并非要專為自己。他感到好人沒有好報，劃不來，因此干脆甩手不干。“人不求人一般高”，又不是為自己的事情，何必到處求人？要死一起死，死了活該。這樣就沒有人愿意再當村民組長。
村民當然知道沒有組長的情況會很糟糕，但沒有人愿出這個頭。村干部若有主動性，到村民組召集村民開會，擺事實、講道理、作動員，也是可以推選出組長來的。尤其是，村干部可以動員那些種田大戶，以及村民組內勢力大、威信高、能力強、有公心的人出來當組長，則村民組的基本生產、生活秩序就可以依靠村民組長來想辦法維持。但若村退出組，村干部不愿自找麻煩，采取村民組有無組長不關我的事的態度，組長就很難推選出來，村民組就真是群龍無首，一團亂糟了。
5、衰落的農民認同與行動單位
在村民組內，農民往往也不是原子化的，而是形成了各種勢力的集結，比如宗族、小親族、兄弟等血緣共同體，以及種田大戶等利益單位。
按K鎮村干部的經驗，選村民組長，一定要選戶族大、兄弟多、有點公心的村民，因為大戶族的村民可以獲得戶族內部的支持，比較有霸氣一點，說話有人聽。兄弟多更是一個重要指標，即如果有人想搭便車，就可能畏懼組長兄弟多的現實，而“吃虧”算了。正是強制力使得講道理有人聽。之所以還要“有點公心”，假若有強制力的村民組長沒有任何公心，他就可能借這種強制力來撈取好處。他撈取的好處越多，村民中的反抗力量就越大，最終，這個組長也不再當得下去。
6、越來越多的釘子戶
在K鎮，對村民組一級基本生產生活秩序構成最大破壞的是當地人所說“雜耙頭”。“雜耙頭”是當地農民對土壤中的大塊板結土壤的稱呼，插秧前，農民耙田，必須將大塊板結的“雜耙頭”敲碎，這樣才能插秧。“雜耙頭”被當地村民借用來指稱在村民組事務中不講道理的搭便車農戶，指村莊公共事務中的搭便車者。村民組公共事務中的“雜耙頭”與耕作中的“雜耙頭”不同的是，有了一個“雜耙頭”，就會帶動其他村民搭便車，因此，要解決村民組內的公共事務，就必須敲掉“雜耙頭”。
取消農業稅之前，國家要向農民收取稅費，這是硬任務。鄉村要完成國家的稅費收取任務，必須與農民接觸，到一家一戶收取稅費。鄉村要能收取稅費，就必須首先拔掉“釘子戶”，否則，一戶不交稅費，戶戶都不交稅費。正是借助鄉村力量拔除“釘子戶”或敲碎“雜耙頭”，而使基層治理可以維系。取消農業稅后，國家不再收取稅費，鄉村干部不再與一家一戶打交道，“雜耙頭”也就不再受到鄉村等國家和行政力量的壓制，加之當前農村利益的分化，就使得各種各樣的“雜耙頭”都冒了出來，牛鬼蛇神到處都是，小道理滿天飛，結果就是基層治理的無序化。
戶族大、兄弟多的村民當組長，是對付“雜耙頭”的一種力量，正是借助這種傳統的血緣力量，有些村民組尚可以將“雜耙頭”壓制住，從而可以維持村民組基本的公共品供給。
7、快速成長的混混、黑社會、地方勢力
1980年代，農村混混開始出現，大都是好勇斗狠之徒，社會形象很差。
1990年代，農村混混進城，并逐步演化為黑社會性質的力量，也開始獲得越來越多的資源。
1990年代后期，混混等黑灰勢力介入到農村稅費征收等項事務中來，農村公共資源越來越多地被黑灰勢力所控制。
2000年之后，尤其是農村稅費改革以后，隨著國家資源大規模輸入鄉村，農村混混和黑灰勢力獲得快速發展的營養，而逐步成長為地方性勢力，且因為這種地方勢力脫離與一般農戶的接觸，其在農民心目中的形象大為改善。
8、落單的農民
K鎮農民自稱“農民落了單”，因此對任何“混混”都失去抵制力，一旦有“混混”到自家門口要個“面子”，無論多大的利益損失也只能給這個面子，而絕不至于敢不給“混混”面子。也因此，在當前的農村，以“混混”為代表的地方勢力（當地又稱“面上的人”），是穿著西裝，打著領帶，開著豪華小車，單身匹馬，滿臉笑容，手上文明棍都不用拿，而絕無過去的殺氣，也不會有一群背著砍刀的小弟跟在后面。
農民落單，是指農民的原子化，他們不僅在涉及自己切身利益的公共品供給中無法一致行動，而且無力抵制任何外力的侵犯，他們的無力感，使他們逐步學會順應時代，順應社會。在他們的身上，過去支撐他們吵架、上訪、斗爭的正義感和是非觀已變得模糊。“既無人在外當官，又沒有錢，你又能怎么樣”，成為農民基本的行事準則。實力不如人，因此只能忍氣吞聲，忍辱受重。
因為喪失了力量感，失去了正義感與是非觀，落單的農民就不會為了“討個說法”而到處上訪，就不會在“老鼠過街”時沖到前面喊打，就不會為爭一口氣而拼個你死我活，就不會為講理而吵架。有沒有利益才是決定農民行動的關鍵，且這個利益，不僅是個人的局部的利益，而且往往是短期的、眼前的利益，是與整體、長遠利益構成沖突的利益。
因為喪失了力量感，若有一個聲稱敢拼命的人出來，就可以制服所有人。而一個在1980年代就已經“好勇斗狠”積累下聲望的人，尤其是曾被勞改勞教過的人員，他就不需要再來證明自己敢于拼命，即可以到處出面獲取的資源，包括侵占公共資源。
因為喪失了正義感與是非觀，在農民那里就不僅形不成對邪惡力量構成壓制的氣場，而且會助長邪惡力量的滋生。且國家無法在喪失正義感與是非觀的農民那里講政治，國家因此逐步喪失來自農民的合法性支持。
因為喪失的正義感與是非觀，沒有原則，任何丑惡現象都可被理解，道德倫喪、見利忘義就變得普遍起來。
農民落單，導致農民喪失力量感及失去是非觀，則一方面是個體農民的無力，一方面則是農村中各種力量的滋長。釘子戶的滋長只是其一，上訪戶、賴皮也在借機快速成長。注意，這里講的上訪戶并不單是指農民維護正當權利的上訪，而是已經有人從上訪中找到了謀取好處的途徑，從而將上訪當作一個職業。他們利用國家制度的漏洞，通過用上訪來謀取個人利益。[1]
在農民落單的背景下，一方面是大量的老實農民忍氣吞聲，一方面是少數狡猾農民起來利用各種機會謀利。農村亂象紛呈。
對一般農民的討論，除從落單角度討論以外，還應從農民目前已經出現的嚴重分化角度來討論。因篇幅限制，本文不展開。
9、小結
