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2025年09月02日
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土地改革是中國當(dāng)代經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。上世紀(jì)70年代末和80年代初開啟的中國改革開放偉大進(jìn)程，就是從農(nóng)村土地制度改革開始的。通過賦予農(nóng)民對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決策權(quán)和土地的剩余收益權(quán)，“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改革極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，極大地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增長和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。以土地改革為核心的農(nóng)村改革，極大地解放了被計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期人民公社體制、計(jì)劃價(jià)格體制乃至于以重化工業(yè)發(fā)展優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略束縛的社會(huì)生產(chǎn)力，并為農(nóng)民收入和生活水平的提高、城鄉(xiāng)糧食和副食品供應(yīng)的保障，以及80年代以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展為標(biāo)志的鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)大發(fā)展打下了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)進(jìn)入本世紀(jì)以來，隨著中國經(jīng)濟(jì)增長速度的進(jìn)一步加快，中國的城市化進(jìn)程也開始加速推進(jìn)。城市化過程的加速在推動(dòng)農(nóng)村人口大規(guī)模向城市遷移的同時(shí)，也帶來了城市實(shí)體規(guī)模的迅速增大和城市空間范圍的大幅度擴(kuò)展。但是，在中國城市化的兩個(gè)主要維度，也即“人口城市化”和“空間城市化”兩方面，都出現(xiàn)了一系列突出矛盾和問題，而這些矛盾與問題都或多或少與我國現(xiàn)有土地制度存在的根本性體制缺陷問題有緊密關(guān)聯(lián)。
本文將針對(duì)中國城市化過程中既有土地制度面臨的主要矛盾與挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，提出未來我國土地制度改革的主要方向和配套改革措施。
土地改革作為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的重要突破口：一個(gè)系統(tǒng)性解決方案中國土地制度面臨的各種挑戰(zhàn)不僅紛繁復(fù)雜，還與財(cái)政、戶籍、社保等經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至行政管理體制多方面問題交織在一起，并構(gòu)成了中國轉(zhuǎn)型過程中的一個(gè)非常難解的結(jié)。那么，到底有沒有辦法可以解開這個(gè)結(jié)，并以此助推中國完成其尚未完成的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型？我們對(duì)這個(gè)問題的回答是肯定的，但這個(gè)肯定回答要變成現(xiàn)實(shí)，在很大程度上取決于政府，尤其是中央政府，能否下決心進(jìn)行深層次的、配套性的體制改革。因?yàn)槲┯羞M(jìn)行深層次的改革，才能夠改變第二節(jié)中談到的中國當(dāng)前不可持續(xù)的城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長模式；而惟有通過配套性的改革，通過實(shí)施一種環(huán)環(huán)相扣的整體性改革方案，才能夠在打破不合理的既有利益格局的情況下，同時(shí)兼顧改革中可能被損害群體的利益并有效降低只進(jìn)行單項(xiàng)改革時(shí)所必然面臨的巨大利益調(diào)整和改革阻力。
一、征地制度改革 必須在嚴(yán)格界定公益和非公益用地范圍的基礎(chǔ)上，全面改革征地制度。換句話說，征地權(quán)必須基于公共用途，征地行為才具有合法性。一個(gè)關(guān)于界定公共利益的思路，是如果某塊土地上生產(chǎn)的產(chǎn)品可以交由市場(chǎng)來解決，那么這塊土地也可交由市場(chǎng)解決。只有那些市場(chǎng)提供不了的產(chǎn)品，不論盈利與否，均可視為公益性項(xiàng)目，所需土地可以通過征收解決。這類項(xiàng)目包括：1）凡直接的公共事業(yè)用途；2）具有公共利益性質(zhì)的一切其他用途；3）以及為實(shí)施上述用途所必需的相關(guān)設(shè)施和附屬設(shè)施用地。 上述界定意味著，如果一個(gè)項(xiàng)目的主體工程是符合公共利益的，則附屬設(shè)施用地通過一定程序的公正審核后也可通過征收方式獲得。如是，征地就可以排除一般的商、住項(xiàng)目、工業(yè)、旅游項(xiàng)目用地等明顯屬于非公益性的盈利項(xiàng)目。當(dāng)然，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，不排除對(duì)“公共利益”含義的認(rèn)定可以有相應(yīng)變化，但也需要滿足程序公義的要求。在征地制度改革中，可考慮設(shè)計(jì)一套審核機(jī)制，即由第三方機(jī)構(gòu)（比如地方人大或法院）通過嚴(yán)格程序來審核某類或者某項(xiàng)征地項(xiàng)目是否符合公共利益。從目前全國各地出現(xiàn)的情況來看，大部分征地和拆遷矛盾的主要起因，是地方政府對(duì)很多有明顯盈利性質(zhì)的項(xiàng)目輕易動(dòng)用征收權(quán)并造成民怨。而在多數(shù)國家，征地權(quán)行使的合法基礎(chǔ)取決于征地目的的公益性和征地補(bǔ)償公平性。一句話，政府沒有義務(wù)、也不應(yīng)通過剝奪一部分公民的財(cái)產(chǎn)來滿足企業(yè)賺錢的需要，更不應(yīng)該與民爭(zhēng)利。
