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2025年07月19日
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黨國英（中國社科院農(nóng)村所宏觀研究室主任、研究員）
11月22日，國家土地副總督察甘藏春表示，最近中央把改革征地制度、修改土地管理法作為重大任務，要求加快推進。而我國征地制度的最大弊端，就是農(nóng)地城鎮(zhèn)化過程中造成農(nóng)民城市化進程滯后，造成大量“偽城市化”農(nóng)民。
近30年，中國社會的快速城鎮(zhèn)化，注定是中國歷史上最深刻的事變，也是世紀之交人類社會的重大事件。做好這件事，有利于中國更好更快實現(xiàn)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型；這件事出了偏差，將延誤發(fā)展，造成浪費；若偏差太大，中國現(xiàn)代化暫時中斷也未為不可。
中國走向城市化的趨勢誰也改不了，但這不意味著這個過程必然是多贏博弈過程，更不意味著這個過程一定和諧平順。事實上，我國的城鎮(zhèn)化過程的確有值得檢討之處。
第一，我國相當多的農(nóng)民在職業(yè)上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化，但生活居所并沒有實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。他們一邊在城市工作，一邊在家鄉(xiāng)或家鄉(xiāng)的小鎮(zhèn)繼續(xù)建房。這種情形不僅意味著他們的生活質(zhì)量不高，也意味著資本和土地資源的低效率利用。產(chǎn)生這一問題的主要原因，是我國對土地用途的管理、管制機制不健全，以及大中城市的住房價格過高。
第二，我國城鄉(xiāng)建設規(guī)劃缺乏法制化、民主化基礎，滋生諸多城鄉(xiāng)建設問題。我國有一部城鄉(xiāng)規(guī)劃法，但城市規(guī)劃本身不具有地方法規(guī)的效力，一些地方行政首長對規(guī)劃可以朝令夕改，利益集團可以對規(guī)劃變更隨意施加影響，圈占大地盤，假借公共利益之名，讓百姓黯然離開世代祖業(yè)。
第三，基層政府對人口布局干預過度，人口布局不盡合理。中央政府順應地方政府的要求，推行城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤“政策本身，有利于土地資源合理配置，方向是正確的，但不少地方的確存在操作失當問題。已有的專業(yè)農(nóng)戶和潛在的專業(yè)農(nóng)戶不適合集中居住，卻被動員集中居住了；脫離農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶集中居住后，其新的居民點規(guī)模不夠大，基礎設施建設效率低，不能成為這些居民的久留之地。這種狀況既損失農(nóng)業(yè)效率，又導致資源浪費。
第四，農(nóng)民進城后，盡管勞動時間長，勞動強度高，勞動環(huán)境差，但勞動收入和勞動保障程度卻低于城市勞動者。這種情形近年來有所變化，國家出臺了一批有利于改善農(nóng)民工境遇的政策，有的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)采取了很多措施提高進城務工農(nóng)民的工資福利待遇，但總體改觀還不夠大。部分進城務工農(nóng)民還犧牲了家庭幸福，并給后代健康成長帶來問題。相關情形被人們稱為“留守兒童”和“留守老人”問題。
第五，因為上述問題，致使部分留在農(nóng)村的居民也未能充分享有城鎮(zhèn)化的利益。因為大部分進城務工農(nóng)民沒有在城市扎根，也因為土地制度的弊端，農(nóng)村的耕地未能合理集中到留守農(nóng)戶的手里。大部分農(nóng)戶處于兼業(yè)狀態(tài)，往往是男性勞動力在城市務工，女性勞動力在家里種地。城市和農(nóng)村的收入差距，使得一部分農(nóng)戶對耕地有一種“種之無利、棄之可惜”的心態(tài)，影響土地的利用效益的提升。
第六，有限的耕地流轉(zhuǎn)也存在一些問題。在城鎮(zhèn)化背景下，大量農(nóng)民進城務工，的確產(chǎn)生了耕地流轉(zhuǎn)的必要性，并會產(chǎn)生專業(yè)農(nóng)戶。如果機制順暢，專業(yè)農(nóng)戶多會在農(nóng)村原住民中產(chǎn)生。但，實際情況并不完全如此。目前，城市資本熱衷“下農(nóng)村”，在地方政府的支持下，土地被流轉(zhuǎn)到了城市商人手里。有的商人擁有了過多的土地，發(fā)生了“規(guī)模不經(jīng)濟”的情形，便把一部分土地轉(zhuǎn)包給他人，賺取轉(zhuǎn)包收入。還有的城市商人圈占土地的目的，是為了將來爭取轉(zhuǎn)變土地用途，實現(xiàn)土地的增值。
第七，土地資源的用途管制尚有不足之處。多年來中央政府為堅守“耕地紅線”做了巨大努力，耕地總量得以保持。但，我國缺少的是優(yōu)質(zhì)耕地，中國農(nóng)業(yè)競爭力也要靠優(yōu)質(zhì)耕地支撐。山區(qū)土地不足以支持競爭力農(nóng)業(yè)，本應在嚴格規(guī)劃前提下建立享受型房地產(chǎn)業(yè)，但目前的土地用途管制政策沒有開辟這樣的土地利用前景。
第八，土地產(chǎn)權制度缺陷扭曲土地市場價格，加上土地資源的行政配置，造成城市土地浪費等多種“城市病”。城市土地70年使用權規(guī)定弊大于利，易產(chǎn)生城市地產(chǎn)交易受限、城市建筑景觀設計粗鄙等弊端。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權不落實，使土地的農(nóng)地轉(zhuǎn)用價格與城市地價落差大，地方政府過度依賴土地財政，城市擴張沖動加劇，城市人口密度下降，土地利用率降低。中國低價“小產(chǎn)權房”和高價商品房并列奇觀，則來自城鄉(xiāng)建設用地的分類區(qū)別管理。