以上分別討論了鄉村治理中的八大行動者，分別是：國家、鄉鎮、村、村民組、農民血緣群體、釘子戶、地方黑惡勢力、普通農民，此外還有各種行動者如作為市場主體的公司也會介入到鄉村治理中去。為了討論的方便，我們主要討論以上八大行動者。
二、鄉村治理行動主體之間的關系
在以上討論中，我們已經簡略地討論了鄉村治理中不同利益主體之間的相互關系。本節對這些略加討論的關系再作分別的展開。
1、鄉村組的關系
取消農業稅之前，因為收取農業稅費是鄉鎮必須完成的基本任務，是硬任務，而鄉鎮離農戶比較遠，離開村組干部，鄉鎮很難有效地將農業稅費收取上來。因此，鄉鎮通過各種方式介入到村莊之中，甚至村干部的選任也是鄉鎮極為關注的事情。鄉鎮不能允許那些向農民承諾不收稅費的村民被選為村干部。
取消農業稅后，國家不再向農民收取稅費，鄉鎮因此不再需要村干部協助收取稅費。相對于收取農業稅費這一類硬任務，目前鄉鎮面臨的任務大都具有一定彈性，且這些任務往往與農民的利益關系不是很大，鄉鎮往往以下達任務到村和督促檢查村干部完成任務情況來聯結鄉村。當前的鄉村關系中，村有求于鄉鎮的多，鄉鎮有求于村的少。尤其是鄉鎮幾乎沒有非得求村不可的事情，而收農業稅費則往往是非求不可的。
這樣一來，取消農業稅前后，鄉村關系發生了巨大變化，其中的核心是，取消農業稅之前，因為鄉鎮必須借助村組力量來完成稅費征收任務，村組在與鄉鎮的談判中就具有一定地位，村組可以向鄉鎮提出合理的（甚至不合理的）要求，鄉鎮也會迅速回應這種要求（用什么方式回應則不一定，負面的回應是撤換村干部）。總之，鄉村之間存在著有力的互動，這種互動中，構成農民生產生活基本秩序的公共品供給就成為農民要求村組，村組要求鄉鎮，鄉鎮不得不直面的問題。也因此，鄉鎮在農業生產方面（如水利、農技等），在農村糾紛解決方面，都不得不出面。鄉鎮干部包村負責，是真抓實干。在鄉村之間的管理區一級，也往往是真的管事的一級建制（取消農業稅前后被撤銷）。村民在村莊中是可以常常見到鄉鎮干部甚至鄉鎮負責人的。
取消農業稅后，鄉鎮不再有非求村組完成的硬任務，相反，倒是村組干部的工資及各種辦公費用、事業費用均是自上而下撥付，村組干部因此失去了與鄉鎮討價還價的能力，村組向鄉鎮提出的任何要求，鄉鎮都可以置之不理。鄉鎮對村組，不再是親力親為，村民甚至很少再有機會在村莊見到鄉鎮干部。鄉鎮對村組干部，則一般采取下達任務，完不成任務即扣除款項或不發補貼的辦法。鄉鎮下達的任務往往可能與農村實際及農民要求沒有關系，其中尤其是各種填報表格和迎接檢查的文字游戲，耗費了村干部大量的時間與精力[2]。
與以上鄉村關系同樣的邏輯，村組關系中，取消農業稅之前，村干部需要村民組長協助收取稅費，及需要組長組織農民解決農業生產和農民生活中的各種共同事務（否則農民就可以借此不交稅），村民組長因此可以向村干部提出各種要求。取消農業稅之后，村干部不再依靠村民組長收稅，與農民切身利益密切相關的村民組的事務，村干部完全可以漠不關心。取消農業稅之前，村干部為選組長，十分頭痛，要想足辦法，因為沒有組長就不好收稅及不好管理村民組的事務。取消農業稅之后，有無村民組長與村干部不相干，村干部到村民組主持村民會議選舉組長，村民有意見分歧，村干部說：“選不選是你們自己的事情，與我無關，不選拉倒”。沒有村民組長，村莊基本的生產生活秩序無人出面維持，村干部也是眼不見心不煩。無人出面主持，村莊中的各種短期行為日漸嚴重，集體不復存在，人人看不到未來的希望。由此導致人心更加渙散，集體行動更加無力，農村基本秩序的維持出現困難。
簡言之，取消農業稅后，因為村組不再有與鄉鎮談判的能力（及農民不再有與國家談判的能力），而導致鄉退出村，村退出組，農民越來越原子化，農村離散力量急劇膨脹，村民組自動解體[3]，鄉村根本不愿主動介入到農民的事情中去，鄉只是要求村組完成自上而下的任務。農村基層秩序越愈混亂不可收拾。
2、村組干部與血緣群體（傳統力量）
農村中的血緣群體是一種傳統的力量，是農村社會內生力量，大如宗族，小如兄弟關系。一般來講，在中國大多數農村，血緣群體之間存在著認同甚至存在一致行動能力，互幫互助能力。
取消農業稅前，村組干部與血緣群體的關系大致可以分為兩個階段，第一個階段是1996年年底中央頒布禁令[4]之前，因為可以通過強制手段收取稅費，村組干部就不用特別動員與自己關系親近者交納稅費。中央頒布禁令之后，一方面村組干部不得不協助鄉鎮收稅費，一方面又不能采取強制手段，而只能說好話，軟磨硬泡。一旦只能說好話，村組干部首先可以說得上好話，且必須首先去說好話的，只能是與自己關系親近的村民，也因此，在取消農業稅之前，村組干部往往不僅自己要帶頭繳納稅費，而且要讓自己的親戚朋友帶頭繳稅。只有自己人先交，才能再去做其他人的工作。
農村稅費改革前，交稅最積極的（欠稅也就是最少的）村民，往往是覺悟比較高，人比較老實，及尤其是與村組干部關系比較親近的村民。而拖欠稅費較多的則往往是覺悟比較低，村莊中比較難纏，對集體事業認同度較低的村民。農村稅費改革開始以后，中央要求各地停止清收農民欠款，一直停止清欠到現在。農民認為這筆欠款實際上是不可能再收了，等于是免掉了。因此，凡是在停止清欠前響應國家號召和村組干部動員的村民都認為自己吃了虧，而那些狡猾的覺悟低的村民則占了便宜。這樣一來，不僅是老實人吃虧，忠誠國家的人吃虧，而且是與村組干部關系親近的人也吃了虧。這樣的后果，導致村組干部無法再通過血緣關系去動員親朋好友[5]。
取消農業稅以后，雖然不再有諸如收取農業稅費一類的硬任務，但仍然有各種自上而下的任務要求村組干部完成，村組干部照樣沒有強制力去完成任務，而只能靠“多跑幾趟”，“多說好話”，軟磨硬泡。村組干部倘若不能說服自己的親朋好友帶頭，倘若不能首先說動自己房頭的人完成任務，他們就無法通過說好話讓其他村民完成任務。
