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2025年07月19日
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江蘇省江陰市華士鎮(zhèn)中心地帶，中國(guó)華[0.10 0.00%]西第一村328米共61層的龍希國(guó)際大酒店[9.87 0.10%]，是合法的么？
這個(gè)尖銳的問題，被一些學(xué)者提出來。
根據(jù)目前的《土地管理法》，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民宅基地或相關(guān)公益事業(yè)可以申請(qǐng)使用集體土地外，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，即實(shí)行“招拍掛”的土地出讓制度。
這意味著，使用了集體土地搞建設(shè)的上述酒店，需要證明該店是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或公益事業(yè)。而顯然，前者并非很容易證明，后者則根本不成立?！邦愃频暮芏噢r(nóng)村地區(qū)酒店，由于涉及外來投資或外來人士經(jīng)營(yíng)，很多都存在非法建筑的嫌疑?！敝袊?guó)社科院一位不愿具名的權(quán)威研究者稱。
不過華西村[6.18 -1.44% 股吧 研報(bào)]村民也許不必太擔(dān)心。記者獲悉，目前國(guó)家已經(jīng)著手《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》的修改。其中可能的修改內(nèi)容是：農(nóng)村集體土地有望和國(guó)有土地一樣，實(shí)現(xiàn)“招拍掛”上市，同地同價(jià)同權(quán)，使得農(nóng)民獲得較高的補(bǔ)償收益。
11月19日，國(guó)土部副部長(zhǎng)、中國(guó)土地學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)王世元，在2011年中國(guó)土地學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)上也透露了農(nóng)地入市的相關(guān)風(fēng)聲。
中國(guó)房地產(chǎn)及住宅研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌對(duì)本報(bào)指出，農(nóng)村土地有條件上市，在一定意義上為城市人到農(nóng)村買房創(chuàng)造了可能，但需要具體實(shí)施政策，“目前的政策似乎有小產(chǎn)權(quán)房合法化之意，但創(chuàng)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)難度太大，喊了這么多年沒動(dòng)作，下一步就看有無具體政策了?！?/p>
采訪中專家也指出，農(nóng)地股份制改革即使推出，也需要慎重，以防止和城市類似的房地產(chǎn)開發(fā)一窩蜂涌向農(nóng)村。
農(nóng)地入市進(jìn)程
記者致電和王參加同個(gè)年會(huì)的人士了解到，不少專家均認(rèn)為目前農(nóng)村土地政策可能要邁出比較重大的步伐，其中將涉及到農(nóng)村土地上市的合法化。
一位主持上述土地年會(huì)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與深化土地資產(chǎn)制度改革”分會(huì)的人士指出，新提法意味著將來農(nóng)村集體土地很可能可以直接上市出讓進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，而不用通過本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行；即在不改變土地用途的情況下，農(nóng)村集體土地可以直接轉(zhuǎn)讓給鄉(xiāng)村之外的企業(yè)從事經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)。
“這個(gè)重大的改變，將使得集體土地可以和國(guó)有土地以同等區(qū)域相同的價(jià)格來拍賣，其主要收益將歸集體和農(nóng)民所有?！边@位人士說。
據(jù)了解，04年8月底通過的《土地管理法》規(guī)定，除興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等外，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村所研究員李國(guó)祥解釋稱，過去農(nóng)村土地從事建設(shè)，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用外，都需要轉(zhuǎn)為國(guó)有建設(shè)用地。而若未來農(nóng)村土地直接上市，意味著過去的土地法和農(nóng)村土地承包法，都需要修改。
而這樣的修訂也最難。
李介紹，08年十七屆三中全會(huì)，以及目前的“十二五”規(guī)劃，盡管都提出了“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，以及農(nóng)村土地可以和國(guó)有土地同等上市的相關(guān)情況，但迄今國(guó)土法仍在修改之中，除局部試點(diǎn)外，農(nóng)地入市暫無最新法律依據(jù)。
“因?yàn)檗r(nóng)村集體土地直接上市，導(dǎo)致地方政府賣地收入大降，而村集體和農(nóng)民將會(huì)大大受益，這樣地方政府難免抵觸。而農(nóng)村土地既然可以上市，則土地承包法中應(yīng)該對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓等具體做法，給以明確界定?！?/p>
農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂也直陳，一旦未來《土地管理法》確定集體土地和國(guó)有土地一起上市，會(huì)使得地方土地收入幾乎為零。廖稱，土地管理法的修改，很可能規(guī)定切一部分地方收入給國(guó)家。
股份化探索
在當(dāng)日會(huì)上，王世元表態(tài)，國(guó)土部門將鼓勵(lì)有條件的地方進(jìn)行農(nóng)村土地股份制改革。
具體的做法是，成立集體土地農(nóng)業(yè)經(jīng)合組織、股份合作社或股份公司等，使農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)享有充分的股權(quán)，通過完善和強(qiáng)化土地用益物權(quán)，使農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)現(xiàn)最大化。
