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2025年07月19日
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我國(guó)當(dāng)前正處于人口城鎮(zhèn)化的加速期。大規(guī)模的農(nóng)村人口向城市集聚并引帶大規(guī)模的人口流動(dòng)，是解釋我國(guó)當(dāng)前多數(shù)社會(huì)發(fā)展問(wèn)題的基礎(chǔ)動(dòng)因之一?？茖W(xué)認(rèn)識(shí)這個(gè)動(dòng)因，冷靜應(yīng)對(duì)這些問(wèn)題，通過(guò)創(chuàng)造性的制度安排，將這一演進(jìn)趨勢(shì)引導(dǎo)到有利的方向，是我們各方面工作必須共同面對(duì)的問(wèn)題。
我國(guó)城鎮(zhèn)化的特殊形態(tài)與制度基礎(chǔ)
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)人口城鎮(zhèn)化顯著滯后于工業(yè)化，從城鄉(xiāng)人口分布與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的對(duì)應(yīng)關(guān)系看，2010年底，我國(guó)常住人口的城鎮(zhèn)化率接近50%，終于趕上了世界人口城鎮(zhèn)化率的平均水平；但是同一年，我國(guó)的工業(yè)化率卻高達(dá)40%，超出世界平均水平近一倍。按照錢納里的世界發(fā)展模型，一國(guó)的工業(yè)化率達(dá)到30%時(shí)，城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到60%；工業(yè)化率達(dá)到40%時(shí)，城鎮(zhèn)化率一般在75%以上。在相同的工業(yè)化率水平下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率比世界平均水平低20個(gè)百分點(diǎn)以上，這種情況在世界范圍內(nèi)是不多見的。從城鎮(zhèn)化與就業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)系看，2010年我國(guó)二三次產(chǎn)業(yè)就業(yè)比例為63%，按錢納里的世界發(fā)展模型，我國(guó)城鎮(zhèn)化率比就業(yè)結(jié)構(gòu)相同的國(guó)家要低20個(gè)百分點(diǎn)以上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年我國(guó)有2.4億農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。從經(jīng)濟(jì)密度與人口密度的對(duì)應(yīng)關(guān)系來(lái)看，受上述兩方面因素影響，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)集聚度遠(yuǎn)高于人口集聚度。2010年，全國(guó)地級(jí)及以上城市（市轄區(qū)）生產(chǎn)總值占全國(guó) GDP的 61%，而人口只占全國(guó)的29%。長(zhǎng)江三角洲、京津冀和珠江三角洲三大都市圈目前的經(jīng)濟(jì)總量約占全國(guó)的35%，而人口只占全國(guó)的15%左右；在日本，東京、大阪和京都三大都市圈，經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)的 73%，人口也占到 68%。這意味著，我國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程可以大規(guī)模地吸納農(nóng)村勞動(dòng)力創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，但又使其大多停留在“流而不遷”的狀態(tài)，而沒有為他們支付相應(yīng)的社會(huì)成本。