第九，土地需求管理不完善，易造成房地產(chǎn)泡沫。征收房產(chǎn)稅、贈與稅、遺產(chǎn)稅不僅有利于社會平等，還可以約束房地產(chǎn)市場需求，使國民支出結構合理化。目前，房產(chǎn)稅仍在試，試點城市也只是蜻蜓點水。贈與稅和遺產(chǎn)稅征收遠沒有提上議事日程。
第十，城市管理制度不健全，特別是市政管理、物業(yè)管理、人口管理制度弊端甚多，造成城市臟亂差，并影響到大中小城市均衡發(fā)展。我國各類城市違章建筑比比皆是，“蟻族”群落散布城市各處，大型城市的最低生活成本甚至低于小縣城。這種情形看起來體現(xiàn)“自由”，但卻影響到勞動人口的合理空間分布，導致大城市持續(xù)“攤大餅”，小城市勞動力成本相對高昂，投資環(huán)境惡化，出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空洞化。
指出以上問題，不是說要否定城鎮(zhèn)化的必要性，而是要清醒地認識到，如果沒有城鎮(zhèn)化，農(nóng)村的麻煩會更多，農(nóng)民的收入會更低。我們需要堅定不移地推進城鎮(zhèn)化，也要下決心解決城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的上述種種問題，使農(nóng)民能享受到城鎮(zhèn)化的利益。
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的基本動力
在過去20年內(nèi)，中國的城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.2%以上，超過了世界歷史上任何大國城市化最快時期的速度。中國以往幾十年快速經(jīng)濟成長，得益于城市化；未來20年到30年還可能借城市化之力，實現(xiàn)經(jīng)濟的持續(xù)增長。后一個過程順利與否，取決于城鎮(zhèn)化道路怎么走。
三十多年改革開放的經(jīng)驗證明，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟發(fā)展的基本動力。中國經(jīng)濟要保持長期健康發(fā)展的趨勢，需要有清晰可靠的大思路，但這個問題過去一直沒得到很好的解決。好在我們有了開放度較高的市場，地方政府又有一定的發(fā)展自主權，這就使資源配置調(diào)整大體能反映資源的稀缺性，以致經(jīng)濟發(fā)展長期保持了活力。
中國資源配置調(diào)整的根本特點，就是城市比農(nóng)村更缺乏廉價勞動力。于是，在大體自由的市場環(huán)境下，農(nóng)村廉價勞動力源源不斷地流向城市。這是中國資源配置效率得以提高的主要的、根本的源泉，也是中國經(jīng)濟成長的核心“秘密”。沒有過去的城鎮(zhèn)化，就沒有今天的經(jīng)濟成就。就大國經(jīng)濟成長歷史看，中國的城市化速度創(chuàng)造了新紀錄。
讓占總人口數(shù)多半的農(nóng)民待在農(nóng)村享受現(xiàn)代化的成果，是一句空話。我國農(nóng)村有五六十萬個村莊，要在這些村莊建造城市標準的基礎設施，經(jīng)濟上低效率，農(nóng)民養(yǎng)不起。專業(yè)型小城市必須有數(shù)萬人以上的規(guī)模，綜合性的大城市必須有數(shù)十萬人以上規(guī)模，經(jīng)濟上才有可持續(xù)性。這是世界經(jīng)濟發(fā)展的基本規(guī)律，中國也不可能例外。
中國半數(shù)以上的人口要靠農(nóng)業(yè)收入增長趕上城市居民收入，完全違背經(jīng)濟規(guī)律。按我的計算，在目前已有1.5億農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市的基礎上，農(nóng)村的隱形失業(yè)率仍然接近50%。農(nóng)民收入總量低，但日工資單價并不很低。農(nóng)民總收入低，是因為農(nóng)民的總勞動時間少于城市勞動者。
解決這個問題的辦法是讓現(xiàn)有農(nóng)村人口大量走向城市。如果天時地利人和以后保障，再過25年左右的時間，中國農(nóng)村人口占總人口的比重將下降為20%左右，其中一部分作為兼業(yè)農(nóng)民，住在少數(shù)特色村；另一部分作為專業(yè)農(nóng)民，分散居住在數(shù)百萬個小型居民點上。未來中國的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，需要專業(yè)農(nóng)民來支撐。
思想要解放管理要精細
當下，最重要的是兩句話：思想要解放，管理要精細。
解放思想最要緊的，是重新認識土地制度改革的意義。對城市土地，不僅要“居者有其屋”，還要“居者有其地”。
無地何以有屋？對農(nóng)村土地，要將農(nóng)民的土地承包權和宅基地使用權，轉(zhuǎn)化為實實在在的土地財產(chǎn)權。中國法權上的集體所有制是“社區(qū)共同共有產(chǎn)權”，而經(jīng)濟研究表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)適合采用“按份共有產(chǎn)權”或“私有產(chǎn)權（使用權）”。
按照這個要求，要實行多元化的土地產(chǎn)權制度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地歸于農(nóng)民或農(nóng)民按“按份共有”原則組織起來的合作社；將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區(qū)所有，而宅基地使用則完全歸農(nóng)民擁有。
精細管理最要緊的，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制化、民主化。每一級政府都應基于公共利益和人民需要確定規(guī)劃內(nèi)容，并由人民代表大會通過表決，確定為一定級別政府的法律文件或地方行政規(guī)制。實現(xiàn)精細管理還要制定一系列針對城市物業(yè)、人口居所、建筑設計、景觀塑造等公共領域問題的解決辦法。
