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2025年07月19日
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土地改革是中國當代經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。上世紀70年代末和80年代初開啟的中國改革開放偉大進程，就是從農(nóng)村土地制度改革開始的。通過賦予農(nóng)民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權(quán)和土地的剩余收益權(quán)，“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革極大調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地促進了農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。以土地改革為核心的農(nóng)村改革，極大地解放了被計劃經(jīng)濟時期人民公社體制、計劃價格體制乃至于以重化工業(yè)發(fā)展優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略束縛的社會生產(chǎn)力，并為農(nóng)民收入和生活水平的提高、城鄉(xiāng)糧食和副食品供應的保障，以及80年代以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為標志的鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展打下了良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)進入本世紀以來，隨著中國經(jīng)濟增長速度的進一步加快，中國的城市化進程也開始加速推進。城市化過程的加速在推動農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時，也帶來了城市實體規(guī)模的迅速增大和城市空間范圍的大幅度擴展。但是，在中國城市化的兩個主要維度，也即“人口城市化”和“空間城市化”兩方面，都出現(xiàn)了一系列突出矛盾和問題，而這些矛盾與問題都或多或少與我國現(xiàn)有土地制度存在的根本性體制缺陷問題有緊密關(guān)聯(lián)。
本文將針對中國城市化過程中既有土地制度面臨的主要矛盾與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出未來我國土地制度改革的主要方向和配套改革措施。
土地改革作為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要突破口：一個系統(tǒng)性解決方案中國土地制度面臨的各種挑戰(zhàn)不僅紛繁復雜，還與財政、戶籍、社保等經(jīng)濟、社會乃至行政管理體制多方面問題交織在一起，并構(gòu)成了中國轉(zhuǎn)型過程中的一個非常難解的結(jié)。那么，到底有沒有辦法可以解開這個結(jié)，并以此助推中國完成其尚未完成的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型？我們對這個問題的回答是肯定的，但這個肯定回答要變成現(xiàn)實，在很大程度上取決于政府，尤其是中央政府，能否下決心進行深層次的、配套性的體制改革。因為惟有進行深層次的改革，才能夠改變第二節(jié)中談到的中國當前不可持續(xù)的城市發(fā)展與經(jīng)濟增長模式；而惟有通過配套性的改革，通過實施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，才能夠在打破不合理的既有利益格局的情況下，同時兼顧改革中可能被損害群體的利益并有效降低只進行單項改革時所必然面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力。
一、征地制度改革 必須在嚴格界定公益和非公益用地范圍的基礎(chǔ)上，全面改革征地制度。換句話說，征地權(quán)必須基于公共用途，征地行為才具有合法性。一個關(guān)于界定公共利益的思路，是如果某塊土地上生產(chǎn)的產(chǎn)品可以交由市場來解決，那么這塊土地也可交由市場解決。只有那些市場提供不了的產(chǎn)品，不論盈利與否，均可視為公益性項目，所需土地可以通過征收解決。這類項目包括：1）凡直接的公共事業(yè)用途；2）具有公共利益性質(zhì)的一切其他用途；3）以及為實施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。 上述界定意味著，如果一個項目的主體工程是符合公共利益的，則附屬設(shè)施用地通過一定程序的公正審核后也可通過征收方式獲得。如是，征地就可以排除一般的商、住項目、工業(yè)、旅游項目用地等明顯屬于非公益性的盈利項目。當然，隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展，不排除對“公共利益”含義的認定可以有相應變化，但也需要滿足程序公義的要求。在征地制度改革中，可考慮設(shè)計一套審核機制，即由第三方機構(gòu)（比如地方人大或法院）通過嚴格程序來審核某類或者某項征地項目是否符合公共利益。從目前全國各地出現(xiàn)的情況來看，大部分征地和拆遷矛盾的主要起因，是地方政府對很多有明顯盈利性質(zhì)的項目輕易動用征收權(quán)并造成民怨。而在多數(shù)國家，征地權(quán)行使的合法基礎(chǔ)取決于征地目的的公益性和征地補償公平性。一句話，政府沒有義務、也不應通過剝奪一部分公民的財產(chǎn)來滿足企業(yè)賺錢的需要，更不應該與民爭利。