取消農業稅后，村組干部事實上是退出了與農民生產生活基本服務密切相關的公共品供給的責任，村組干部完成自上而下的任務往往與農民實際生產生活條件的改善并無關系，因此，當村組干部向村民說好話，以讓村民完成上級布置下來的任務時，村民每完成一次，村組干部就每欠一份人情。而尤以與村組干部親近的村民，以這些不為村民干實事只是巴結上級完成任務以爭報酬的村組干部所累。結果是，村組干部越是脫離農民的生產生活，越是要淪為上級任務的機器，越是依靠傳統的關系來動員村民完成任務，傳統的關系越是被破壞。
其結果是，本來是作為治理資源的傳統關系，在目前的治理邏輯下面，卻受到了破壞，傳統關系因為這樣的動員而進一步快速瓦解。
所以，在K鎮調查中屢屢聽到村干部抱怨“越是自己人越是不支持自己工作”。
3、鄉村與農民的關系
取消農業稅之后，鄉村與農民的關系頗為有趣。一方面，鄉村退出農村社會，農村社會在鄉村退出后并未有內生力量的增長，而是出現了進一步離散化和無序化的趨勢，另一方面，在國家力量的壓制下面，農民往往在與鄉村的互動中占據優勢地位，比如，農民上訪往往是令鄉村干部極為頭痛的事情，無論農民有理無理，只要他們上訪，鄉村干部都奈何不得。而一旦農民上訪到縣及以上部門，鄉村就可能因為農民上訪而受處分。在當前中國農村，甚至普遍存在精神病人上訪而鄉村束手無策的情況。在K鎮調查，有一個精神病人，多年來，幾乎每周一上午都會到鎮政府上訪，大鬧，并且專找鎮委書記鬧。歷任鎮委書記都怕她，因為沒有辦法來對付她：不能用強制手段，也不能送到精神病院。每次都只能應付，連哄帶騙，給點小好處，以讓她平靜一段時間。
在全國農村普遍存在用利益收買上訪戶的問題。大鬧大解決，小鬧小解決，體現了同樣的邏輯。農民上訪是他們的權利，但上訪所反映出來的問題很多是陳年老帳，無法解決，或根本就是無理上訪。鄉村若不解決，上訪戶就越級到縣市甚至中央，中央不可能解決如此之多及如此具體的上訪，就只能將成本轉嫁地方，比如要地方到北京接訪，一次接訪要花數千元，地方承受不了，且，上訪多了，地方輕則挨批評，重則受處分，甚至撤職。
農民上訪可以對鄉村干部構成巨大壓力，農民中的某些人便被調動起來，他們借上訪要挾鄉村干部，以謀取利益，且他們在目前體制下往往可以成功，以至于在農村調查，多次聽鄉村干部發誓即使花費20萬元接訪，也不能讓這些謀利型上訪者得逞。國家自上而下的轉移資源中，比如低保名額的分配中，相當一部分都被這些“聰明”的上訪者得到，而按農村中的實際狀況，他們是絕對不應該得到這些低保照顧的。若我們作一統計，就會發現大量的對農村弱勢群體的救濟（如扶貧款、低保指標等），都被一些強勢的上訪者撈到手里。
更為嚴重的是，上訪可以謀取好處的邏輯不僅會帶來更多的無理上訪、謀利型上訪，而且使農民中的消極面被極大地調動起來。無理取鬧，動輒威嚇鄉村，就使鄉村兩級變成了真正的弱勢群體。
與上訪戶相類似的是釘子戶。鄉村建設遇到征地拆遷，雖然大多數農民都會配合鄉村工作，但有少數農民會要求更多收益，征地或拆遷談判談不攏，鄉村建設無法進行，這樣的農戶就成為釘子戶。按正規的途徑，鄉村很難對付釘子戶，因為成本太高，比如起訴的可能幾乎為零。而有了一個釘子戶的問題不能解決，就會再有十個釘子戶起來。
在對付釘子戶時，地方政府幾乎唯一的辦法是說好話，是分化瓦解，給釘子戶好處。此外的辦法則是與地方勢力聯系在一起，采取強制措施。地方政府通過合法手段進行強制的成本太高，因此，地方政府往往是鼓勵（至少是默許）地方黑惡勢力介入進來。釘子戶不怕政府，但害怕地方勢力，最終，在正規合法的途徑解決不了釘子戶問題時，非法的途徑就自然而然地發育出來。
在當前鄉村與農民的關系中，鄉村往往表現得既軟又硬。在一個方面來看，鄉村是很硬的，因為鄉村掌握著資源及其分配的權力，可以做成很多事情，并且最終做成了很多事情，另一方面來看，鄉村又是相當地軟弱，因為鄉村無法通過正當合法的途徑來應對鄉村治理中的困境，比如無法應對無理上訪、精神病人上訪，無法應對釘子戶。K鎮調查，派出所指導員講了一個故事，是他在另外一個鎮工作時，該鎮有幾十個愛滋病人，這些愛滋病人聯合起來要挾政府，敲詐醫院，甚至可以說是無惡不作，但地方政府毫無辦法，只能希望這批人早點死掉了就好。
在鄉村與農民的關系中，老實的膽小的農民畏懼于鄉村的權力，而膽大的狡猾的農民則利用鄉村權力的漏洞來撈取好處。鄉村對膽大者的讓和對膽小者的壓，最終會導致一方面是膽大走邊線者越來越多，一方面是地方政府喪失原則與不分是非，最終導致地方政府權威與合法性喪失殆盡。
在目前這種鄉村與農民的關系中，我們看到的不是干群之間的魚水情深的良性互動，而是權力和權威不斷被戲弄，及由此引發的惱羞成怒。這個時候，非法的手段就終究要來到。
4、地方勢力和農民的關系
當農村基本的生產生活秩序難以維持的時候，農民不得不以私人品來替代公共品，農民的生產生活成本因此極大地增加，生產生活不便，使農民強烈要求秩序。這個時候，若有戶族大兄弟多的村民愿意出來當村民組長，可以有效地壓制住“雜耙頭”，或公共品供給中的搭便車者、釘子戶，并可以提供基本的生產生活公共品，農民將感激不盡。而若一個“狠人”，一個勞改釋放人員愿來當組長，從而可以為農田提供公共品，也會有好評。甚至，一個“混混”若愿意伸頭來對付那些“雜耙頭”，防止搭便車行為，這樣的“混混”就是“好混混”，是一個仗義的“混混”。
取消農業稅之前，尤其是1997年年底中央出臺禁令之前，鄉村組織可以有效地介入到村莊內部對付“釘子戶”的行動中來，鄉村組織甚至可以借用“治安聯防隊”、“法制學習班”等專政手段來對付釘子戶。這種借助專政手段來收取稅費及對付釘子戶的辦法，有時不僅打擊了釘子戶，而且打擊了特困戶，從而導致嚴重后果[6]，比如農民自殺和群體性事件，中央因此出臺農村稅費征收禁令，不再允許用專政手段收取農業稅費。沒有專政手段，一旦有農民不愿交納稅費，鄉村干部唯一辦法是上門說好話，以前軟硬兼施，現在硬不起來，只能軟磨。終究是越來越收不上來稅費。在收取稅費任務壓力下面，好人村干部退出，“狠人”出任村干部，這些“狠人”村干部將農民交納稅費的“公事”變成他與農民的私人關系，不交納稅費就是不給他面子，不給面子的結果是什么，當地農民都知道。因此，在取消農業稅前，在一些地方，帶有黑社會性質的“狠人”、“混混”就介入到鄉村治理之中。