特殊的城鎮(zhèn)化道路歸因于我國(guó)特殊的人口管理制度，特別是人口基礎(chǔ)管理和福利制度。工業(yè)化的積累階段，我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷制度集中了土地財(cái)富，同時(shí)又通過(guò)戶籍制度限制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)分享工業(yè)化利益，曾創(chuàng)造了工業(yè)化率超過(guò)35%、而人口城鎮(zhèn)化率不足20%的世界奇跡。工業(yè)化的高速發(fā)展階段，我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，依然依靠戶籍制度，嚴(yán)格區(qū)分農(nóng)村人口與城鎮(zhèn)人口、區(qū)隔土地福利與城市福利，充分享受了農(nóng)村勞動(dòng)力廉價(jià)無(wú)限供給條件下，全面擴(kuò)大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)而無(wú)需為此支付相應(yīng)城市福利成本的“人口制度紅利”，創(chuàng)造了二三次產(chǎn)業(yè)國(guó)民收入超過(guò)80%、而人口城鎮(zhèn)化率不足50%的又一個(gè)奇跡。
顯然，以戶籍制度為核心，依靠農(nóng)村集體土地所有制，把多數(shù)農(nóng)村人口吸附于社會(huì)成本較低的“土地福利”上，大規(guī)模吸收農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，并運(yùn)用較強(qiáng)的行政管控手段，把他們及其家庭排斥在社會(huì)成本較高的“城市福利”之外，是支撐我國(guó)人口城鎮(zhèn)化長(zhǎng)期滯后于工業(yè)化的重要制度基礎(chǔ)之一。這種“人口制度紅利”，隨著戶籍制度而產(chǎn)生，又隨著這項(xiàng)制度的運(yùn)行而維持，也將隨著這項(xiàng)制度的逐步失效而消失。
新時(shí)期人口管理存在的“制度失效”
可惜的是，產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的戶籍制度，以及依附于其上的人口福利制度，經(jīng)過(guò)30多年的改革開放，其有效性已經(jīng)大打折扣了。
其一，“人戶分離”現(xiàn)象的普遍化造成既有人口管理工具的失效。傳統(tǒng)戶籍制度是以人口管控為目標(biāo)，依托屬地制度和單位制度，附著勞動(dòng)就業(yè)、義務(wù)教育、基本醫(yī)療、社會(huì)救濟(jì)、計(jì)劃生育、社會(huì)治安、政治選舉等一系列政府社會(huì)管理功能的行政架構(gòu)。這個(gè)體制幾乎涵蓋了政府全部的社會(huì)管理權(quán)能，維系著我國(guó)基本的社會(huì)秩序。其特點(diǎn)，一是對(duì)人口流動(dòng)具有天然的排斥性，人口管理的固定性很強(qiáng)，特定地區(qū)的人口由該地區(qū)的政府負(fù)責(zé)配置相應(yīng)的公共產(chǎn)品，責(zé)任清晰，界限分明。二是人口管控的效率較高，人口遷移后如果不能轉(zhuǎn)移戶籍，其身份識(shí)別和公民待遇在新的遷入地都將發(fā)生問(wèn)題。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這個(gè)體制的有效性是不言而喻的。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革中人口異地遷移規(guī)模的不斷擴(kuò)大，“人戶分離”現(xiàn)象大量產(chǎn)生，戶籍管理與人口管理基本脫節(jié)，過(guò)去附著在戶籍上的社會(huì)管理基礎(chǔ)被嚴(yán)重削弱了。
其二，“社會(huì)人”的大規(guī)模產(chǎn)生造成既有社會(huì)利益平衡機(jī)制的失效。區(qū)分農(nóng)村和城市這兩類不同人口，設(shè)置來(lái)源于集體所有制土地的“土地福利”和來(lái)自政府財(cái)政支付的“城市福利”這兩類性質(zhì)不同的社會(huì)福利體系，并通過(guò)戶籍制度，將兩類福利予以區(qū)隔，是我國(guó)原有平衡社會(huì)利益的有效機(jī)制。農(nóng)村人口可以依據(jù)農(nóng)村戶籍較為均等地獲得土地收益，卻很少能夠得到財(cái)政性的社會(huì)保障；同樣，城市人口可以依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍獲得財(cái)政性的“城市福利”，卻基本不能得到土地收益。這種利益平衡機(jī)制，是我國(guó)在工業(yè)化高速發(fā)展時(shí)期能夠有效控制人口盲目進(jìn)入城市、未造成城鎮(zhèn)化“貧困陷阱”的基本原因。但是，隨著人口遷移規(guī)模的不斷擴(kuò)大，離開了原有福利單位卻因戶籍制度的限制無(wú)法進(jìn)入另一類福利體系的人越來(lái)越多，原有的利益平衡被逐步打破了，一系列新的社會(huì)矛盾大量產(chǎn)生。戶籍制度下的社會(huì)利益分類平衡機(jī)制，已不適用于人口自由遷移條件下的社會(huì)管理。
