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2025年07月19日
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進入新世紀以來，包括“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”在內(nèi)的“五個統(tǒng)籌”成為中央著力強調(diào)的方向。如何看待城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與城鎮(zhèn)化的關(guān)系，如何解讀各地方興未艾的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌或城鄉(xiāng)一體化實踐，帶著這樣的問題，《城市化》記者采訪了中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院城建所朱力所長。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的歷史背景
朱力首先梳理了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為一項戰(zhàn)略思路提出的歷史背景，他指出2003年十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中，首次提出 “五個統(tǒng)籌”，其中“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”作為縮小的城鄉(xiāng)差距、促進城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措在“五個統(tǒng)籌”中占據(jù)突出位置。隨著對我國經(jīng)濟體制改革過程中所出現(xiàn)問題的認識不斷深化，中央進一步明確和完善了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的內(nèi)涵。胡錦濤總書記在十七大講話中再次強調(diào)了要建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局。如果說十六大以來對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重視很大程度上是對中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的一個總結(jié)，那么08年的全球金融危機則直接促成了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在國家決策中重要性的提升。朱力認為，金融危機讓中國開始認真反思30年來的經(jīng)濟發(fā)展方式，“或者說金融危機對轉(zhuǎn)變中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式的必要性給予一個非常強的提示”。這就指向了中國改革開放以來的以加工貿(mào)易為主的經(jīng)濟道路，中國的加工貿(mào)易企業(yè)在產(chǎn)業(yè)鏈中處于低端環(huán)節(jié)，“我們就是在利用自己最大的比較優(yōu)勢即低勞動力成本。由于有著龐大的剩余勞動力蓄水池，大量在沿海地區(qū)就業(yè)的年輕農(nóng)民工收入很低，這一定程度上拉低了我國國民整體收入水平，導(dǎo)致內(nèi)需對經(jīng)濟的拉動有限。金融危機導(dǎo)致海外市場低迷，加工貿(mào)易受阻，因此如何擴大內(nèi)需，完成經(jīng)濟體的自身循環(huán)無疑成為當(dāng)務(wù)之急。
在這樣的宏觀背景下，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌被賦予的內(nèi)涵包括“通過促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動和公共資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置，提高城鄉(xiāng)資源綜合利用的效率，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的持續(xù)、健康發(fā)展”。
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的不同模式
朱力指出由于我國區(qū)域之間經(jīng)濟社會發(fā)展水平差距很大，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在各地的側(cè)重點是不同的。“內(nèi)陸地區(qū)首先要解決的是生態(tài)問題和脫貧問題。東部地區(qū)更多的是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體，要走人與資源環(huán)境和諧的發(fā)展道路。中部地區(qū)包括東北的糧食主產(chǎn)區(qū)，更多是“半城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的概念，就是以保護耕地及新農(nóng)村建設(shè)為主體的發(fā)展道路，因為這里涉及到糧食安全的問題。”他認為，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點在大城市的周邊地區(qū)。而這里也可以分為不同的類型。
第一種類型是北京這樣的特大型城市的周邊地區(qū)，由于中心城市的消費能力很強，周邊地區(qū)可以走消費或服務(wù)經(jīng)濟主導(dǎo)的發(fā)展路徑。“加之出于生態(tài)環(huán)境的考慮，北京周圍的村子不能搞大量工業(yè)，所能依靠的就是自身環(huán)境和中心城市的消費，所以自然走向走一產(chǎn)加三產(chǎn)，或者說特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)加鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展道路”。
第二個模式是類似石家莊這樣的地區(qū)性中心城市周邊地區(qū)，其特點是城市消費能力不足以擴散到廣大農(nóng)村、帶動農(nóng)村發(fā)展。這里走的是綜合性城鎮(zhèn)發(fā)展道路，就是以重點小城鎮(zhèn)的發(fā)展輻射周邊農(nóng)村發(fā)展。“這里重點要發(fā)揮具有成長潛力和產(chǎn)業(yè)發(fā)展動力的小城鎮(zhèn)作用，讓其承擔(dān)一部分產(chǎn)業(yè)功能，和中心城市一起構(gòu)建協(xié)同發(fā)展局面，而更外緣的糧食產(chǎn)區(qū)還是以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主”。
朱力指出，天津的外圍區(qū)縣和石家莊的近郊區(qū)就是這樣一種小城鎮(zhèn)發(fā)展的模式，與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村地區(qū)的小城鎮(zhèn)以提供公共服務(wù)、作為生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品集散地的功能不同，新市鎮(zhèn)強化了其在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，作為推動工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的載體。在天津，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的模式可以概括為“以示范小城鎮(zhèn)為龍頭，農(nóng)民居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)‘三區(qū)’聯(lián)動發(fā)展”。