在確定“惟公益性”用地才納入征地范圍”的立法原則后，政府對公益性用地征收的補償也仍應按照市場價值予以充分補償。不論何種目的，公民沒有義務因政府征地而蒙受損失。補償體現(xiàn)市場價值也是世界各國公認的準則。這里不妨考慮借鑒北京市的做法，（1）由省、自治區(qū)、直轄市政府制定轄區(qū)內(nèi)各市、縣征地補償最低標準；該標準應體現(xiàn)同地同價原則，結(jié)合當?shù)赝恋刭Y源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和社會、經(jīng)濟發(fā)展水平等綜合因素確定；（2）引入征地單位與村集體、農(nóng)民的談判機制；（3）設(shè)計征地程序與補償?shù)膮f(xié)調(diào)和裁決機制，但裁決職能不應歸于作為征地主體的市、縣政府。
二、集體建設(shè)用地使用制度改革
十七屆三中全會《決定》指出，要逐步擴大集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍。但在目前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍問題上，從目前《土地管理法》修訂草案來看，立法者的傾向是從空間（即土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外）上或用途上來控制。如本文第三部分所述，這個規(guī)定實際上把絕大部分有較高市場價值的農(nóng)村建設(shè)用地排除在流轉(zhuǎn)之外，包括繼續(xù)禁止集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)（“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)）。其主要理由是擔心建設(shè)用地總量失控、耕地保護壓力增大以及土地收益流失。但前文的討論也表明，這些政策的實施效果并不理想，不僅“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止，而且政府也喪失了本來可以從“小產(chǎn)權(quán)房”合法化后可獲得的稅收收入。
我們認為，允許集體建設(shè)用地進行商品住宅開發(fā)，不管是不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的方式，還是允許在村集體和農(nóng)民與用地者補償談判好后再轉(zhuǎn)為國有土地的方式，都有助于保護集體建設(shè)用地權(quán)利人利益，減少社會矛盾，提高土地利用效率。對面廣量大、懸而未決的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，與其禁止，不如趁《土地管理法》修訂的機會加以規(guī)范和疏導。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應當賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的權(quán)利。工業(yè)或商住用地應該直接與用地涉及的村集體和農(nóng)民進行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換和相應土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地用途轉(zhuǎn)換過程中農(nóng)地價值和增值部分的主要收益。
允許農(nóng)村集體土地直接進入城市土地的一級市場的意義其實遠遠超過給予失地農(nóng)民合理補償本身。惟有如此，才能夠緩解目前地方政府壟斷供地而導致的商品房用地價和相應房價過高的問題，也惟有如此，才能夠遏制地方政府低價征地、然后血本出讓給制造業(yè)用地者來大搞開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象，也才能遏制制造業(yè)產(chǎn)能過剩帶來的一系列宏觀經(jīng)濟失衡、生態(tài)環(huán)境惡化，也才能緩解因目前征地權(quán)被濫用所帶來的嚴重社會矛盾。如果能夠推動這些改革實現(xiàn)，并配合相應的規(guī)劃措施，恰恰有助于改善、而不是惡化政府擔心的（放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后）的耕地保護不力以及城市建設(shè)用地過度擴張的問題。而配合下一個小節(jié)要討論的稅制改革，政府土地收益流失問題也將不成為問題。