在確定“惟公益性”用地才納入征地范圍”的立法原則后，政府對(duì)公益性用地征收的補(bǔ)償也仍應(yīng)按照市場(chǎng)價(jià)值予以充分補(bǔ)償。不論何種目的，公民沒有義務(wù)因政府征地而蒙受損失。補(bǔ)償體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值也是世界各國公認(rèn)的準(zhǔn)則。這里不妨考慮借鑒北京市的做法，（1）由省、自治區(qū)、直轄市政府制定轄區(qū)內(nèi)各市、縣征地補(bǔ)償最低標(biāo)準(zhǔn)；該標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)同地同價(jià)原則，結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋刭Y源條件、產(chǎn)值、區(qū)位、供求關(guān)系和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等綜合因素確定；（2）引入征地單位與村集體、農(nóng)民的談判機(jī)制；（3）設(shè)計(jì)征地程序與補(bǔ)償?shù)膮f(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，但裁決職能不應(yīng)歸于作為征地主體的市、縣政府。
二、集體建設(shè)用地使用制度改革
十七屆三中全會(huì)《決定》指出，要逐步擴(kuò)大集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍。但在目前農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍問題上，從目前《土地管理法》修訂草案來看，立法者的傾向是從空間（即土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外）上或用途上來控制。如本文第三部分所述，這個(gè)規(guī)定實(shí)際上把絕大部分有較高市場(chǎng)價(jià)值的農(nóng)村建設(shè)用地排除在流轉(zhuǎn)之外，包括繼續(xù)禁止集體建設(shè)用地用于商品住宅開發(fā)（“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)）。其主要理由是擔(dān)心建設(shè)用地總量失控、耕地保護(hù)壓力增大以及土地收益流失。但前文的討論也表明，這些政策的實(shí)施效果并不理想，不僅“小產(chǎn)權(quán)房”屢禁不止，而且政府也喪失了本來可以從“小產(chǎn)權(quán)房”合法化后可獲得的稅收收入。
我們認(rèn)為，允許集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開發(fā)，不管是不改變集體土地所有權(quán)性質(zhì)的方式，還是允許在村集體和農(nóng)民與用地者補(bǔ)償談判好后再轉(zhuǎn)為國有土地的方式，都有助于保護(hù)集體建設(shè)用地權(quán)利人利益，減少社會(huì)矛盾，提高土地利用效率。對(duì)面廣量大、懸而未決的“小產(chǎn)權(quán)房”問題，與其禁止，不如趁《土地管理法》修訂的機(jī)會(huì)加以規(guī)范和疏導(dǎo)。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等的權(quán)利。工業(yè)或商住用地應(yīng)該直接與用地涉及的村集體和農(nóng)民進(jìn)行土地交易，使得土地用途轉(zhuǎn)換和相應(yīng)土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地用途轉(zhuǎn)換過程中農(nóng)地價(jià)值和增值部分的主要收益。
允許農(nóng)村集體土地直接進(jìn)入城市土地的一級(jí)市場(chǎng)的意義其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過給予失地農(nóng)民合理補(bǔ)償本身。惟有如此，才能夠緩解目前地方政府壟斷供地而導(dǎo)致的商品房用地價(jià)和相應(yīng)房價(jià)過高的問題，也惟有如此，才能夠遏制地方政府低價(jià)征地、然后血本出讓給制造業(yè)用地者來大搞開發(fā)區(qū)的現(xiàn)象，也才能遏制制造業(yè)產(chǎn)能過剩帶來的一系列宏觀經(jīng)濟(jì)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化，也才能緩解因目前征地權(quán)被濫用所帶來的嚴(yán)重社會(huì)矛盾。如果能夠推動(dòng)這些改革實(shí)現(xiàn)，并配合相應(yīng)的規(guī)劃措施，恰恰有助于改善、而不是惡化政府擔(dān)心的（放開集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)后）的耕地保護(hù)不力以及城市建設(shè)用地過度擴(kuò)張的問題。而配合下一個(gè)小節(jié)要討論的稅制改革，政府土地收益流失問題也將不成為問題。