“混混”收稅，是面向每一個農戶，“混混”因此被所有農戶所憎恨。但無論是鄉村干部通過“專政”手段收取稅費還是“混混”介入其中，取消農業稅前，“釘子戶”都被有效地壓制，從而農村基本的共同生產事務仍可維持，農村最低限度公共品仍可供給。
取消農業稅之后，鄉村干部和“混混”都退出農業稅費的征收，也不再構成對釘子戶的壓制，結果是釘子戶泛濫，農村基本的生產生活秩序難以維持。這時，構成壓制釘子戶力量的“混混”進村，可能是壓制釘子戶的唯一有效力量。“混混”這時進村來所獲利益不再是向每家每戶收稅，而是盯著村莊公共資源，比如土地、林地和集體水面等，他們更多地利用國家自上而下的轉移支付資源，而不是從一般農民手中奪食。這樣的背景下，“混混”利益得到滿足，而農民不僅沒有利益損失，反而因為混混壓制住了釘子戶而可以獲得生產生活的基本秩序。
關鍵是農民對地方勢力已經去敏感化。脫敏了。地方勢力與農民之間的利益關系不是赤裸裸直接對立的，有時地方勢力還“為人民服務”，當地人利用地方勢力來謀取好處。
5、鄉村與地方勢力的關系
取消農業稅前，在一些地區已經出現鄉村利用地方勢力來收取稅費的情況。不過，地方勢力與鄉村關系更快的發展來自于取消農業稅以后的形勢，尤其是與資源的分配有關。
鄉村與地方勢力在取消農業稅后的關系發展大致與三個方面的資源分配有關。
首先是農村已有公共資源的分配。比如水庫、荒山、林地等公共資源的承包權，一般村民即使想承包占有，但沒有強力，就無法抵制其他人的伸手，比如水庫承包養魚，若遇天旱，農民要放水，在養魚與放水的矛盾面前，只有具有強大威懾力的地方勢力才可以保護住自己的利益。再如水庫放魚如何防偷防毒。一個聲威遠播的地方勢力人物承包了水面，一般村民怕惹事，躲都躲不及，根本就不會也不敢到水庫邊上自找麻煩。而若是一般村民承包水庫，他們就要付出極大的管理成本。大致在1990年代以來，農村公共資源大多數被這些在1980年代好勇斗狠時期積攢下“威望”的地方勢力撈到手上，好勇斗狠的“混混”一下子變成了體面的“面上的人”[7]。
取消農業稅后，地方勢力進一步瓜分了農村社會的公共資源，幾乎所有公共的水面，山林資源，公共交易場所，鮮活農產品的收購等等，都被這些地方勢力所壟斷占有，這個過程中，他們只付出了極少的象征性的承包費，而農民卻因為這些公共資源的喪失，而生產、生活更加不便。
這種已有公共資源的分配方面，鄉村組織往往是以獲取承包費（將公共資源變現）、支付地方勢力的保護費（地方勢力在某些方面協助鄉村做了事情，比如協助收取稅費），以及鄉村干部個人獲利（地方勢力給鄉村干部送了紅包甚至送了股份），而出現了公共資源被地方勢力大量承包侵占的情況。這個時候，鄉村只是消極被動地充當了地方勢力占有公共資源的發包人。
取消農業稅后，大量國家資源下鄉，比如，退耕還林（取消農業稅前即已開始），農業綜合開發，通村公路，以獎代補項目，安全飲水工程，等等，各種公共資源下鄉，就為地方勢力與地方政府結盟提供了巨大的資源空間與條件。地方勢力搖身一變，以工程承包人的身份來承接自上而下轉移支付的資源，并從中撈取好處。地方勢力與鄉村主要負責人合謀套取國家資源，只要打點好上級，農民利益并未受到損失，因此民怨很小，——雖然工程質量往往不高。農民甚至認為能弄來工程不容易，鄉村干部和地方勢力都有本事。正是大量的國家轉移支付資源滋養起一個龐大的地方勢力集團。
取消農業稅前，鄉鎮以收取農業稅費為任務中心，以農業為工作重心，取消農業稅以后，鄉鎮很快從農業和農民中脫身出來，將小城鎮建設和招商引資作為了工作的重心所在，將農村經濟發展作為了工作重心所在。這個過程中，鄉鎮力圖通過開發，將農村的存量資源變成流量資源，比如土地開發，即將之前的農業用地轉變為非農用地，將一般糧食用地轉變為種植高價經濟作物用地，以及通過荒山開發，通過現代農業開發，通過產業結構調整，通過茶園改造，通過引資辦廠，等等，而使之前農村無價的存量資源變成有價的流量資源。
當前越來越多地方開始推動更大一筆農村存量資源變為流量資源，這筆資源就是農民外出務工所獲收入。農民外出務工所獲收入不易，因此使用往往相當謹慎。鄉村現在盯上農民這筆存款，通過動員農民創業，及通過新農村建設建新房，甚至通過小城鎮的房地產開發，而將農民的存款變成高聳在路邊的、中心村的及小城鎮上的住房。
在地方政府的積極鼓勵下面，在當前的中國農村掀起一個小城鎮建設的高潮。在我們調查的K鎮，短短數年，K鎮的街道由之前的三條變為現在的二十一條，全鎮農民已有多年未在村莊建房，而是家家戶戶計劃到鎮上買房，且村民是作為投資在鎮上買房，資金不夠即按揭貸款。農民在鎮上買房，幾乎都是一樓為門面房，二樓為住房的兩層式結構，但在沒有外來人口的情況下，小小K鎮，家家都在一樓建門面做生意，當然是無生意可做的。而只有3萬人的K鎮，最近五年在全鎮開發出數千套住房，即動員起數以億計的農民存款變現流動起來，其中相當部分是以貸款借款的形式來支付的，即農民不僅將存款全部變現，而且以未來勞動獲得作抵變成目前的流量資源。
正是將農民的存量資源變流量資源，而使小城鎮建設具有極大的利益空間，誰來開發小城鎮，誰就可以獲得巨大利益。而主持小城鎮建設的鄉鎮，尤其是其負責人，則有極大的從中獲取利益的空間。
小城鎮開發，就要向農民征收土地，就要拆遷舊房。按正式的拆遷條例和土地征收辦法，鄉鎮根本就不可能有效面對釘子戶。鄉鎮因此求助于地方勢力。因此不奇怪的是，只要有土地征收的地方，及只要有房屋拆遷的地方，就有地方勢力的介入。
而正是將農民的存款和借貸款變成數以億計的流量資源，而使地方政府和地方勢力可以結盟，以從流量資源中分享利益。