這里特別需要進一步討論的問題，是如何改造我國城市中廣泛存在的“城中村”、“城郊村”。目前很多城市進行的所謂“改造”，無非是對這些地段進行房屋拆遷后再將土地轉(zhuǎn)為國有，然后出讓土地牟利。這些措施不僅會因損害被拆遷農(nóng)戶利益而造成政府和被拆遷農(nóng)民之間的直接對抗和社會沖突，而且也使很多居住在城中村或城郊村的外來流動人口居無定所。從保護失地農(nóng)民和流動人口這兩個中國社會中已經(jīng)非常弱勢之群體的利益角度看，我們不認為如此性質(zhì)的拆遷是一種可持續(xù)的城市改造模式。但在城市改造中找到有效的替代解決方案，也不是非常容易的事情。一種可能的改進，是借鑒美國、日本、臺灣等國家和地區(qū)進行的土地“增值溢價捕獲”（LandValueCapture）、“區(qū)段征收”、“市地重劃”等成功經(jīng)驗，結(jié)合各地市情，以確權(quán)為前提推進土地制度創(chuàng)新，為各地城中村改造乃至都市更新提供有力的政策工具。改革的目標，應該是在有效改造基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮“城中村”地段為流動人口提供經(jīng)濟適用住房的保障性作用，最終建立政府、原土地權(quán)利人，外來人口、乃至地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)用地者多方的利益均衡。我國臺灣省的“區(qū)段征收”和“市地重劃”經(jīng)驗表明，這些措施可以成功地解決了政府公共建設(shè)用地取得和征收補償難題，土地權(quán)利人亦可獲得原地補償，享有公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升、土地增值等多重開發(fā)利益，公私各蒙其利。
我國的城中村改造，完全可以借鑒這些成功經(jīng)驗。并在此基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新。為解決外來流動人口的居住問題，中國城市的城中村改造過程中，城市政府完全可以借鑒“區(qū)段征收”和“市地重劃”的成功經(jīng)驗，不僅可以用較低成本獲取公共用地，還可以結(jié)余少量可供拍賣的商、住用地。與此同時，通過城市規(guī)劃手段，可以放寬建設(shè)容積率，原業(yè)主減少的土地面積可以通過房屋建筑面積的增加以及基礎(chǔ)設(shè)施的改善獲得補償。一個舊城改造項目實施后，房屋建筑面積總體上可以得到增加，從而政府通過增加市場供給來抑制房價或房租的大幅上升。這樣，就可能在規(guī)劃限制的基礎(chǔ)上，通過市場機制、而不是政府提供的方式來有效解決部分流動人口的居住問題。總體來看，由于城中村基礎(chǔ)設(shè)施的改進可以大大提高被改造地段的土地價值，這個新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有權(quán)利所有人之間合理分配，從而形成一個經(jīng)濟學上的“帕累托改進”：一方面，地方政府完全可以不用投入更多資源就可以支付被改造地段的基礎(chǔ)設(shè)施提升和城市面貌改善（因為政府在區(qū)段征收中，已經(jīng)預留一部分土地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有一部分可以公開拍賣以償還開發(fā)費用），而城中村原有土地權(quán)利人即使放棄了其部分土地用于基礎(chǔ)設(shè)施改進和政府拍賣），其剩余土地的價值也高于未改造前的全部土地價值。最后，由于城中村改造通過提高容積率增加了房屋供給，起到了抑制房價和房租的作用，這就充分保障甚至改善了外來流動人口的居住權(quán)利。
三、配套財稅體制改革
如果按照前面兩個小節(jié)的方式限制征地和拓寬農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，那么對改革所涉及村集體和農(nóng)民帶來的土地收益勢必非常龐大。這部分收益完全歸集體所有，既不合理，地方政府也必然會缺乏足夠激勵去實施這樣的改革。因此，需要建立一個合理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機制，使得政府、村集體以及農(nóng)民的權(quán)益分配達到平衡。
事實上，各地在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配上已經(jīng)做出了很多有益的嘗試。比如在浙江省湖州市規(guī)定村集體經(jīng)濟組織所有的土地流轉(zhuǎn)收益，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村兩級分成，其中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為10％，村為90％。當然，政府通過非稅手段參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式并不是最佳的，我們建議通過稅收的途徑來加以規(guī)范。為此，建議開展如下配套改革：
首先是修訂《土地增值稅暫行條例》，將適用范圍擴展到集體土地。設(shè)計合理的稅率，擴大政府在農(nóng)村土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃收益上的稅源。納稅對象既包括嚴格限定征地范圍后非公益性項目用地集體非建設(shè)用地的出讓、租賃收入，也包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益（含宅基地）。