這里特別需要進(jìn)一步討論的問題，是如何改造我國城市中廣泛存在的“城中村”、“城郊村”。目前很多城市進(jìn)行的所謂“改造”，無非是對(duì)這些地段進(jìn)行房屋拆遷后再將土地轉(zhuǎn)為國有，然后出讓土地牟利。這些措施不僅會(huì)因損害被拆遷農(nóng)戶利益而造成政府和被拆遷農(nóng)民之間的直接對(duì)抗和社會(huì)沖突，而且也使很多居住在城中村或城郊村的外來流動(dòng)人口居無定所。從保護(hù)失地農(nóng)民和流動(dòng)人口這兩個(gè)中國社會(huì)中已經(jīng)非常弱勢(shì)之群體的利益角度看，我們不認(rèn)為如此性質(zhì)的拆遷是一種可持續(xù)的城市改造模式。但在城市改造中找到有效的替代解決方案，也不是非常容易的事情。一種可能的改進(jìn)，是借鑒美國、日本、臺(tái)灣等國家和地區(qū)進(jìn)行的土地“增值溢價(jià)捕獲”（LandValueCapture）、“區(qū)段征收”、“市地重劃”等成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合各地市情，以確權(quán)為前提推進(jìn)土地制度創(chuàng)新，為各地城中村改造乃至都市更新提供有力的政策工具。改革的目標(biāo)，應(yīng)該是在有效改造基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)發(fā)揮“城中村”地段為流動(dòng)人口提供經(jīng)濟(jì)適用住房的保障性作用，最終建立政府、原土地權(quán)利人，外來人口、乃至地產(chǎn)開發(fā)和工業(yè)用地者多方的利益均衡。我國臺(tái)灣省的“區(qū)段征收”和“市地重劃”經(jīng)驗(yàn)表明，這些措施可以成功地解決了政府公共建設(shè)用地取得和征收補(bǔ)償難題，土地權(quán)利人亦可獲得原地補(bǔ)償，享有公共設(shè)施完善、生活質(zhì)量提升、土地增值等多重開發(fā)利益，公私各蒙其利。
我國的城中村改造，完全可以借鑒這些成功經(jīng)驗(yàn)。并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新。為解決外來流動(dòng)人口的居住問題，中國城市的城中村改造過程中，城市政府完全可以借鑒“區(qū)段征收”和“市地重劃”的成功經(jīng)驗(yàn)，不僅可以用較低成本獲取公共用地，還可以結(jié)余少量可供拍賣的商、住用地。與此同時(shí)，通過城市規(guī)劃手段，可以放寬建設(shè)容積率，原業(yè)主減少的土地面積可以通過房屋建筑面積的增加以及基礎(chǔ)設(shè)施的改善獲得補(bǔ)償。一個(gè)舊城改造項(xiàng)目實(shí)施后，房屋建筑面積總體上可以得到增加，從而政府通過增加市場(chǎng)供給來抑制房價(jià)或房租的大幅上升。這樣，就可能在規(guī)劃限制的基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)機(jī)制、而不是政府提供的方式來有效解決部分流動(dòng)人口的居住問題?？傮w來看，由于城中村基礎(chǔ)設(shè)施的改進(jìn)可以大大提高被改造地段的土地價(jià)值，這個(gè)新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有權(quán)利所有人之間合理分配，從而形成一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)上的“帕累托改進(jìn)”：一方面，地方政府完全可以不用投入更多資源就可以支付被改造地段的基礎(chǔ)設(shè)施提升和城市面貌改善（因?yàn)檎趨^(qū)段征收中，已經(jīng)預(yù)留一部分土地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還有一部分可以公開拍賣以償還開發(fā)費(fèi)用），而城中村原有土地權(quán)利人即使放棄了其部分土地用于基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)和政府拍賣），其剩余土地的價(jià)值也高于未改造前的全部土地價(jià)值。最后，由于城中村改造通過提高容積率增加了房屋供給，起到了抑制房價(jià)和房租的作用，這就充分保障甚至改善了外來流動(dòng)人口的居住權(quán)利。
三、配套財(cái)稅體制改革
如果按照前面兩個(gè)小節(jié)的方式限制征地和拓寬農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，那么對(duì)改革所涉及村集體和農(nóng)民帶來的土地收益勢(shì)必非常龐大。這部分收益完全歸集體所有，既不合理，地方政府也必然會(huì)缺乏足夠激勵(lì)去實(shí)施這樣的改革。因此，需要建立一個(gè)合理的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，使得政府、村集體以及農(nóng)民的權(quán)益分配達(dá)到平衡。
事實(shí)上，各地在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配上已經(jīng)做出了很多有益的嘗試。比如在浙江省湖州市規(guī)定村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地流轉(zhuǎn)收益，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與村兩級(jí)分成，其中鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為10％，村為90％。當(dāng)然，政府通過非稅手段參與集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益分配的方式并不是最佳的，我們建議通過稅收的途徑來加以規(guī)范。為此，建議開展如下配套改革：
首先是修訂《土地增值稅暫行條例》，將適用范圍擴(kuò)展到集體土地。設(shè)計(jì)合理的稅率，擴(kuò)大政府在農(nóng)村土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓和租賃收益上的稅源。納稅對(duì)象既包括嚴(yán)格限定征地范圍后非公益性項(xiàng)目用地集體非建設(shè)用地的出讓、租賃收入，也包括集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益（含宅基地）。