尤其值得注意的是，在小城鎮開發過程中形成的地方政府與地方勢力的結盟，不同于前面兩項資源分享（即農村公共資源的分享和國家自上而下資源的分享）中的機制，這一次，地方政府是主動地積極地與地方勢力的結盟，且地方勢力介入到小城鎮開發與建設中，是以開發商的名義，是只對付極少數的需要拆遷住房或征收土地的農民，而與大多數農民利益不發生接觸，因此，地方勢力在當地變成“面上的人”，“有體面的人”，變成了文明的開發商。地方勢力的污名正被清除，地方政府領導人正與地方勢力頭面人物稱兄道弟、禮尚往來。地方勢力不再是過去的“混混”，而是當地的“人物”。這中間，與地方勢力頭面人物稱兄道弟的地方政府負責人通過入股，通過分紅，通過拿回扣，而獲得了遠遠超過工資收入的收益。地方政府開發小城鎮，可能就不是為了擴大政府的財政收入，也不是為了政績，而是為了獲取將農民存款和借貸變成流量資源所可以產生出來的巨額“定額租”。
一旦地方政府與地方勢力可以從流量資源中獲取“定額租”，地方政府與地方勢力的所有考慮目標就直接變成如何將所有農村資源由存量變成流量，有水快流，有錢快花，有資源就動起來，這樣一來，地方政府和地方勢力就可能在很短的時間內將農民的未來，將農村的資源，全都抵押出賣出去，農村社會因此可能在不久即再次陷于困境。解決此一問題的唯一辦法也許是中央要求地方政府“消極行政”，不允許地方政府搞小城鎮開發，不允許地方政府介入到農村土地流轉，而無論地方政府找出什么改善農民生活、增加農民收入、發展現代農業等等的理由與花招。
6、小結
本節分別討論了鄉村組的關系，村組與傳統血緣群體的關系，鄉村與農民的關系，地方勢力與農民的關系，和鄉村（地方政府）與地方勢力的關系等鄉村治理中五種類型的行動者之間的關系，這五種關系在取消農業稅后均開始發生變化，概要就是，國家逐步退出鄉村社會，這個過程中，作為治理資源的農村傳統力量不僅未生長起來，反而進一步瓦解破敗；這個過程中，農村社會中的各種離散力量快速發育，釘子戶、上訪戶成為鄉村治理中的難題；地方黑惡勢力一方面借各種資源機會進一步發展壯大，另一方面卻因為不與一般農民面對面直接爭利，而搖身變成體面的成功人士；地方勢力與地方政府分享各種資源以及通過變存量資源為流量資源而創造出利益空間過程中的結盟，就使得一個新的過去鄉村社會不常見的結構性力量出現了。這個力量的出現將徹底改變鄉村治理的機制。
三、取消農業稅后鄉村治理的機制
取消農業稅后，鄉村治理的基本邏輯發生了巨大變化，這種變化主要表現在三個方面，一是隨著農業稅費的取消，之前圍繞農村稅費收繳而形成的國家與農民關系發生根本性改變；二是取消農業稅后，國家行政力量開始退出鄉村社會，鄉村社會內部之前受到壓制的各種離散力量大批冒出，農村社會內部基本秩序受到威脅，小道理滿天飛，甚至不講道理的背景下，農民落單，變得空前無力。以前構成農民是非觀、正義感并因此支持農民敢于出面主持公道的價值基礎發生改變，現世主義、唯功利觀念逐漸占據主導，少管閑事成為指導原則；三是地方黑惡勢力逐漸在社會上脫敏，并越來越公開地活躍在鄉村舞臺上，地方政府主持開發和建設時，在失去合法使用暴力能力的情況下，面對難以應對的“釘子戶”，地方勢力正是可以借用的現成力量。地方政府與地方勢力的一拍即合，相互利用甚至結盟，就使得鄉村治理機制出現了一個新生的結構性力量，這個結構性力量可以耗盡任何用于鄉村社會的資源，最終，中國鄉村治理就可能出現嚴重內卷化。
1、鄉村組織退出農村
取消農業稅后，鄉村組織退出農村社會成為最為明顯的一個事實。鄉退出村，村退出組，村民組這樣一個與農民生產、生活關系最為密切，構成了中國農村基本秩序基礎的單位，因為鄉村的退出，各種離散力量涌現，村民組的集體行動難度越來越大。最終導致村民組的解體。
取消農業稅前，鄉村組織通過收取稅費，而對村民組內的離散力量進行壓制，各種釘子戶、雜耙頭在有國家力量支持的鄉村組織的壓制下面，還不能構成對村民組基本運轉的破壞性影響。村民組作為一個共同的生產單位，鄉村組織借收農業稅而提取共同生產費，共同生產費具有強制性，不交就等于負債，負債即使欠在那里，終究還是要還的。與收取稅費相配套的各種制度安排中，都有壓制農村社離散力量的機制，比如正義是非觀，比如集體土地制度，比如集體灌溉制度等等，以及村組集體可以通過各種手段來有效控制住離散力量（比如開證明，辦手續時，提出各種附加條件）。
取消農業稅后，鄉村組織不再需要向農民收取稅費，因此很快退出鄉村社會，一方面，鄉村組織不愿再去充當農村社會內部離散力量的壓制者了，另一方面，農村社會也缺少了之前與鄉村組織討價還價的杠桿（是否交納稅費）。鄉村社會內部基本秩序如何，只要不影響鄉村組織，鄉村組織就不聞不問樂得省事。在村民組內的基本生產生活秩序中出現釘子戶和搭便車者，并由此導致公共品供給的中斷，鄉村組織往往是袖手旁觀，甚至懶得旁觀。機械化推進和輕簡便農業技術的推廣雖然可以為農民帶來巨大的利益，比如可以極大地減輕農民的體力，但這些事情與鄉村組織有何關系？取消農業稅后，之前與農民利益聯系最為密切的鄉鎮七站八所，都在取消農業稅后的鄉村體制改革中弱化，尤其是其為農民提供技術服務的功能極大地弱化乃至取消。
鄉村組織退出農村社會，而傳統時期鄉村社會內部具有力量的組織，如宗族組織，在當前農村又并非可以說起就起，相反，因為社會的快速變動，村莊邊界的開放，農民利益多元化，村莊中殘存的傳統組織力量在很短的時期內即消失殆盡。
當村民組這樣一個熟人社會內部出現了各種離散力量，村民組內小道理滿天飛，出來主持村民組公共事務的村民不得不每家上門說好話，求爺爺告奶奶時，他并非只是在為自己的利益，而是為了全體村莊成員的利益。當他不僅得不到強有力的支持，而且受到離散力量的挖苦和刁難時，他最終就會灰心喪氣、灰頭土臉地退出。這樣的退出就使村民組內的公共事務不再有人支持，各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜，結果就是所有村民眼睜睜看作可以集體一致行動可以輕易辦成的好事，卻不得不每戶花極大力量來各自辦理。農民的生產生活基礎條件因此進一步惡化，與之相應的是農民集體意識徹底瓦解，村莊作為一個道德共同體難以存續，農村社會中的正義、是非觀念變得模糊，各路牛鬼蛇神全都出來。