其次，要在試點的基礎(chǔ)上，全面開征物業(yè)稅。物業(yè)稅的改革研究工作從2003年起已正式啟動，稅務總局與財政部先后批準了北京、江蘇、深圳等六個省市作為試點先行單位，進行房地產(chǎn)模擬評稅試點。2007年稅務總局與財政部又增加了河南、安徽、福建和大連四個地區(qū)部分區(qū)域作為房地產(chǎn)模擬評稅擴大試點范圍。目前這十個城市處于模擬空轉(zhuǎn)階段，但已有多個城市向國家稅務總局和財政部遞交了物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)實”的申請方案。
如果能夠在試點基礎(chǔ)上，全面開征物業(yè)稅，這將是地方政府穩(wěn)定而持久的稅源。如果能夠在土地增值稅和物業(yè)稅這兩個稅種上進行配套改革，土地增值稅和物業(yè)稅收入完全可以彌補政府在土地出讓金上的一部分損失，更重要的是，物業(yè)稅和土地增值稅是穩(wěn)定的可持續(xù)的政府稅收收入，完全有別于“寅吃卯糧”不可持續(xù)的土地出讓金，從而有效抑制地方政府通過征地和低地價策略招商引資的沖動，切實做到保護農(nóng)民利益，提高土地利用效率，降低耕保壓力，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。
四、建立土地發(fā)展權(quán)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)交易的市場機制
目前各地在土地發(fā)展權(quán)區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的幾種改革模式，包括天津“宅基地換房”、成都的“三個集中”與嘉興的“兩分兩換”模式，特別是宅基地拆遷和農(nóng)民集中居住，其操作過程本質(zhì)上都是一種行政區(qū)域內(nèi)地方政府主導的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，即地方政府為獲得建設(shè)用地指標通過對土地規(guī)劃確定的城市建設(shè)范圍外純農(nóng)區(qū)宅基地復墾來獲得建設(shè)用地指標，并將這些用地指標轉(zhuǎn)移到城市近郊，用于那里的工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)和城市擴張。顯然，地方政府由此可在城市近郊出讓土地并獲得土地出讓金，其中也包含了這些被轉(zhuǎn)移之土地指標的市場價值。雖然地方政府為獲得這些指標而進行宅基地復墾和農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)也付出了一些成本，但由于整個操作都是行政主導，無論是作為農(nóng)村集體土地（和宅基地）所有者的村集體，還是土地實際使用者的農(nóng)民，都基本沒有討價還價的能力，只能被動接受地方政府進行的宅基地復墾、拆遷。因此，如何在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程中進一步推廣市場化模式，保護農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，是未來改革必須要處理的問題。只有解決這個問題，才可以有效避免各類新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中的強制性宅基地拆遷與集中居住現(xiàn)象。也正是從這個意義上說，雖然不能對各地目前進行的農(nóng)民居住集中改革一棍子打死，但在評價這些改革行動仍需倍加謹慎，尤其要防止這些試點改革在被推廣的過程中變樣走形，成為一場以新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為名進行的“宅基地拆遷運動”。
除了區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的改革需要進一步探索和完善之外，一個已經(jīng)具有比較成熟經(jīng)驗，而且值得推廣的改革是跨區(qū)的土地發(fā)展權(quán)交易。如前文所述，目前我國的建設(shè)用地管理體制是集權(quán)式的、并以建設(shè)占用耕地“規(guī)劃指標”、“補充耕地量”和“基本農(nóng)田保護任務”為三個基本要素。但在實踐中，由于無法充分考慮不同區(qū)域的土地資源稟賦和經(jīng)濟發(fā)展水平差異，所實施的一刀切的層層向下分解各種建設(shè)用地指標的管理模式必然在跨區(qū)分配方案中降低土地利用效率。解決這個問題的根本辦法，是全面總結(jié)土地發(fā)展權(quán)交易“浙江模式”并在全國范圍內(nèi)進行推廣。