其次，要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，全面開征物業(yè)稅。物業(yè)稅的改革研究工作從2003年起已正式啟動(dòng)，稅務(wù)總局與財(cái)政部先后批準(zhǔn)了北京、江蘇、深圳等六個(gè)省市作為試點(diǎn)先行單位，進(jìn)行房地產(chǎn)模擬評(píng)稅試點(diǎn)。2007年稅務(wù)總局與財(cái)政部又增加了河南、安徽、福建和大連四個(gè)地區(qū)部分區(qū)域作為房地產(chǎn)模擬評(píng)稅擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。目前這十個(gè)城市處于模擬空轉(zhuǎn)階段，但已有多個(gè)城市向國家稅務(wù)總局和財(cái)政部遞交了物業(yè)稅“空轉(zhuǎn)實(shí)”的申請(qǐng)方案。
如果能夠在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，全面開征物業(yè)稅，這將是地方政府穩(wěn)定而持久的稅源。如果能夠在土地增值稅和物業(yè)稅這兩個(gè)稅種上進(jìn)行配套改革，土地增值稅和物業(yè)稅收入完全可以彌補(bǔ)政府在土地出讓金上的一部分損失，更重要的是，物業(yè)稅和土地增值稅是穩(wěn)定的可持續(xù)的政府稅收收入，完全有別于“寅吃卯糧”不可持續(xù)的土地出讓金，從而有效抑制地方政府通過征地和低地價(jià)策略招商引資的沖動(dòng)，切實(shí)做到保護(hù)農(nóng)民利益，提高土地利用效率，降低耕保壓力，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。
四、建立土地發(fā)展權(quán)區(qū)內(nèi)轉(zhuǎn)移和跨區(qū)交易的市場(chǎng)機(jī)制
目前各地在土地發(fā)展權(quán)區(qū)域內(nèi)轉(zhuǎn)移的幾種改革模式，包括天津“宅基地?fù)Q房”、成都的“三個(gè)集中”與嘉興的“兩分兩換”模式，特別是宅基地拆遷和農(nóng)民集中居住，其操作過程本質(zhì)上都是一種行政區(qū)域內(nèi)地方政府主導(dǎo)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移，即地方政府為獲得建設(shè)用地指標(biāo)通過對(duì)土地規(guī)劃確定的城市建設(shè)范圍外純農(nóng)區(qū)宅基地復(fù)墾來獲得建設(shè)用地指標(biāo)，并將這些用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到城市近郊，用于那里的工業(yè)開發(fā)區(qū)建設(shè)和城市擴(kuò)張。顯然，地方政府由此可在城市近郊出讓土地并獲得土地出讓金，其中也包含了這些被轉(zhuǎn)移之土地指標(biāo)的市場(chǎng)價(jià)值。雖然地方政府為獲得這些指標(biāo)而進(jìn)行宅基地復(fù)墾和農(nóng)民集中居住小區(qū)建設(shè)也付出了一些成本，但由于整個(gè)操作都是行政主導(dǎo)，無論是作為農(nóng)村集體土地（和宅基地）所有者的村集體，還是土地實(shí)際使用者的農(nóng)民，都基本沒有討價(jià)還價(jià)的能力，只能被動(dòng)接受地方政府進(jìn)行的宅基地復(fù)墾、拆遷。因此，如何在土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移過程中進(jìn)一步推廣市場(chǎng)化模式，保護(hù)農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，是未來改革必須要處理的問題。只有解決這個(gè)問題，才可以有效避免各類新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中的強(qiáng)制性宅基地拆遷與集中居住現(xiàn)象。也正是從這個(gè)意義上說，雖然不能對(duì)各地目前進(jìn)行的農(nóng)民居住集中改革一棍子打死，但在評(píng)價(jià)這些改革行動(dòng)仍需倍加謹(jǐn)慎，尤其要防止這些試點(diǎn)改革在被推廣的過程中變樣走形，成為一場(chǎng)以新農(nóng)村建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為名進(jìn)行的“宅基地拆遷運(yùn)動(dòng)”。
除了區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的改革需要進(jìn)一步探索和完善之外，一個(gè)已經(jīng)具有比較成熟經(jīng)驗(yàn)，而且值得推廣的改革是跨區(qū)的土地發(fā)展權(quán)交易。如前文所述，目前我國的建設(shè)用地管理體制是集權(quán)式的、并以建設(shè)占用耕地“規(guī)劃指標(biāo)”、“補(bǔ)充耕地量”和“基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)”為三個(gè)基本要素。但在實(shí)踐中，由于無法充分考慮不同區(qū)域的土地資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異，所實(shí)施的一刀切的層層向下分解各種建設(shè)用地指標(biāo)的管理模式必然在跨區(qū)分配方案中降低土地利用效率。解決這個(gè)問題的根本辦法，是全面總結(jié)土地發(fā)展權(quán)交易“浙江模式”并在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。