2、地方勢力的退出與進入
取消農業稅前，鄉村組織有了借地方黑惡勢力來協助收取稅費的苗頭，有些農村地區甚至已經有好人無法再當村干部，狠人惡人開始進入到村干部位置以在收取稅費的同時撈取個人利益的苗頭。這也是為什么不得不進行農村稅費改革的原因。
地方黑惡勢力向農民收取稅費并中飽私囊，會觸及每一個農戶的利益，因此引起農民極大的情緒反彈。取消農業稅后，地方勢力退出鄉村，而轉向其他可能的有利可圖的領域。
當然，利益最大的地方在城市，因為城市積聚了大量資源。農村地方勢力進城，是1990年代以來持續發生的過程。這些進城的地方勢力很快在城市立足，并發財致富。進城的地方勢力尤其是在一些灰色地帶有著巨大獲利空間，這些灰色地帶包括聚積大量資源的城郊土地征收和房屋拆遷。
取消農業稅后，國家不僅不再向農民收稅而且向農村轉移支付越來越多的資源，這些資源下鄉成為地方勢力滋生的最好土壤。尤其是進過城，見過世面，甚至與各級政府官員具有交情的地方勢力回到鄉村社會，就是巨大無比的力量，誰也不知道他背后有多大的勢力在支撐。他們要承包工程，他們往往就有足夠的手段將工程承包到手。鄉村社會還到處傳說他們可以隨時讓公安局長到場，與高層官員稱兄道弟的故事。
而到最近幾年，地方政府有著更大的開發的決心，即將農村的存量資源變成流量資源，這樣的開發可以產生出巨額的“定額租”。如何分享開發利益？農民當然也是希望有更多利益的分享，但農民是單個的農民，農村開發的過程中，一個一個的農民被各個擊破。當政府無法說服農民，或農民對政府蠻不講理時，政府很難動用專政手段來對付農民。但地方政府與地方勢力可以達成默契，地方勢力出面擺平單個的農民，那是易如反掌的事情，因為農民若不給地方勢力的面子，地方勢力有的是辦法來收拾你。
也就是，取消農業稅后，地方勢力一方面退出了鄉村社會，不再直接與每家每戶農民相對抗，一方面又因為農村大量資源的出現而獲得快速滋生的養料。新滋生的地方勢力借在1980年代好勇斗狠時形成的“威望”，借1990年代在城市獲取的資源（利益和關系），而在取消農業稅后再次返回鄉村。這個時候，他們不再與所有農民為敵，不再到處制造治安事件，而是要悶頭發大財的，他們因此只是對少數構成他們獲利障礙的釘子戶進行威嚇。他們威嚇的效果很好，他們甚至與這些釘子戶成了真正的朋友，因為他們曾相互給過面子，并因此相互幫過忙。這些地方勢力因為在外面獲取大的利益，他們就不在乎鄉村社會內部的點滴小利益，因此他們在村莊社會中表現得相當慷慨，相當仗義，相當有品味。村莊中對那些影響公益的雜耙頭、釘子戶因此更加厭煩，農民說，有本事象某某一樣到外面去混，不要在村里占這點小便宜。
3、地方勢力與地方政府的結盟
取消農業稅之后，鄉鎮關心的不再是農業，而是如何將存量資源變成流量資源，以從中謀取利益，國家也有越來越多的資源向農村輸入，這個過程中，因為資源的滋養，大量的地方勢力（黑灰勢力）生長起來。這些勢力不是從農民手中奪取資源，而是截斷所有自上而下的及可能增值的公共資源，他們既不與一家一戶的農民打交道，也不屑于去侵奪農戶手中有限的資源。
地方政府在將存量資源變流量資源的過程中，雖然并不接觸每個農戶（收取稅費則是一定要每家接觸的），但他們卻仍然要接觸一些特殊的農戶，比如征地就要與承包土地的農戶談判，拆遷就要與戶主房東談判。地方政府在談判過程中，面對農民或房主的高額要價，就可能談不攏。但是不要緊，地方政府這個時候可以利用混混來擺平釘子戶。地方政府因此可以將存量資源變成流量，在較短的時期內做成大的政績，且可以從中獲取大量利益，地方政府當然是相當地滿意。“混混”也當然不會白為政府擺平“釘子戶”，他們是一定要從中獲取利益的。在有自上而下的資源，及因為農村存量資源變流量資源的資源增量下面，地方政府與地方勢力各得其利，而不會因此而起沖突。地方政府認為，地方勢力不錯，不僅可用，而且溫文爾雅。
簡言之，取消農業稅以后，因為國家向農村轉移支付越來越多，農村大量的存量資源正被流量化，地方勢力借此獲得快速生長。因為有資源支撐，地方勢力和地方政府與農民和平共處，農村社會顯得相當地平靜。但正是這個快速生長起來的地方勢力與開始變異的地方政府的結合，而形成一個強有力的結構，這個結構可吞噬所有自上而下的資源，從而可能導致無論多少資源輸入農村，這些資源都無法轉化為農村有效的公共治理資源，最終的結果是國家資源輸入并不能改善鄉村治理，鄉村治理越來越不能得以維持，農民越來越無法獲得基本的生產生活秩序。
4、小結
在農民對地方勢力變得麻木，地方勢力也已改變過去剃著光頭，拿著砍刀的“混混”形象，變成穿西服打領帶的“面上的人”時，地方政府為了將更多存量資源變流量資源，而與地方勢力結盟，形成了一個相互配合的利益共同體。這一利益共同體是一個全新的結構，這一結構可以吸干所有用于鄉村治理的營養。最終，因為這一結構的出現及其持續生長，使無論國家投入多少資源，也無論國家可以開放出多少資源，這些資源都會被這個鄉村社會的惡瘤所吸取干凈，鄉村善治因此難有可能。
四、討論：從鄉村利益共同體到鄉村治理內卷化
1、取消農業稅前的鄉村利益共同體
筆者在“試論二十世紀中國鄉村治理的邏輯”一文中曾提出“鄉村利益共同體”的概念，借以討論取消農業稅前的鄉村治理機制[8]。具體地說，這個概念是指取消農業稅前，因為國家自上而下的稅費任務是“一票否決”的硬任務，縣鄉政府若不能完成農業稅費征收的任務，則縣鄉財政就無法運轉，縣鄉一切行政都無從談起，因此，相對于其他行政任務，收取稅費是縣鄉政府最為基礎的必須完成的工作。1990年代，糧價持續低迷，農民增收乏力，而自上而下的各項稅費任務卻越來越重的背景下，農民沒有繳納稅費的積極性。離開村干部，縣鄉幾乎不可能有效區分農村社會中拒交稅費的釘子戶和交不起稅費的貧困戶，縣鄉幾乎進村找不到收取稅費對象，也很難將稅費任務分攤下去。