目前一些地方在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的股份制改造。比較成功的是廣東省佛山市南海區(qū)的做法，以行政村為單位，丈量土地、清產(chǎn)核資和資產(chǎn)評(píng)估，然后量化凈資產(chǎn)，給符合條件的當(dāng)?shù)卮迕衽渲霉蓹?quán)；在此基礎(chǔ)上召開股東或股東代表大會(huì)，再掛牌成立股份合作經(jīng)濟(jì)組織并開展實(shí)質(zhì)性運(yùn)作。
而有論者認(rèn)為，上述試驗(yàn)是在規(guī)避土地管理法的“雷區(qū)”，該法提出只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才可以使用集體建設(shè)用地；而上述股份制組織，通常以成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的名義建設(shè)廠房，然后出租給各類企業(yè)，以獲取租金等收益。
西南大學(xué)一位土地專家直言，南海實(shí)際上繞了一個(gè)圈子，即村集體圈地蓋廠房再出租，解決了建設(shè)用地需要先改變?yōu)閲?guó)有土地性質(zhì)的風(fēng)險(xiǎn)；但若未來農(nóng)村土地可直接上市，村集體無需再繞圈子。
而南?！巴恋厝牍伞⒊鲎饨o外地企業(yè)使用”的模式，廖洪樂稱：可能是未來中國(guó)類似改革的方向，但需要增補(bǔ)修訂法律。
比如土地法的修訂中，就應(yīng)明確
規(guī)定國(guó)家不能以公益用地名義，強(qiáng)制征收農(nóng)地，“國(guó)家仍應(yīng)以市場(chǎng)價(jià)介入，以避免土地收益沖突的發(fā)生?！彼f。
而一旦規(guī)范農(nóng)地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)的模式后，相關(guān)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也將細(xì)化，記者了解到，隨著農(nóng)村集體土地可能上市，農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也將比過去有所修改，“各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的總和，可能要超過土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍”。
“小產(chǎn)權(quán)房”合法化？
一旦農(nóng)村集體土地和國(guó)有土地可以同等條件下轉(zhuǎn)讓，小產(chǎn)權(quán)房的合法化問題隨之浮出水面。
中國(guó)房地產(chǎn)及住宅研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)顧云昌直陳，農(nóng)村集體土地蓋的房子，在本村的農(nóng)村戶籍人員之間流轉(zhuǎn)買賣，是合法的；但目前并不允許城市居民購(gòu)買；相反城市國(guó)有土地建房，允許農(nóng)村居民購(gòu)買。這就出現(xiàn)城鄉(xiāng)土地兩個(gè)市場(chǎng)割裂的情況。
有說法是，全國(guó)城市的“小產(chǎn)權(quán)房”平均占到30%左右，一些城市“小產(chǎn)權(quán)”甚至接近40%左右。
下一步，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)業(yè)發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥稱，改革方向是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，農(nóng)村集體土地蓋的房屋能對(duì)外(包括城市居民)銷售，即小產(chǎn)權(quán)房合法化是大勢(shì)所趨，“實(shí)際上十七屆三中全會(huì)，以及目前國(guó)土部提出集體土地與國(guó)有土地享有平等權(quán)益，就說明小產(chǎn)權(quán)房遲早要合法”。
國(guó)土資源部地籍管理司司長(zhǎng)朱留華在11月初稱，力爭(zhēng)用3年時(shí)間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認(rèn)到每個(gè)具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織。而這一度被看作小產(chǎn)權(quán)房可能合法化的前提。
“小產(chǎn)權(quán)房變成大產(chǎn)權(quán)房(國(guó)有土地商品房)，這部分的口子并沒有開。盡管十七屆三中全會(huì)，以及更早的中央十六屆的全會(huì)都有建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)的共識(shí)，但法律層面并無下文?！?/p>
參與國(guó)土部門小產(chǎn)權(quán)房改革論證的相關(guān)人士也認(rèn)為，目前國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部的傾向是，在城市規(guī)劃以內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房不允許合法，城市規(guī)劃以外的小產(chǎn)權(quán)房可以合法，“學(xué)界是希望所有的小產(chǎn)權(quán)房合法，但要做到這一點(diǎn)難度很大。仍需等待國(guó)土部具體政策條文，才有可能說明小產(chǎn)權(quán)房可以對(duì)城市人開放?！?/p>
顯然相關(guān)的改革還需通盤考慮。
扎根農(nóng)村十年調(diào)研的華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰就直言，他很不支持大規(guī)模、激進(jìn)的土地流轉(zhuǎn)。他認(rèn)為目前鼓吹爭(zhēng)取更多土地權(quán)益的多是已經(jīng)進(jìn)入城市生活土地閑置的人，而并非還依賴土地生存的人，而考慮到城鄉(xiāng)二元的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，在現(xiàn)階段維持土地制度的穩(wěn)定性有其必要性。數(shù)據(jù)顯示，2010年，我國(guó)失地農(nóng)民約4千萬(wàn)。
