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2025年07月19日
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1949年新中國成立之后，伴隨著工業化進程，城市化開始起步。1949—1978年的計劃經濟時期，當時國力單薄，必須主要依托農業實現工業化初期的積累。在社會主義經濟建設的早期探索中，經濟和社會發展起起伏伏，城鄉戶籍和土地的二元制度也造成人口流動的斷續和城市發展的興衰，部分時段甚至出現倒退現象：建國初期，城市化率為14.42%；1960年達到20.74%；1978年降至15.49%。
1979年伴隨著改革開放，中國社會主義市場經濟體制逐步建立，國民經濟和社會發展步入快速發展的軌道，城市化進程得到前所未有的發展，取得了舉世矚目的成就：2009年，中國城市化率達到了33.77% ，城市建設飛速發展，城鎮面貌發生了翻天覆地的變化。中國正面臨著人類有史以來規模最大、進程最緊迫、問題最復雜，任務最艱巨，世界上其他國家從未遇到過的城市化大潮的挑戰。當前，在這一嚴峻的挑戰中，必須直面的重要問題是以科學發展觀為指導，努力提升城市化發展質量，實現城市化發展速度與質量的統一，資源節約和環境安全的統一，政府善治與民主發展的統一，民生福祉與國力增強的統一，進而全面實現城市化發展進程的城鄉統籌、區域協調、社會和諧。本文從我國國情和城市化發展的實際出發，探討城市化質量的內涵與體系構建，分析我國城市化質量方面存在的問題及其成因，提出提升我國城市化發展質量的政策建議。
一、城市化與城市化質量
根據人口學、地理學、社會學、經濟學等學科對城市化的解釋，城市化是一個國家或地區的人口由農村向城市轉移，農村地區逐漸演化為城市地區，城市人口不斷增長的過程。在這一過程中，城市基礎設施和公共服務設施不斷發展，產業向城鎮不斷積聚，城市文化、城市生活方式和城市價值觀念隨之成為社會發展的主流，并不斷向農村區域擴散。與此同時，農村區域里的城市特質明顯增加，形成城鄉生活方式與農村傳統生活習俗的水乳交融，農村地域歷史文化進一步弘揚，農村地區聚落方式等有效保留，構成了新型的城鄉關系。
由此可見，城市化是生產力進步所引起的人們生產方式、生活方式及價值觀念轉變的過程，包含城市人口比重不斷提高、三次產業結構不斷轉換、居民生活水平不斷提升的進步與發展的過程。城市化進程是消費市場不斷擴張不斷提升的過程，城市對投資者吸引力不斷增強，越來越多的國民在發展中享受到實惠，因而是一個國家中產階級形成并占主體的過程。城市化是人的整體素質不斷提高的過程，是現代文明不斷發展并向農村滲透和傳播的過程，是公共品不斷向農村提供的過程，是農村和農民的生產方式、文明程度不斷提高、不斷現代化的過程，通過較長時期的城鄉協調發展進而實現城鄉一體化的過程。
進入21世紀，中國的城市化率以每年大約0.9%的速度增長，然而城鎮化質量并沒有實現同步提升，一些社會、環境、安全、城鄉發展、區域協調、收入分配等各方面矛盾和問題不斷凸顯，群體性事件接連不斷。其中一個很重要的問題是片面追求以“城市化率”為導向的發展政績，忽視了城鎮化發展的質量，遲滯了城市化進程中的體制與機制問題的解決。
黨中央國務院高度重視城市化工作，在“十二五”發展綱要中提出健康城鎮化的發展要求，這就包含了既要城鎮化發展速度，也要城鎮化發展質量這兩個方面。
二、中國城市化發展質量簡析
城市化質量是一個廣義的范疇，不但包括城鎮、空間、環境的物質層面，也包括精神和社會層面，牽涉到人與自然、環境和資源利用關系的價值取向等等。中國未來20——30年最重要的發展動力是城市化，隨著經濟發展方式的轉變，城市的發展方式也要轉變。隨著我國城市化的快速推進，大量農村人口向城市（小城鎮）快速聚集所帶來的城鄉居民收入差距擴大、公共基礎設施不足、環境污染擴散、社會保障制度不平衡、社會治理結構滯后等制約我國城市化發展的“半城市化”難題，正是城市化發展質量問題的集中表現。
（一）城市躍進發展不同程度地侵害了農民利益