自1990年代末期開始，為打破上述僵局，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，浙江省國土廳創(chuàng)造性地引入了土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)交易的市場機制，建立了以“折抵指標有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代保”、“易地補充耕地”為三個主要內(nèi)容的“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”政策體系。從而最終形成了一套我們稱之為土地發(fā)展權(quán)交易“浙江模式”的環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)性政策體系。這種“三合一”的整套市場機制，全面實現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)三個互補性要素的全方位跨區(qū)域市場化交易。通過建立“折抵指標（復墾指標）有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地有償代保”、和“耕地易地有償補充”這三個配套制度體系，把這個整體“權(quán)利束”的三個要素分立地實現(xiàn)了跨市、縣的交易市場化和省內(nèi)的優(yōu)化配置，從而在保證跨區(qū)發(fā)展權(quán)初始分配平等化的基礎(chǔ)上，通過市場化機制降低了計劃用地管理體制下無法識別土地邊際產(chǎn)出區(qū)域差異的信息成本，在市場化方式進行建設(shè)用地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域再配置的同時實現(xiàn)了對傳統(tǒng)計劃用地管理模式的系統(tǒng)性突破。從發(fā)達地區(qū)角度看，不僅可通過市場化方式緩解這些地區(qū)的用地指標緊張，也可通過城市化來吸納更多農(nóng)村與欠發(fā)達地區(qū)人口入城就業(yè)和定居，降低欠發(fā)達地區(qū)人口對當?shù)馗貕毫瓦@些地區(qū)發(fā)展本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占用耕地的壓力。而對那些有更多耕地資源稟賦的欠發(fā)達地區(qū)，則可通過土地發(fā)展權(quán)交易獲得寶貴的耕地保護乃至農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。這不僅促進了區(qū)域之間財力的轉(zhuǎn)移和區(qū)際財力平等，也有助于欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢的充分發(fā)揮。
在新一輪土地規(guī)劃過程中，如果上述土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的改革措施能夠在總結(jié)既有經(jīng)驗和教訓的基礎(chǔ)上在全國范圍內(nèi)推廣，將不僅有助于全國耕地資源保護目標的實現(xiàn)，有助于我國正在進行的主體功能區(qū)規(guī)劃目標的實現(xiàn)，而且也將有助于提高我國土地利用、人口、勞動力跨區(qū)配置的效率，從而同時提升我國整體經(jīng)濟發(fā)展的效率和平等。
五、與土地制度改革配套的戶籍制度改革
最后，要切實扭轉(zhuǎn)中國的城市化過程中“空間城市化”突進，而“人口城市化”滯后的問題，還需配合戶籍改革，通過后者使大量農(nóng)村遷移勞動力可以在城市中定居下來。實際上，對于中國的可持續(xù)增長與和諧社會的建立而言，戶籍制度改革和土地制度改革兩者不僅都有其自身的重大價值，兩者配合還可以相得益彰。比如，通過允許城郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，就可以降低城市的地價和房價，有助于解決包括外來流動人口中較高收入群體人口在內(nèi)所有人口購買產(chǎn)權(quán)房的問題，實際上也就有助于流動人口在城市的定居，而在城中村改造中通過“區(qū)段征收”和“市地重劃”，并創(chuàng)造性地通過規(guī)劃限制來將這些地段改造成具有良好生活環(huán)境的出租房集中區(qū)，將有助于為外來流動人口較低收入群體的住房問題，從而在政府不用投入資源建設(shè)廉租房的情況下，通過市場機制創(chuàng)造性地解決這些低收入群體的住房問題。這樣，通過城郊土地制度的創(chuàng)新就可以有效地解決流動人口在城市的住房問題，帶來戶籍制度改革的重大突破。反過來看，當戶籍制度改革使得越來越多的農(nóng)村流動人口到城市定居后，也有助于解決人口遷出地區(qū)的農(nóng)村土地問題。當戶籍制度改革逐步把現(xiàn)有的“離土不棄土”的農(nóng)民永久性地遷出農(nóng)村后，就可以真正有效緩解人口變動對農(nóng)村內(nèi)部農(nóng)地調(diào)整帶來的壓力。因為當農(nóng)村外出遷移人口可以放棄其承包的農(nóng)地時，農(nóng)村就有“余地”用于應對村莊內(nèi)部人口變動，并實現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)的穩(wěn)定。同理，戶籍制度改革也有助于農(nóng)村宅基地的閑置和占用耕地問題的解決。當戶籍制度改革使得農(nóng)村流動人口在城市定居后，如果同時改革宅基地的免費分配制度，而代之以農(nóng)村宅基地市場化配置，一些外遷到城市定居的農(nóng)民就愿意出售自己的宅基地給農(nóng)村新增家庭。總之，農(nóng)村土地制度的改革，不能，也不必局限于農(nóng)村和農(nóng)地本身，必須要與減少農(nóng)村人口的戶籍制度配套進行。只有通過戶籍制度改革實現(xiàn)了農(nóng)村人口的長期、完全遷移，才可以將這些人口在農(nóng)村持有的土地釋放出來，不僅減少農(nóng)地調(diào)整的需要，也減少農(nóng)村大量宅基地閑置與新建宅基地大量占用寶貴耕地資源同時并存的不利局面。