其中，農(nóng)民居住社區(qū)的建設(shè)模式，稱為“宅基地換房”，這一模式是在國家政策框架內(nèi)，堅持承包責(zé)任制不變、可耕地面積總量不減少、農(nóng)民自愿的原則，按照國土資源部提出的城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤政策操作。農(nóng)民以其宅基地按一定標準換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的住宅，遷入居住成為城鎮(zhèn)居民；而將原來的村莊建設(shè)用地復(fù)耕，節(jié)省下來的土地指標整合后再招拍出售，用土地收益彌補小城鎮(zhèn)建設(shè)和農(nóng)民安置費用。
示范工業(yè)園區(qū)，是指在小城鎮(zhèn)建設(shè)一個規(guī)劃面積10平方公里左右、起步區(qū)3平方公里左右的工業(yè)園區(qū)，市里給予土地、財政、金融、稅收、招商等方面的支持。由于引進了工業(yè)園區(qū)，部分農(nóng)民就有了在當(dāng)?shù)剞D(zhuǎn)換就業(yè)的機會，同時小城鎮(zhèn)建設(shè)也提供大量臨時性的工作機會，這就保障了農(nóng)民脫離土地后的生計。朱力指出，這里有一個前提是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的收入已經(jīng)很大程度上依賴非農(nóng)經(jīng)濟，而非傳統(tǒng)意義的小農(nóng)經(jīng)營。
最后是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，是基于耕地的流轉(zhuǎn)、集中，由村集體或引進外來公司組織農(nóng)業(yè)股份公司經(jīng)營，由公司大規(guī)模租用土地，支付一定租金作為上樓農(nóng)民的生活保障，并雇傭當(dāng)?shù)剞r(nóng)民為農(nóng)業(yè)工人。
天津通 “三區(qū)”聯(lián)動的模式，實現(xiàn)了兩個產(chǎn)業(yè)的資源配置效率提升， 第一產(chǎn)業(yè)通過土地集中經(jīng)營提升了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率，而工業(yè)園區(qū)的引進則提高了土地的非農(nóng)利用效率。
土地問題是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的關(guān)鍵
朱力指出，在各地城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實踐中，對城鄉(xiāng)土地二元制度的突破和探索成為關(guān)鍵。從目前國家和地方的財政能力來看，很難實現(xiàn)對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌所需資金的完全財政支持，因此除了自上而下的財政支持模式以外，還應(yīng)該充分挖掘、盤活農(nóng)村現(xiàn)有資源，而其中最關(guān)鍵的資源是土地。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌涉及到的相當(dāng)一部分資金和建設(shè)用地都要從土地制度調(diào)整、盤活農(nóng)村土地資源上找出路。他認為，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動發(fā)展的一個有利條件是當(dāng)?shù)赝恋剞r(nóng)轉(zhuǎn)非的增值收益很高，高到可以用這個收益支付改善農(nóng)村人居環(huán)境、提升農(nóng)民各項社會保障的成本。“對于這類地區(qū)而言，一個中心城市的地價水平一定程度上決定著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的能力或者說城市反哺農(nóng)村的能力，而土地制度的調(diào)整決定了這一能力能否得到釋放、并有利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”。
朱力指出，城鄉(xiāng)之間資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素流動中，土地流動具有基礎(chǔ)性作用。很多地方城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐很重要的基礎(chǔ)就是土地確權(quán)后實現(xiàn)土地流動。以重慶地票制度為例，農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過復(fù)墾產(chǎn)生地票，即“城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標”，這一指標在農(nóng)村土地交易所公開交易，交易所得大部分返還農(nóng)民，用于促進農(nóng)民增收和改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。競得地票的單位可以帶著地票在重慶各區(qū)縣尋找自己中意的建設(shè)用地，當(dāng)然這一建設(shè)用地同樣要進入土地交易中心進行招拍掛，如果仍是這一單位競得這一建設(shè)用地，那它在競得地票時所支付的費用，可以沖抵新增建設(shè)用地有償使用費和耕地開墾費。這一過程中，土地以指標形式，通過土地交易所公開交易，實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地的遠距離、大范圍的置換，提升農(nóng)村特別是偏遠地區(qū)的土地價值，實現(xiàn)城市反哺農(nóng)村、發(fā)達地區(qū)支持落后地區(qū)發(fā)展的目的。
他認為，在當(dāng)前我國發(fā)展階段，全面、純粹的地強調(diào)城市對農(nóng)村的反哺是不現(xiàn)實的，而更多的應(yīng)是統(tǒng)籌聯(lián)動發(fā)展，聯(lián)動發(fā)展的真實意義在于城市與農(nóng)村，工業(yè)與農(nóng)業(yè)在相互“交易”中實現(xiàn)雙方的收益，這也就是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的精髓。
從這個意義出發(fā)，朱力認為，在很大程度上，中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的核心還是城鎮(zhèn)化，但也不能說所有農(nóng)村都要城鎮(zhèn)化。“所以，中國的城鄉(xiāng)發(fā)展在相當(dāng)長的時間內(nèi)還是城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動。我們國家還有大量農(nóng)村，農(nóng)村建設(shè)無論是從生態(tài)安全、糧食安全、社會穩(wěn)定講都有重大作用。而城鎮(zhèn)化在內(nèi)涵上，也不是簡單的把人搬到城鎮(zhèn)去，而是要讓所有城鎮(zhèn)居民有就業(yè)、醫(yī)療等基本保障，享有基本公共服務(wù)。”