在稅費任務較輕，農民交稅費積極性尚有的情況下，村干部有協稅積極性。而一旦農民普遍不愿交納稅費，村干部就沒有協稅積極性，縣鄉因此傾向通過軟硬兩手來調動村干部協稅積極性，其中包括允許村干部在完成稅費任務后按比例留成等獎勵性措施。村民越是不愿交納稅費，縣鄉越是傾向讓村干部從完成收取稅費任務中獲得好處，而村干部越是能夠獲得好處，村民就越是不愿交納稅費。
在這個惡性循環中，好人村干部很快退出去，而狠人惡人出任村干部，這些狠人惡人憑借身體暴力來強迫農民交納稅費，且他們幾乎是一定要從中謀取好處。從縣鄉方面來講，無論是誰當村干部，收稅手段如何惡劣及所留后遺癥有多大，縣鄉首先關心的是農業稅費可以按時足額收取上來。財政等米下鍋了。農民舉報村干部有貪污行為有違反中央政策的強迫行為，這些舉報材料到了縣鄉，縣鄉必然包庇村干部，即使村干部真有問題，縣鄉不到萬不得已也不會查處，因為查處這樣一個可以按時足額收取農業稅費的村干部，就會打擊一大批村干部的收稅費積極性。
也因此，在稅費任務重，農民無交稅費積極性，而縣鄉又缺乏有效的收取稅費手段的情況下，縣鄉默認村干部在完成稅費任務的同時撈取個人好處，甚至主動制定相關政策條例調動村干部完成收取稅費任務的積極性，這樣一來，縣鄉村之間就形成了一個利益共同體，簡稱“鄉村利益共同體”，這個利益共同體為了能按時收取農業稅費，而犧牲了農村未來的發展可能。這顯然是不可持續的。正是在這個背景下，國家不得不在2002年開始全國的農村稅費改革，至2006年取消農業稅。
“鄉村利益共同體”的存在，是因國家向農民收取稅費要求與收稅能力不匹配，最后不得不借助地方勢力進入半體制的空間（村干部）來完成任務的，但顯然，這是以犧牲長遠利益，犧牲干群關系，犧牲國家與農民關系為代價的，因此也是不可持續的。取消農業稅之前，全國不同地區農村情況差異頗大，尤其是在一些主要的糧產區，農民負擔最高，干群矛盾最大，稅費最難收，因此普遍出現了鄉村利益共同體這樣的結構，并在很短的時間即使鄉村治理狀況惡化，鄉村治理不可持續。還有一些地區雖然沒有生成“鄉村利益共同體”這一新的結構性力量，但也有了苗頭。“鄉村利益共同體”這個概念是理解取消農業稅前國家與農民關系在很短時間迅速惡化以至于不得不進行稅費改革最終取消農業稅的關鍵。
要注意的是，“鄉村利益共同體”這個概念并不是從道德上譴責縣鄉政府，因為這與道德無關。任何縣鄉干部，若他們不能完成稅費收取任務，財政沒有收入，其他事情都無從說起。他們甚至不再能繼續當縣鄉干部。他們即使要為人民服務，也首先要讓“狠人”村干部將稅費收上來，再去謀好事。縣鄉被迫、不得不利用“狠人”村干部來完成收取稅費這一硬任務。
取消農業稅之后，國家不再向農民收取稅費，縣鄉也就不再需要依靠“狠人”村干部來完成稅費任務。這個時候，村干部若繼續侵犯農民權利，若私吞集體財產，縣鄉就可以毫不留情地查處。體制性的“鄉村利益共同體”因此解體。
2、縣鄉退出農村對村組治理的影響
取消農業稅后，縣鄉不再向農民收取稅費，縣鄉因此退出鄉村社會。之前縣鄉向農民收稅收費，縣鄉因此必須要壓制抗交稅費的釘子戶，及必須為農民提供生產生活的基礎設施與基本條件。現在，不收稅了，縣鄉也就不必去壓制村莊中的釘子戶，也沒有為農民提供公共品的動力。且因為不再收稅費，農民也不再能夠借秋季不繳稅費來要求縣鄉村提供夏季的灌溉服務。
且，取消農業稅同時也就取消了搭在農業稅中收取的用于村社集體共同生產事務的共同生產費。縣鄉退出村莊社會，但村莊中的農民生產和生活仍然是一個需要公共服務和基礎設施的單位，是需要農民合作起來才能解決一家一戶小農“辦不好和不好辦”事務的單位。因此，取消農業稅后，隨著縣鄉村的退出，村民組內的各種離散力量迅速崛起，集體行動相當困難，共同籌資籌勞以合作應對生產生活中的公共事務幾乎不再可能。雖然國家不僅取消了農業稅費，而且轉移支付各種資源，為農民提供了諸多水電路等基礎性的服務設施，但國家畢竟不能解決每個村民組內特殊的細微的卻與村民的利益密切聯系的所有公共事務。農民在取消農業稅后，可能反而感到生產生活中的種種不方便。農民尤其希望有一種力量來壓制住好搭便車，亂當釘子的壞了一鍋湯的“老鼠屎”，希望有一種力量來拔掉村民組的“釘子”，敲碎“雜耙頭”，從而重建基本的合作。
這個時候，若有狠人來當村民組長，來組織農民進行生產方面的合作，則一定是大受村民歡迎。一般的好人顯然當不成組長，因為他們壓制不住各種離散的力量，擺不平各種利益爭執。“戶族大、兄弟多”的村民出任組長，這樣的人就可能借其強制力，說話算數，從而可以擺平利益爭執，壓制住離散力量，并因此為村民組內的生產生活提供最為基礎的公共品。尤其是在稻作區，村民組往往是一個集體的灌溉單位，有一個強勢的村民組長出面組織集體灌溉，可以為村民提供的利益之大，就是相當不可忽視。
3、資源輸入滋養了鄉村社會中的地方勢力
取消農業稅后，縣鄉退出村莊的同時，大量國家資源輸入鄉村，借這些輸入的國家資源，鄉村社會中的地方勢力介入進來，諸如通村公路建設、農業綜合開發、安全飲水工程等等，都有地方勢力介入其中的身影。
地方勢力要從國家轉移資源中獲取滋養，必須與縣鄉各級保持密切聯系，他們是各種國家建設工程最合適的鄉村承包人，他們并非一定要私分國家資源，而僅是工程正當的利潤，就足以在短期內讓這些地方勢力獲利巨大。
不僅有來自國家的各種轉移支付資源和工程建設項目，而且，縣鄉政府在取消農業稅后的行為邏輯與之前也發生了巨大變化。取消農業稅前，縣鄉完成稅費任務是所有工作中永遠排在第一的硬任務。取消農業稅后，縣鄉就不再有必須完成的“一票否決”的農業稅費征收任務。之前縣鄉圍繞農業稅費征收來安排工作的機制就顯得滑稽。縣鄉的工作重心因此轉向招商引資和小城鎮建設，“發展才是硬道理”，過去只要能及時收取農業稅費就是好干部，現在則要看誰發展經濟快。縣鄉工作中“三農”地位越來越低，縣鄉政府及涉農部門都逐步從農村、農民和農業中退出。