其三，政府公共服務(wù)職能的強(qiáng)化造成“管控型”人口管理體制的失效。戶籍制度下的人口管理，著眼于人口的管控，以維護(hù)社會(huì)安全為主要目的，通過(guò)人口出生、死亡和遷移的登記，實(shí)現(xiàn)對(duì)人口的行政控制。在這種情形下，具有巨大社會(huì)能量并能夠不斷產(chǎn)生多樣性管理需求的人口，必須作為一個(gè)簡(jiǎn)單的社會(huì)符號(hào)來(lái)管理，由此產(chǎn)生了我國(guó)人口管理體制的兩個(gè)明顯特點(diǎn)：即管理業(yè)務(wù)的單一性和管理體系的單一性。正是由于我國(guó)人口管理體制這種帶病運(yùn)行的狀況，導(dǎo)致承擔(dān)政府公共服務(wù)管理職能的其它行政機(jī)構(gòu)，開始放棄與人口基礎(chǔ)管理部門銜接的努力，試圖各自獨(dú)立開辟管理渠道和管理載體，大規(guī)模占用財(cái)政資源，不但推高了人口管理的行政成本，而且也進(jìn)一步損害了人口管理的行政效率。人們普遍認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)有人口管理體制不能有效支持日益復(fù)雜的人口管理需求，已成為當(dāng)前最迫切需要解決的問(wèn)題之一。
必須客觀地承認(rèn)，現(xiàn)階段我國(guó)人口管理出現(xiàn)的“制度失效”現(xiàn)象，正在日益銷蝕著曾為我們經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)奇跡的“人口制度紅利”。繼續(xù)維系這個(gè)制度體系所要支付的社會(huì)成本，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了它能帶來(lái)的社會(huì)收益。要?jiǎng)?chuàng)造新的奇跡，必須依靠新的“制度紅利”。
打造新時(shí)期發(fā)展的“人口制度紅利”
新的發(fā)展支撐主要來(lái)源于科技進(jìn)步和勞動(dòng)者素質(zhì)提高。大規(guī)模地提升人口質(zhì)量，高效率地形成人力資本，既是較快提高全要素生產(chǎn)率的基礎(chǔ)條件，也是打造人口管理新“制度紅利”的邏輯起點(diǎn)。我們認(rèn)為，這樣的人口管理體制應(yīng)該具備以下幾個(gè)要件。
一是要為“優(yōu)先投資于人”的戰(zhàn)略重心提供管理保障。一個(gè)國(guó)家的人口管理體制，通常是由這個(gè)國(guó)家特定時(shí)期的行政重心決定的。我國(guó)歷史上，曾出現(xiàn)過(guò)以軍事為重心的“兵役型人口管理”、以稅賦為重心的“賦役型人口管理”、以提高工業(yè)積累為重心的“管制型人口管理”。當(dāng)前，人口管理的行政重心應(yīng)該逐步轉(zhuǎn)移到控制人口數(shù)量、提高人口質(zhì)量、促進(jìn)人力資本的形成上來(lái)。形成人力資本的管理因素較為復(fù)雜，一般與涉及人口數(shù)量控制、促進(jìn)健康素質(zhì)、文化素質(zhì)和道德素質(zhì)提升的行政事項(xiàng)相關(guān)，主要依賴生育、教育、健康、就業(yè)、遷移等公共服務(wù)管理部門。這與“管制型人口管理”主要依賴社會(huì)安全保障部門的情況有很大不同。新時(shí)期的人口管理，必須首先適應(yīng)這種管理轉(zhuǎn)型的需求。
二是要為人力資本形成提供多方位的管理銜接。