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汪暉，陶然2009a，“論土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的”浙江模式“-制度起源、操作模式及其重要含義”，《管理世界》，2009年9月
汪暉，陶然，2009b*如何實現(xiàn)征地制度改革的系統(tǒng)性突破——兼論對《土地管理法》修改草案的建議，《領(lǐng)導者》，2009年。第29期
王蘭蘭，汪暉，2009走出“小產(chǎn)權(quán)房”困境：現(xiàn)狀、成因、政策建議及配套改革北大-林肯城市發(fā)展與土地政策研究中心，工作論文
于建嶸：2006轉(zhuǎn)型期中國的社會沖突和秩序重建三農(nóng)中國http：//www.snzg.cn
薛志偉，“警惕浪費土地的四種現(xiàn)象”，《經(jīng)濟日報》，2006年6月28日
張五常2009《中國的經(jīng)濟制度》簡體中文版，中信出版社。
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[1]本研究得到了國家自然科學基金（城市化過程中的農(nóng)地制度與相關(guān)社會保障研究70633002）、國家社科基金重大項目（城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局戰(zhàn)略中的戶籍制度與農(nóng)地制度配套改革研究08-ZD025）、科技部支撐項目（2006BAJ11B06）城鄉(xiāng)經(jīng)濟要素配置評價關(guān)鍵技術(shù)研究、北京大學—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心資助。通訊作者及地址：汪暉，浙江省杭州市凱旋路268號浙江大學公共管理學院土地管理系，310020，聯(lián)系電話：（0571）86870054，電子郵件：wanghuidn@zju.edu.cn
[3]所謂“三通一平”，即通水、通路、通電和土地平整。近些年為了招商引資，很多開發(fā)區(qū)甚至不惜巨資事先進行“七通一平”建設(shè)，即通路、通電、通信、通上水、通下水、通燃氣、通熱力及宗地內(nèi)土地平整。
[4]主要是由于工業(yè)開發(fā)區(qū)和為之配套的基礎(chǔ)設(shè)施用地浪費，使得我國城市土地利用效率遠低大多數(shù)其它國家。目前，我國城市人均占用土地約133平方米，遠高于不少西方國家（82.4平方米）和發(fā)展中國家（83.3平方米）（薛志偉，2006）。
[5]據(jù)2005年的一個統(tǒng)計，在全國發(fā)生的近8萬起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%.在中央電視臺“焦點訪談”節(jié)目2005年電話記錄的74000多起群體性事件中，有15312起與土地有關(guān)。其中多數(shù)是政府低成本征收征用農(nóng)民土地導致的沖突（2006）；后來土地引起的沖突上升到約60%（于建嶸，2006）。
[6]從1990年代中后期開始，特別是1998年以來，為了進一步加強耕地保護，我國對農(nóng)村建房和農(nóng)民宅基地開始進行嚴格管理。1998年《土地管理法》修訂案，原來1988年《土地管理法》第四十一條（關(guān)于城里人在特定情況下可以取得宅基地的規(guī)定）被取消。而1999以后，更進一步出臺了三個最具代表性的文件，即1999年《國務院辦公廳關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、2004年10月《國務院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》、2004年11月國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》，嚴格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證，嚴禁城市居民在農(nóng)村購置宅基地。《擔保法》也明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能用作財產(chǎn)進行抵押。1999年1月1日起施行的《土地管理法》還規(guī)定：農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準；農(nóng)民建住宅，應當符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。2007年10月1日起實施的《物權(quán)法》規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”這實際上意味著，“農(nóng)村宅基地不能自由流轉(zhuǎn)”，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，“有關(guān)部門不得為購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”