不再背負農業稅費征收任務“一票否決”壓力的縣鄉行政在如何行為上有了更大的自主空間。招商引資和發展小城鎮是發展經濟的好辦法，不僅僅是有政績而且因為有大量的資源流量，而可能從中分利。
縣鄉招商引資、建設小城鎮和搞各種開發，都會與農民利益發生聯系，尤其是征地和拆遷會碰到釘子戶。通過合法程序，縣鄉有效對付釘子的成本極高。地方黑惡勢力有能力來對付釘子戶。縣鄉政府與地方勢力在對付釘子戶上達成默契，這里有一個巨大的灰色地帶。地方勢力借此來從中分利。
縣鄉有著極高的開發積極性，核心是將所有存量資源變為流量資源，典型如K鎮的小城鎮建設，再如土地流轉、山林確權、水面承包等等，所有這些開發都因為可以有大量的資源流動，而提供了各種分利機會。
參與分利的，不僅有縣鄉行政，有地方勢力，而且縣鄉干部也有諸多參與分利的機會，甚至縣鄉負責人就是為了個人參與分利而作出開發決策的。在眾多開發產生出來的流量資源中，縣鄉干部與地方勢力分享“定額租”，開發越多，調動的資源流量越大，縣鄉負責人與地方勢力可以收取的“定額租”就越多。
這樣一來，地方政府就可能與地方勢力結盟，利用各種可能的機會，憑借各種似是而非的理由，到處開發，以盡可能短的時間將所有存量資源變成流量資源，從而變成可以獲取的利益。這些決策長遠后果，地方政府則不予考慮。
一旦地方政府與地方勢力結盟來收取“定額租”，并因此有著遏止不住的開發沖動時，他們就會利用各種可能空間來選擇性決策，這個時候，無論國家向農村輸入多少資源，及國家政策將多少農村存量資源釋放出來，地方政府與地方勢力結成的這個聯盟都象一個毒瘤一樣，將所有營養吸食干凈，鄉村治理的狀況因此持續得不到改善。
4、釘子戶與上訪戶大量出現
取消農業稅后，地方政府與地方勢力結盟為分利集團之后，他們不是從每一戶農民那里撈取好處，而是從國家轉移支付資源中，及從農村存量資源變流量資源的過程中獲利，他們被滋養壯大了，但農民并未直接受到損失。因此，他們被農民認為是有本事的人，有面子的人，有能力的人。即使地方勢力對付各種開發中出現的釘子戶，這些釘子戶往往也是拿了補償的，這釘子戶只是農民中的少數，是個別，釘子戶被地方勢力“對付”的遭遇并不能得到其他農民的同情。相反，一般農民還對釘子戶的漫天要價十分反感，認為他們的被“對付”純屬自找、活該。
農民中的“聰明”人也可以看出當下社會中獲利機會，他們因此通過各種辦法來分食各種自上而下的轉移資源，其中典型是田先紅所總結出來的“謀利型上訪”，這些聰明的上訪農民，上訪是假，借上訪來給地方政府制造壓力，從而逼迫地方政府給予各種經濟利益才是真，農民一般的上訪，地方勢力不會介入進來壓制，因為這其中無利益且地方政府也一般不敢讓地方勢力介入到壓制（有理、無理）上訪的農民，因為這可能引發的惡性事件，是地方政府所無法承擔的。
但謀利型上訪以及其他各種精神病上訪、無理上訪，構成了地方政府的軟肋。地方政府的容忍、擺平、收買，必然是越收買越多，越擺平就越是擺不平，因為所有農民中的消極面都可能被調動起來。
5、鄉村治理內卷化
以上關于取消農業稅后鄉村治理的討論中，因此有了這樣一些行動者：地方政府及其負責人，地方勢力，釘子戶，上訪戶。在這個多元主體行動起來建構成的復雜光譜中，一方面是國家投入的大量資源被吞噬，一個越來越肥厚的地方政府與地方勢力結盟的集團開始長成，一方面大量的存量資源被結盟的地方集團不理性地變成流量資源，農村社會未來的發展可能性因此被破壞掉。這個過程中，唯有農民上訪構成了地方政府的軟肋。但上訪農民并非為了農民未來的前途，而是為了讓自己也參與到分享資源的行列中去，這些上訪者不能形成領導農民的威望，相反，這些人的形象反而不如以前在農民那里形象最壞而如今已經去除污名的地方勢力。農民在這樣的巨大的地方勢力和地方政府結盟的網絡下面，落單到沒有任何集體行動的能力。
但問題也在這里，農民落單，成了一盤散沙，農民缺少了力量感，也喪失了正義感和是非觀，農民因此喪失了政治。
一旦農民喪失政治，則國家也就失去了可以從農民那里獲得的支持力量。一方面是無論國家轉移多少資源，都被結盟的地方分利集團截留，地方分利集體甚至利用各種政策空間來破壞性地開發以從中獲利。農民無法從各種資源變現中獲取好處。另一方面，國家在對付各種離散力量時，強烈要求農民的支持，卻越難越難以獲得。因此可以理解K鎮派出所教導員所說，過去是一個警察押一隊犯罪分子，現在是一隊警察押一個犯罪分子。以前是老鼠過街，人人喊打，現在是老鼠過街，人人躲起來。過去是群體路線，現在是線人制度。當農民喪失政治后，再談什么群防群治，再試圖通過群眾路線來進行低成本的治理，就會變得困難起來。
6、余論
a、無正義感與是非觀的社會，只有利益的社會。
b、無信心，無力量，不敢堅持，相信實力不如人，相信暴力，相信命該如此。人微言輕，少說為佳，各人自掃門前雪，哪管他人瓦上霜。
c、不再有氣，不再有勢。
d、要么為個人利益而結幫，要么落單成了孤零零的原子化的個人。農民兩級分化。
e、農民的兩極化進一步加深了實用主義原則，以利益來行事及思考，而無原則與道德考慮更成常規。
f、這個社會得以維系的基本道德原則解體。這個社會的感動喪失，俠義喪失，見義勇為喪失，助人為樂喪失，好人好事喪失，奮不顧身喪失，國家民族等超越性關懷喪失，等等。
g、國家不再可以從農民中獲得強有力的支持。治安的群防群治不再可能，群眾路線代之以線人制度。
h、一旦離開有道德和正義感的人民群眾，政府和權力就變得赤裸裸，孤零零，政權就失去了權威與力量，失去了號召力與動員能力。政權就不得不與地方勢力聯合起來維持秩序。
i、這樣的維持僅僅是一種擺平，是不可持續的，因此是必然要內卷化的。即這種維持是以地方勢力不斷地攫取利益，不斷地侵蝕公共資源為前提的。其結果是社會資源不斷地滋養壯大了一個龐大的地方分利集團。
j、這種內卷可以稱為地方治理的內卷化。