自1990年代末期開始，為打破上述僵局，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，浙江省國土廳創(chuàng)造性地引入了土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)交易的市場(chǎng)機(jī)制，建立了以“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代保”、“易地補(bǔ)充耕地”為三個(gè)主要內(nèi)容的“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”政策體系。從而最終形成了一套我們稱之為土地發(fā)展權(quán)交易“浙江模式”的環(huán)環(huán)相扣的系統(tǒng)性政策體系。這種“三合一”的整套市場(chǎng)機(jī)制，全面實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展權(quán)三個(gè)互補(bǔ)性要素的全方位跨區(qū)域市場(chǎng)化交易。通過建立“折抵指標(biāo)（復(fù)墾指標(biāo)）有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地有償代?！?、和“耕地易地有償補(bǔ)充”這三個(gè)配套制度體系，把這個(gè)整體“權(quán)利束”的三個(gè)要素分立地實(shí)現(xiàn)了跨市、縣的交易市場(chǎng)化和省內(nèi)的優(yōu)化配置，從而在保證跨區(qū)發(fā)展權(quán)初始分配平等化的基礎(chǔ)上，通過市場(chǎng)化機(jī)制降低了計(jì)劃用地管理體制下無法識(shí)別土地邊際產(chǎn)出區(qū)域差異的信息成本，在市場(chǎng)化方式進(jìn)行建設(shè)用地發(fā)展權(quán)跨區(qū)域再配置的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了對(duì)傳統(tǒng)計(jì)劃用地管理模式的系統(tǒng)性突破。從發(fā)達(dá)地區(qū)角度看，不僅可通過市場(chǎng)化方式緩解這些地區(qū)的用地指標(biāo)緊張，也可通過城市化來吸納更多農(nóng)村與欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口入城就業(yè)和定居，降低欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口對(duì)當(dāng)?shù)馗貕毫瓦@些地區(qū)發(fā)展本地非農(nóng)產(chǎn)業(yè)占用耕地的壓力。而對(duì)那些有更多耕地資源稟賦的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則可通過土地發(fā)展權(quán)交易獲得寶貴的耕地保護(hù)乃至農(nóng)業(yè)發(fā)展資金。這不僅促進(jìn)了區(qū)域之間財(cái)力的轉(zhuǎn)移和區(qū)際財(cái)力平等，也有助于欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)比較優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。
在新一輪土地規(guī)劃過程中，如果上述土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的改革措施能夠在總結(jié)既有經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上在全國范圍內(nèi)推廣，將不僅有助于全國耕地資源保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有助于我國正在進(jìn)行的主體功能區(qū)規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而且也將有助于提高我國土地利用、人口、勞動(dòng)力跨區(qū)配置的效率，從而同時(shí)提升我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和平等。
五、與土地制度改革配套的戶籍制度改革
最后，要切實(shí)扭轉(zhuǎn)中國的城市化過程中“空間城市化”突進(jìn)，而“人口城市化”滯后的問題，還需配合戶籍改革，通過后者使大量農(nóng)村遷移勞動(dòng)力可以在城市中定居下來。實(shí)際上，對(duì)于中國的可持續(xù)增長與和諧社會(huì)的建立而言，戶籍制度改革和土地制度改革兩者不僅都有其自身的重大價(jià)值，兩者配合還可以相得益彰。比如，通過允許城郊的農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，就可以降低城市的地價(jià)和房價(jià)，有助于解決包括外來流動(dòng)人口中較高收入群體人口在內(nèi)所有人口購買產(chǎn)權(quán)房的問題，實(shí)際上也就有助于流動(dòng)人口在城市的定居，而在城中村改造中通過“區(qū)段征收”和“市地重劃”，并創(chuàng)造性地通過規(guī)劃限制來將這些地段改造成具有良好生活環(huán)境的出租房集中區(qū)，將有助于為外來流動(dòng)人口較低收入群體的住房問題，從而在政府不用投入資源建設(shè)廉租房的情況下，通過市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造性地解決這些低收入群體的住房問題。這樣，通過城郊土地制度的創(chuàng)新就可以有效地解決流動(dòng)人口在城市的住房問題，帶來戶籍制度改革的重大突破。反過來看，當(dāng)戶籍制度改革使得越來越多的農(nóng)村流動(dòng)人口到城市定居后，也有助于解決人口遷出地區(qū)的農(nóng)村土地問題。當(dāng)戶籍制度改革逐步把現(xiàn)有的“離土不棄土”的農(nóng)民永久性地遷出農(nóng)村后，就可以真正有效緩解人口變動(dòng)對(duì)農(nóng)村內(nèi)部農(nóng)地調(diào)整帶來的壓力。