一是農村資源要素不斷向城市、尤其是向大城市集聚的趨向尚未扭轉，城鄉之間發展差距不斷加大，本世紀以來城鄉居民收入差距每年大約1000元的絕對差持續擴大，2010年城鄉居民之間的收入差已經擴大到了3.33:1，西部地區城鄉差距更為突出。二是一些地方盲目推動城市化，違反規劃、違背民意、強制拆遷、強制撤村，嚴重侵害老百姓利益，不斷引發群體性事件沖突。部分城市推進城市化的沖動來自于對土地財政的依賴，千方百計把農民土地變為建設用地，一些農民“被上樓”，一些村莊成建制地變為城鎮，違法拆遷、暴力拆遷，嚴重損害農民利益 。2010年，全國土地出讓成交總價款2.7萬億元，占財政收入比重達32.53%；5年來，全國共批準新增建設用地3300多萬畝，農民直接得到的土地出讓收入收益偏低，難以解決長期穩定的發展需求 。三是部分地區城鄉發展矛盾突出，官民爭利、損害了黨和政府的形象。如，2011年8月，有“中國最美鄉村”之稱的江西婺源，因不滿旅游收益分配不均，江灣、汪口及李坑等著名景點7月以來陸續被村民關閉，封路拒絕游客進入。事件引起大批購買了套票（包含所有景點門票）的游客不滿，官方到場處理時，引發群體事件，村民圍毆多名官員。
重慶工商大學統計學院副教授易忠說，有“兩把剪刀”損害了農民在城市化進程中的利益。一是通過強制性的征地拆遷，以非市場價格的補償，從被征地農民那里轉移財富，在城鄉之間形成城市化初次分配的“剪刀差”；二是通過住房所有者以住房產權不斷吸附社會增值財富，導致有房者愈富，無房者愈窮，形成城市化二次分配的“剪刀差”。
（二）城市粗放發展加劇了資源環境、本土文化的沖突
一是城市化人口增長得快，城鎮土地面積、城區面積增長更快，土地資源壓力沉重。據有關部門統計，我國每年城市建成區的面積以5%的速度增長。這種快速擴張，有人把它稱之為“土地的城市化”。人口的城市化速度趕不上土地的城市化速度，既造成土地資源的浪費，也帶來城市功能的缺失，更隱含著社會發展的巨大沖突。二是城市發展資源消耗高，節能減排轉型創新發展任務艱巨。我國單位GDP的能耗高，是世界平均水平的4倍，主要用能單位能耗比國外高出10%—40%，工業、建筑、交通等領域普遍存在節能技術水平低、能耗水平高的現象。住房和城鄉建設部副部長仇保興曾指出，建筑能耗已經占我國社會總能耗的30%。按照2009年中國總能耗30.66億噸標準煤計算，我國每年的建筑能耗已達到9.2億噸標準煤。2010年7月5日，聯合國環境署發布了中文版的《建筑與氣候變化：決策者摘要》顯示，建筑業排放的溫室氣體占全球溫室氣體排放總量的30%，并消耗了全球40%的能源。這種“以環境為代價換取經濟發展”的水平，相當程度上影響了中國城市化發展質量。三是部分城市建設脫離發展實際，缺乏對城市歷史文化保護和傳承，城市傳統文化日益被邊緣化。一些城市盲目套用國外的“城市美化運動”，片面推動亮化工程、美化工程、標志性建筑、大廣場等，引起社會各方和廣大市民不滿。位列世界前十的超高層建筑有六個在中國，江蘇省華西村也建起了三百多米高的超高層建筑。華南某市近年來常出現階段性的用電緊張，在夏季用電高峰期，鋼鐵、水泥、電解鋁等8大行業及陶瓷、漂染等高耗能企業，都被安排錯峰用電，部分企業還啟動輪休制度。而此時政府的相關部門卻擬花費1.5億元對沿江兩岸的光亮工程再次進行升級改造，當時建成使用的光亮工程每小時耗電約5萬元。城市的異型建筑不斷出現、奢靡建設之風四處游蕩、浮躁浮夸之風向下蔓延，城市特色、民族特色、地域特色逐步消失。如本世紀初，山西臨汾市貸款、集資和借款，花費了7000多萬元，建起了被當地官方稱其為“天下第一”“天安門”的形象工程，就是這樣一個中等城市，卻連續3年被戴上全國污染第一的帽子，同時市區幾條主要干道路面坑洼不平，交通擁堵，城市急需資金整治環境 。
（三）“半城市化”讓農民轉化為市民艱難，發展進程中的族群沖突出現
城市化的真正標志是進城農民有充分的就業和完全的市民權益。中國社會科學院發布的《2009中國城市發展報告》顯示，2001年至2007年，地級以上城市市轄區建成區面積增長70.1%，但人口增長只有30%。