[7]按中國的法律與政策的規(guī)定，開發(fā)商如果使用農(nóng)村集體土地作房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，該地必須符合所在城市的土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計劃，并先由國家征收，轉(zhuǎn)為國有土地后再由國家以招、拍、掛方式出讓給開發(fā)商。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2007年）第45條的規(guī)定，“商品房預售，應當符合下列條件：1）已交付全部土地使用權(quán)出讓金，取得土地使用權(quán)證書；2）持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證；3）按提供預售的商品房計算，投入開發(fā)建設(shè)的資金達到工程建設(shè)總投資的百分之二十五以上，并已經(jīng)確定施工進度和竣工交付日期；4）向縣級以上人民政府房產(chǎn)管理部門辦理預售登記，取得商品房預售許可證明”。買賣手續(xù)上商品房交易需具備“五證”即《國有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》和《商品房銷售（預售）許可證》，開發(fā)商才能取得房地產(chǎn)市場的合法建造銷售資格。只有“五證”齊全的商品房才是合法商品房，購房者才有可能辦理縣級以上人民政府頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書。而由村民、村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主獨立開發(fā)、或與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合建造的小產(chǎn)權(quán)房，最多只需開發(fā)商與集體組織簽定合同就可以動工，商品房所需要的審批手續(xù)對小產(chǎn)權(quán)房不適用，小產(chǎn)權(quán)房也因此無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，無法取得土地使用證和房產(chǎn)證。小產(chǎn)權(quán)住宅的買賣雙方一般也只能簽訂“購房協(xié)議書”，即使有消費者能得到由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，但這些證書并不為國家所認可，購買此類房屋的權(quán)益也不受國家法律的保護（王蘭蘭，汪暉2009）。
[8]在我國，一個‘合法’的房地產(chǎn)開發(fā)項目，開發(fā)商需向國土、房管、消防、綠化、園林、人防、水利、教育、環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生、建設(shè)、防震辦、自來水公司、供電局、工商局、質(zhì)檢站、招投標中心、環(huán)保局、市政等幾十個職能部門或企業(yè)交納土地出讓金和稅費。除土地出讓金外，交納稅費項目據(jù)粗略統(tǒng)計共計稅12種、費和基金500余項，包括：土地使用稅（費）、土地開發(fā)費、市政配套設(shè)施費、契稅、建設(shè)工程許可費、建設(shè)工程備案費、施工許可報建費（包括安撿費、質(zhì)檢費、試樁費、造價審核費、墻體基金、水泥基金等）、營業(yè)稅、城市建設(shè)維護稅及教育費附加、印花稅、質(zhì)檢費和工程管理費、轉(zhuǎn)移登記費、土地增值稅、契稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等，。土地出讓金、十多種稅和多達500多種的費、基金之和可占到商品房房價的50-60%以上。根據(jù)施正文的分析，在稅費和出讓金的總額中，稅所占的比例僅是7%左右，93%是費和出讓金“（王蘭蘭，汪暉2009）。
[9]小產(chǎn)權(quán)房最為活躍的地方是房價特別高的大城市，如北京和深圳等地。中大恒基不動產(chǎn)營銷市場研究中心2006年對北京400余個在售樓盤進行的調(diào)查分析顯示，在售小產(chǎn)權(quán)樓盤約占市場總量的18%，已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房“很快就會超過1000萬平方米”。2006年在售小產(chǎn)權(quán)項目的均價為3344元/平方米，僅為2006北京市整體銷售均價8792元/平方米的38%.2007年深圳市國土局所做的住宅調(diào)查顯示，深圳有‘城中村’農(nóng)民房或其他私人自建房超過35萬棟，總建筑面積約1.2億平方米，占全市住房總量的49%“。西安的小產(chǎn)權(quán)房估計已經(jīng)占到該城市的商品房總量的25-30%；濟南市的小產(chǎn)權(quán)項目總面積也達到了1000多萬平方米。此外，近年來全國范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地私下流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部大約1/3的宅基地都存在”地下交易“，以宋莊的”畫家村“最為有名（王蘭蘭，汪暉2009）
[10]見國土資源部《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[1999]358號）