因?yàn)楫?dāng)農(nóng)村外出遷移人口可以放棄其承包的農(nóng)地時(shí)，農(nóng)村就有“余地”用于應(yīng)對(duì)村莊內(nèi)部人口變動(dòng)，并實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包權(quán)的穩(wěn)定。同理，戶籍制度改革也有助于農(nóng)村宅基地的閑置和占用耕地問題的解決。當(dāng)戶籍制度改革使得農(nóng)村流動(dòng)人口在城市定居后，如果同時(shí)改革宅基地的免費(fèi)分配制度，而代之以農(nóng)村宅基地市場(chǎng)化配置，一些外遷到城市定居的農(nóng)民就愿意出售自己的宅基地給農(nóng)村新增家庭?？傊r(nóng)村土地制度的改革，不能，也不必局限于農(nóng)村和農(nóng)地本身，必須要與減少農(nóng)村人口的戶籍制度配套進(jìn)行。只有通過戶籍制度改革實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村人口的長期、完全遷移，才可以將這些人口在農(nóng)村持有的土地釋放出來，不僅減少農(nóng)地調(diào)整的需要，也減少農(nóng)村大量宅基地閑置與新建宅基地大量占用寶貴耕地資源同時(shí)并存的不利局面。
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[1]本研究得到了國家自然科學(xué)基金（城市化過程中的農(nóng)地制度與相關(guān)社會(huì)保障研究70633002）、國家社科基金重大項(xiàng)目（城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局戰(zhàn)略中的戶籍制度與農(nóng)地制度配套改革研究08-ZD025）、科技部支撐項(xiàng)目（2006BAJ11B06）城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素配置評(píng)價(jià)關(guān)鍵技術(shù)研究、北京大學(xué)—林肯研究院城市發(fā)展與土地政策研究中心資助。通訊作者及地址：汪暉，浙江省杭州市凱旋路268號(hào)浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，310020，聯(lián)系電話：（0571）86870054，電子郵件：wanghuidn@zju.edu.cn
[3]所謂“三通一平”，即通水、通路、通電和土地平整。近些年為了招商引資，很多開發(fā)區(qū)甚至不惜巨資事先進(jìn)行“七通一平”建設(shè)，即通路、通電、通信、通上水、通下水、通燃?xì)?、通熱力及宗地?nèi)土地平整。
[4]主要是由于工業(yè)開發(fā)區(qū)和為之配套的基礎(chǔ)設(shè)施用地浪費(fèi)，使得我國城市土地利用效率遠(yuǎn)低大多數(shù)其它國家。目前，我國城市人均占用土地約133平方米，遠(yuǎn)高于不少西方國家（82.4平方米）和發(fā)展中國家（83.3平方米）（薛志偉，2006）。
[5]據(jù)2005年的一個(gè)統(tǒng)計(jì)，在全國發(fā)生的近8萬起群體事件中，農(nóng)民維權(quán)占30%，其中因征地補(bǔ)償不公而發(fā)生的群體事件占農(nóng)民維權(quán)的70%.在中央電視臺(tái)“焦點(diǎn)訪談”節(jié)目2005年電話記錄的74000多起群體性事件中，有15312起與土地有關(guān)。其中多數(shù)是政府低成本征收征用農(nóng)民土地導(dǎo)致的沖突（2006）；后來土地引起的沖突上升到約60%（于建嶸，2006）。
[6]從1990年代中后期開始，特別是1998年以來，為了進(jìn)一步加強(qiáng)耕地保護(hù)，我國對(duì)農(nóng)村建房和農(nóng)民宅基地開始進(jìn)行嚴(yán)格管理。1998年《土地管理法》修訂案，原來1988年《土地管理法》第四十一條（關(guān)于城里人在特定情況下可以取得宅基地的規(guī)定）被取消。而1999以后，更進(jìn)一步出臺(tái)了三個(gè)最具代表性的文件，即1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》、2004年10月《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、2004年11月國土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，不能為在農(nóng)村購買房屋的城市居民發(fā)放土地證和房產(chǎn)證，嚴(yán)禁城市居民在農(nóng)村購置宅基地。《擔(dān)保法》也明確規(guī)定，宅基地使用權(quán)不能用作財(cái)產(chǎn)進(jìn)行抵押。1999年1月1日起施行的《土地管理法》還規(guī)定：農(nóng)民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地；出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。2007年10月1日起實(shí)施的《物權(quán)法》規(guī)定，“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定。”這實(shí)際上意味著，“農(nóng)村宅基地不能自由流轉(zhuǎn)”，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售”，“有關(guān)部門不得為購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證。”