新的人口管理體制，必須能夠支撐和銜接涉及人口發(fā)展的所有公共服務(wù)領(lǐng)域，其基本框架應(yīng)該是：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、區(qū)域統(tǒng)一和民族統(tǒng)一的人口登記制度，整合人口出生、婚姻、死亡和遷移登記的相關(guān)職能；制定全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃及人口政策，并在國(guó)家人口發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)下，制定適合地方發(fā)展需要的區(qū)域人口發(fā)展規(guī)劃及人口政策；組織全國(guó)統(tǒng)一的國(guó)家人口立法，并在國(guó)家人口立法的約束下，建立與區(qū)域人口發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)的人口法律體系；實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的人口發(fā)展?fàn)顩r監(jiān)測(cè)和人口統(tǒng)計(jì)，建立開放的全國(guó)人口信息公共平臺(tái)，依法為與人口發(fā)展緊密相關(guān)的各政府行政機(jī)構(gòu)、公共服務(wù)事業(yè)單位及公民自治組織提供基礎(chǔ)信息服務(wù)。這個(gè)體系框架，著眼于人口服務(wù)，為保障人口發(fā)展與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治發(fā)展的協(xié)調(diào)性，通過(guò)人口統(tǒng)計(jì)、人口監(jiān)測(cè)和人口規(guī)劃，為就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、社會(huì)救濟(jì)等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域提供底層管理?xiàng)l件。
三是要?jiǎng)?chuàng)造人力資本有序流動(dòng)的管理環(huán)境。人力資本的價(jià)值，是在與自然資源和物質(zhì)資本的有機(jī)結(jié)合中實(shí)現(xiàn)的。有效保持勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，是促進(jìn)人力資本形成不可或缺的基礎(chǔ)條件。傳統(tǒng)的人口管理，以具體的“戶籍人”為工作對(duì)象，必須盡量降低人口流動(dòng)的規(guī)模和頻率，為人口管控提供封閉的管理?xiàng)l件。而新的人口管理體制，則重在掌握人口遷移流動(dòng)信息，對(duì)人口遷徙權(quán)沒有內(nèi)在排斥性。此外，傳統(tǒng)的人口管理，依賴相對(duì)固定的人口戶籍地，因此在行政實(shí)踐中，不得不嚴(yán)格區(qū)分異地人口的身份，并在客觀上造成公民待遇的不平等。而新體制則為實(shí)現(xiàn)人口發(fā)展的均等機(jī)會(huì)，著力銜接人口流出地和流入地的相關(guān)公共服務(wù)部門，必須立足于均等的公民身份，保障并持續(xù)維護(hù)居民身份的均等。
毫無(wú)疑問(wèn)，上述要件在我國(guó)人口管理的傳統(tǒng)制度“基因”中是欠缺的。但是，我國(guó)改革開放以來(lái)，為應(yīng)對(duì)大規(guī)模的人口流動(dòng)，已經(jīng)客觀上形成了一些新體制需要的生長(zhǎng)點(diǎn)，應(yīng)該引起我們的重視。比如，身份證制度對(duì)戶籍管理的沖擊，已使戶籍地管理為主轉(zhuǎn)向現(xiàn)住地管理為主成為可能；居住證制度的探索，已使非戶籍人口融入城市成為可能；流動(dòng)人口城市福利保障方面的努力，已使部分公共服務(wù)項(xiàng)目脫離戶籍的束縛，轉(zhuǎn)入實(shí)有人口現(xiàn)住地管理；一些公共服務(wù)部門根據(jù)新形勢(shì)的要求，獨(dú)立建設(shè)新的管理渠道，已使部分公共服務(wù)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了戶籍人口與流動(dòng)人口的均等化享有；社區(qū)管理對(duì)傳統(tǒng)“街居制”日益明顯的影響，已使“單位人”管理轉(zhuǎn)向“社會(huì)人”管理找到了適用的管理載體，等等。這些新的生長(zhǎng)點(diǎn)，有的與其它制度重疊，不夠簡(jiǎn)潔；有的與其它制度銜接不夠，缺乏協(xié)調(diào)；有的與其它管理渠道并行，效率不高；有的缺少法律支撐，穩(wěn)定性不足。但是它們適應(yīng)新的形勢(shì)，體現(xiàn)新的原則，具有新的生命力。要充分利用我國(guó)城鎮(zhèn)化加速的有利時(shí)機(jī)，在創(chuàng)新社會(huì)管理的過(guò)程中，適時(shí)推動(dòng)人口管理體制的整體改革，打造我國(guó)新時(shí)期新的“人口制度紅利”。