[11]2008年3月開始，天津市宅基地換房的第一個試點東麗區(qū)華明鎮(zhèn)貫莊村的866戶的3368名村民委托北京農(nóng)權(quán)律師事務所，起訴華明鎮(zhèn)政府、東麗區(qū)政府和貫莊村委會。
[12]與此相關(guān)的一個問題，是最近一段時間炒得火熱的城市房屋拆遷問題。目前我國城市房屋拆遷管理的主管部門是各級建設(shè)部門，《城市房屋拆建條例》刻意回避了土地征收的字眼，而采用房屋拆遷。這是行政體制改革的遺留問題。事實上，房屋拆遷的核心和目的在于征收土地，只不過我國實行城市土地國有制，所以房屋拆遷行為征收的不是土地所有權(quán)，而是土地使用權(quán)，但其本質(zhì)依然是對個人或單位財產(chǎn)的征收。由是，我國土地征收就出現(xiàn)了兩個主管機關(guān)，國土資源部門管理農(nóng)村集體土地征收，建設(shè)部門管理城市國有土地征收；相關(guān)土地征收行為也有兩部法律法規(guī)，即農(nóng)村集體土地征收由《土地管理法》規(guī)范；城市國有土地征收由《城市房屋拆遷管理條例》規(guī)范。但農(nóng)村集體土地和城市國有土地在空間和權(quán)屬上都不是一成不變的，在城郊結(jié)合部和城市內(nèi)部，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系又很復雜，由兩個部門和兩部法律法規(guī)來分別管理和規(guī)范土地征收行為顯然不合理。因此，廢止《城市房屋拆遷管理條例》統(tǒng)一由國土資源管理部門管理土地征收，并將城市土地征收相關(guān)法律規(guī)范納入《土地管理法》可能是一個好的解決方案。與此對應，在房屋拆遷管理方面的法律規(guī)范也不應將城市和農(nóng)村區(qū)隔開來。目前《土地管理法》沒有明確規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷方面，但從各地的實踐來看，農(nóng)村房屋拆遷補償明顯低于城市房屋補償水平。也就是說，同一地段的兩棟房屋因土地所有權(quán)不同，拆遷補償?shù)乃揭餐町惡艽蟆Ｒ虼硕斐傻纳显L和集體性事件屢見不鮮，成都唐福珍自焚事件涉及到的就是農(nóng)村房屋。解決這個問題的辦法，是將土地征收過程中涉及到的房屋拆遷問題統(tǒng)一通過立法加以規(guī)范。如果城市土地征收管理權(quán)限依然劃歸建設(shè)部門，《土地管理法》也不將城市土地征收問題納入進來，那么我們至少建議《城市房屋拆遷管理條例》改為《房屋拆遷管理條例》，將農(nóng)村房屋拆遷問題納入修改后的《房屋拆遷管理條例》。
[13]“區(qū)段征收”是指政府征收一定區(qū)域內(nèi)的土地并重新規(guī)劃整理后，除政府留下一部分土地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分公開拍賣以償還開發(fā)費用，其余建設(shè)用地（往往大幅提高了容積率）大部返還原土地權(quán)利人。
[14]市地重劃“是根據(jù)城市發(fā)展趨勢，而將城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)、或城鄉(xiāng)結(jié)合部及邊緣地區(qū)，雜亂不規(guī)則的地塊和畸零細碎、不合經(jīng)濟使用的地塊，在一定范圍內(nèi)，依據(jù)法令加以重新整理，交換分合，并配合公共設(shè)施，改善道路、公園、廣場、河川等，使各幅土地成為大小適宜，形式方正，具備一定規(guī)格的地塊，然后分配予原土地權(quán)利人，由此促使城市土地為更經(jīng)濟合理的利用，進而形成井然有序的都市。
[15]與在西方發(fā)達國家，尤其是美國進行的“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”實踐不同，那里的轉(zhuǎn)移基本是在一個區(qū)域內(nèi)或相鄰行政區(qū)域之間進行的。當土地發(fā)展權(quán)被從發(fā)送區(qū)的地塊上分離并轉(zhuǎn)移到權(quán)利接受區(qū)的另一地塊上，發(fā)送區(qū)地塊所有者可通過市場機制從接受區(qū)獲得市場化補償。
[16]比如，可以考慮在戶籍制度改革過程中通過設(shè)定一定的“城市戶口”獲得條件（例如在本城市工作超過2-3年，過去一段時間內(nèi)月收入達到一定水平），讓那些符合條件的農(nóng)戶在放棄農(nóng)村承包地的條件下轉(zhuǎn)換為城市戶口，并獲得其對應的“城市福利包”（主要包括廉租房、子女在城市公立學校平等就學權(quán)利和城市最低生活保障）（陶然，徐志剛。2005）。當然，宅基地由于農(nóng)民投入較多，可以直接市場化，即那些已經(jīng)到城市定居、并獲得城市戶口的鄉(xiāng)村流動人口，可以保留，或者直接出售其宅基地，而不像承包地那樣作為得到城市戶口必須放棄的財產(chǎn)。
陶然，中國人民大學經(jīng)濟學院，北大-林肯城市發(fā)展與土地政策研究中心
汪暉，浙江大學公共管理學院土地管理系，北大-林肯城市發(fā)展與土地政策研究中心（文章原題：中國尚未完之轉(zhuǎn)型中的土地制度改革：挑戰(zhàn)與出路 本網(wǎng)采用時略有刪減，原文載于《國際經(jīng)濟評論》2010年卷第2期 ）