[7]按中國的法律與政策的規(guī)定，開發(fā)商如果使用農(nóng)村集體土地作房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)，該地必須符合所在城市的土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和年度建設(shè)用地計(jì)劃，并先由國家征收，轉(zhuǎn)為國有土地后再由國家以招、拍、掛方式出讓給開發(fā)商。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（2007年）第45條的規(guī)定，“商品房預(yù)售，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：1）已交付全部土地使用權(quán)出讓金，取得土地使用權(quán)證書；2）持有建設(shè)工程規(guī)劃許可證；3）按提供預(yù)售的商品房計(jì)算，投入開發(fā)建設(shè)的資金達(dá)到工程建設(shè)總投資的百分之二十五以上，并已經(jīng)確定施工進(jìn)度和竣工交付日期；4）向縣級(jí)以上人民政府房產(chǎn)管理部門辦理預(yù)售登記，取得商品房預(yù)售許可證明”。買賣手續(xù)上商品房交易需具備“五證”即《國有土地使用證》、《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建設(shè)工程施工許可證》和《商品房銷售（預(yù)售）許可證》，開發(fā)商才能取得房地產(chǎn)市場(chǎng)的合法建造銷售資格。只有“五證”齊全的商品房才是合法商品房，購房者才有可能辦理縣級(jí)以上人民政府頒發(fā)的房屋所有權(quán)證書。而由村民、村委會(huì)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自主獨(dú)立開發(fā)、或與房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)聯(lián)合建造的小產(chǎn)權(quán)房，最多只需開發(fā)商與集體組織簽定合同就可以動(dòng)工，商品房所需要的審批手續(xù)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房不適用，小產(chǎn)權(quán)房也因此無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，無法取得土地使用證和房產(chǎn)證。小產(chǎn)權(quán)住宅的買賣雙方一般也只能簽訂“購房協(xié)議書”，即使有消費(fèi)者能得到由鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)人民政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，但這些證書并不為國家所認(rèn)可，購買此類房屋的權(quán)益也不受國家法律的保護(hù)（王蘭蘭，汪暉2009）。
[8]在我國，一個(gè)‘合法’的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，開發(fā)商需向國土、房管、消防、綠化、園林、人防、水利、教育、環(huán)衛(wèi)、衛(wèi)生、建設(shè)、防震辦、自來水公司、供電局、工商局、質(zhì)檢站、招投標(biāo)中心、環(huán)保局、市政等幾十個(gè)職能部門或企業(yè)交納土地出讓金和稅費(fèi)。除土地出讓金外，交納稅費(fèi)項(xiàng)目據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)共計(jì)稅12種、費(fèi)和基金500余項(xiàng)，包括：土地使用稅（費(fèi)）、土地開發(fā)費(fèi)、市政配套設(shè)施費(fèi)、契稅、建設(shè)工程許可費(fèi)、建設(shè)工程備案費(fèi)、施工許可報(bào)建費(fèi)（包括安撿費(fèi)、質(zhì)檢費(fèi)、試樁費(fèi)、造價(jià)審核費(fèi)、墻體基金、水泥基金等）、營業(yè)稅、城市建設(shè)維護(hù)稅及教育費(fèi)附加、印花稅、質(zhì)檢費(fèi)和工程管理費(fèi)、轉(zhuǎn)移登記費(fèi)、土地增值稅、契稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等，。土地出讓金、十多種稅和多達(dá)500多種的費(fèi)、基金之和可占到商品房房價(jià)的50-60%以上。根據(jù)施正文的分析，在稅費(fèi)和出讓金的總額中，稅所占的比例僅是7%左右，93%是費(fèi)和出讓金“（王蘭蘭，汪暉2009）。
[9]小產(chǎn)權(quán)房最為活躍的地方是房價(jià)特別高的大城市，如北京和深圳等地。中大恒基不動(dòng)產(chǎn)營銷市場(chǎng)研究中心2006年對(duì)北京400余個(gè)在售樓盤進(jìn)行的調(diào)查分析顯示，在售小產(chǎn)權(quán)樓盤約占市場(chǎng)總量的18%，已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房“很快就會(huì)超過1000萬平方米”。2006年在售小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目的均價(jià)為3344元/平方米，僅為2006北京市整體銷售均價(jià)8792元/平方米的38%.2007年深圳市國土局所做的住宅調(diào)查顯示，深圳有‘城中村’農(nóng)民房或其他私人自建房超過35萬棟，總建筑面積約1.2億平方米，占全市住房總量的49%“。西安的小產(chǎn)權(quán)房估計(jì)已經(jīng)占到該城市的商品房總量的25-30%；濟(jì)南市的小產(chǎn)權(quán)項(xiàng)目總面積也達(dá)到了1000多萬平方米。此外，近年來全國范圍內(nèi)的農(nóng)民宅基地私下流轉(zhuǎn)已經(jīng)非常普遍，北京城鄉(xiāng)結(jié)合部大約1/3的宅基地都存在”地下交易“，以宋莊的”畫家村“最為有名（王蘭蘭，汪暉2009）
[10]見國土資源部《關(guān)于土地開發(fā)整理工作有關(guān)問題的通知》（國土資發(fā)[1999]358號(hào)）
[11]2008年3月開始，天津市宅基地?fù)Q房的第一個(gè)試點(diǎn)東麗區(qū)華明鎮(zhèn)貫莊村的866戶的3368名村民委托北京農(nóng)權(quán)律師事務(wù)所，起訴華明鎮(zhèn)政府、東麗區(qū)政府和貫莊村委會(huì)。
[12]與此相關(guān)的一個(gè)問題，是最近一段時(shí)間炒得火熱的城市房屋拆遷問題。目前我國城市房屋拆遷管理的主管部門是各級(jí)建設(shè)部門，《城市房屋拆建條例》刻意回避了土地征收的字眼，而采用房屋拆遷。這是行政體制改革的遺留問題。事實(shí)上，房屋拆遷的核心和目的在于征收土地，只不過我國實(shí)行城市土地國有制，所以房屋拆遷行為征收的不是土地所有權(quán)，而是土地使用權(quán)，但其本質(zhì)依然是對(duì)個(gè)人或單位財(cái)產(chǎn)的征收。由是，我國土地征收就出現(xiàn)了兩個(gè)主管機(jī)關(guān)，國土資源部門管理農(nóng)村集體土地征收，建設(shè)部門管理城市國有土地征收；相關(guān)土地征收行為也有兩部法律法規(guī)，即農(nóng)村集體土地征收由《土地管理法》規(guī)范；城市國有土地征收由《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)范。但農(nóng)村集體土地和城市國有土地在空間和權(quán)屬上都不是一成不變的，在城郊結(jié)合部和城市內(nèi)部，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系又很復(fù)雜，由兩個(gè)部門和兩部法律法規(guī)來分別管理和規(guī)范土地征收行為顯然不合理。因此，廢止《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》統(tǒng)一由國土資源管理部門管理土地征收，并將城市土地征收相關(guān)法律規(guī)范納入《土地管理法》可能是一個(gè)好的解決方案。與此對(duì)應(yīng)，在房屋拆遷管理方面的法律規(guī)范也不應(yīng)將城市和農(nóng)村區(qū)隔開來。目前《土地管理法》沒有明確規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷方面，但從各地的實(shí)踐來看，農(nóng)村房屋拆遷補(bǔ)償明顯低于城市房屋補(bǔ)償水平。也就是說，同一地段的兩棟房屋因土地所有權(quán)不同，拆遷補(bǔ)償?shù)乃揭餐町惡艽蟆Ｒ虼硕斐傻纳显L和集體性事件屢見不鮮，成都唐福珍自焚事件涉及到的就是農(nóng)村房屋。解決這個(gè)問題的辦法，是將土地征收過程中涉及到的房屋拆遷問題統(tǒng)一通過立法加以規(guī)范。如果城市土地征收管理權(quán)限依然劃歸建設(shè)部門，《土地管理法》也不將城市土地征收問題納入進(jìn)來，那么我們至少建議《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》改為《房屋拆遷管理?xiàng)l例》，將農(nóng)村房屋拆遷問題納入修改后的《房屋拆遷管理?xiàng)l例》。
[13]“區(qū)段征收”是指政府征收一定區(qū)域內(nèi)的土地并重新規(guī)劃整理后，除政府留下一部分土地用作基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一部分公開拍賣以償還開發(fā)費(fèi)用，其余建設(shè)用地（往往大幅提高了容積率）大部返還原土地權(quán)利人。
[14]市地重劃“是根據(jù)城市發(fā)展趨勢(shì)，而將城市規(guī)劃區(qū)域內(nèi)、或城鄉(xiāng)結(jié)合部及邊緣地區(qū)，雜亂不規(guī)則的地塊和畸零細(xì)碎、不合經(jīng)濟(jì)使用的地塊，在一定范圍內(nèi)，依據(jù)法令加以重新整理，交換分合，并配合公共設(shè)施，改善道路、公園、廣場(chǎng)、河川等，使各幅土地成為大小適宜，形式方正，具備一定規(guī)格的地塊，然后分配予原土地權(quán)利人，由此促使城市土地為更經(jīng)濟(jì)合理的利用，進(jìn)而形成井然有序的都市。
[15]與在西方發(fā)達(dá)國家，尤其是美國進(jìn)行的“土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”實(shí)踐不同，那里的轉(zhuǎn)移基本是在一個(gè)區(qū)域內(nèi)或相鄰行政區(qū)域之間進(jìn)行的。當(dāng)土地發(fā)展權(quán)被從發(fā)送區(qū)的地塊上分離并轉(zhuǎn)移到權(quán)利接受區(qū)的另一地塊上，發(fā)送區(qū)地塊所有者可通過市場(chǎng)機(jī)制從接受區(qū)獲得市場(chǎng)化補(bǔ)償。
[16]比如，可以考慮在戶籍制度改革過程中通過設(shè)定一定的“城市戶口”獲得條件（例如在本城市工作超過2-3年，過去一段時(shí)間內(nèi)月收入達(dá)到一定水平），讓那些符合條件的農(nóng)戶在放棄農(nóng)村承包地的條件下轉(zhuǎn)換為城市戶口，并獲得其對(duì)應(yīng)的“城市福利包”（主要包括廉租房、子女在城市公立學(xué)校平等就學(xué)權(quán)利和城市最低生活保障）（陶然，徐志剛。2005）。當(dāng)然，宅基地由于農(nóng)民投入較多，可以直接市場(chǎng)化，即那些已經(jīng)到城市定居、并獲得城市戶口的鄉(xiāng)村流動(dòng)人口，可以保留，或者直接出售其宅基地，而不像承包地那樣作為得到城市戶口必須放棄的財(cái)產(chǎn)?！?/span>
陶然，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北大-林肯城市發(fā)展與土地政策研究中心
汪暉，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北大-林肯城市發(fā)展與土地政策研究中心（文章原題：中國尚未完之轉(zhuǎn)型中的土地制度改革：挑戰(zhàn)與出路 本網(wǎng)采用時(shí)略有刪減，原文載于《國際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2010年卷第2期 ）