2007年以來，中國國際城市化發展戰略研究委員會發布的《中國城市化率調查研究報告》（中國城市化率白皮書）表明，按城鎮非農人口與總人口之比計算出的城市化率數據，與國家統計局按全國城鎮人口與總人口之比計算出的數據相比，2006-2009年兩者之差分別為11.37、11.97、12.4和12.83個百分點，每年涉及人口基本上在1.60億人左右。2010年我國城鎮化率是46.59%，而城鎮戶籍人口占總人口的比例只有約33%。這意味著有13.6%即1.80億生活在城鎮里的人沒有城鎮戶口及享有城鎮居民待遇。這部分數據顯示的人口恰恰是沒有真正城市化，而 “被城市化”的農民工。有學者把這種城市化稱作“半城市化”、“淺城市化” 。這部分農民工相當部分還沒有在城鎮站住腳，他們缺乏穩定的就業和城鎮固定的居所。即使一些已經長期生活在城鎮的農村戶籍的居民，由于缺乏相應的制度安排，難以得到與城鎮居民同等的權益與社會保障，成為被邊緣化的、被“城市化”的居民。2009年暑期，蘭州調研隊在全市范圍內開展了一次城市青年農民工生活狀況的專項調查，結果表明：目前城市農民工工作和生活條件普遍較差，他們勞動強度大，文化程度低，社會保障低，工作環境差，生活條件差，文化娛樂少，技能培訓少。同時，農民工普遍面臨著就業不穩定的問題，隨時有可能被解雇。調查顯示，與非農民工相比，農民工的職業變換更頻繁，同時，違反勞動法規、侵犯職工權益的現象比較普遍。有些企業在用工的時候不繳各類保險基金，也不給農民工節假日 。近來，在一些東南沿海鄉鎮，外來工與本地人發生群體性摩擦、沖突的頻率明顯加快。在這些發達鄉鎮，外地人與本地人之間的收入差距、公共福利差距，一些地方政府和本地居民對外來工的制度歧視、意識歧視、管理歧視和生活歧視，使一些“外地人”開始萌發群體性對立情緒，城市“族群沖突”時有發生 。一些城市在重大活動中的做法也值得推敲。如深圳為確保大運會安全先后采取清理8萬“治安高危人員”的措施，不準農民工5月1日—9月30日上訪討薪，并拆除這些人賴以就業的設施。
（四）城鎮發展失衡，城市病不斷加劇
一是大中小城市和城鎮發展不平衡加劇。有調查數據顯示，2010年全國200多個地級市中有183個正在規劃建設“國際大都市”。而我國小城鎮發展動力明顯不足，吸納農民進城進鎮的能力沒有顯著提升。其后果是城鎮發展機會不平等，人們更愿意到大城市發展，導致小城鎮發展困難，又加劇了大城市人口擁擠。二是大城市尤其是特大城市功能過于向心聚集式發展，城市建設密度越來越高，城市環境質量不斷下降，城市與周邊地區城鎮發展差距持續擴大，網絡化城鎮群發展模式實現的成本日趨增高。三是城市民生問題解決難度不斷加大。城鎮發展注重工業項目引進，忽視一般就業崗位的創立，一些城市為了城市美化，苛求整治流動就業，導致城市弱勢群體和進城農民就業難。在經濟收入分配中一次分配比例偏低，城市部分職工家庭生活十分拮據 。近幾年大城市和相當部分的二、三線城市房價上漲過快，脫離了老百姓實際能夠承受的能力，嚴重地影響到社會穩定 。四是城市病不斷加重，城市應對自然災害的能力下降，城市安全受到威脅。城市機動車保有數量快速增長，城市機動車停車難，路權沖突持續加大，行人安全受到威脅，浙江省近三分之二的縣城和小城市出現了堵車擁塞現象 。2010年5月7日的一場暴雨讓廣州35個地下車庫變“水庫”，中心城區嚴重內澇，內澇點達到118個，其中89處為新增內澇點，44處嚴重水浸。全市共有87個鎮（街）受淹，38間房屋倒塌。2011年6月18日武漢大雨導致全城內澇。2011年6月23日下午，首都北京一場強降水，一些主要道路基本中斷，地鐵站滲水險些被淹，造成了部分地區出現嚴重內澇積水， 22處道路中斷，76條地面公交線路受到影響，3條地鐵部分區段停運，首都國際機場進出港共取消航班144架次，延誤1小時以上的航班達到93架次，電網共發生故障134次，導致6處泵站斷電，兩名青年死亡。據國家環境保護部總工程師萬本太介紹，26%的環保重點城市和17%的地級市空氣質量達不到國家二級標準，20%的水質為劣五類，10%的耕地面積重金屬超標 。五是城市發展的軟硬件失衡。大城市里的基礎設施建設與國外差距縮小，但在城鎮管理、社會、文化、教育方面卻有不小的差距。小城市特別是小城鎮的文化設施缺乏。城鎮發展失衡、城市功能不健全，不僅會形成經濟快速發展的瓶頸，影響經濟增長的質量，更重要的是難以實現城市化所要求的、所希望的城市生活目標，帶來群眾城市生活的滿意度、幸福感下降 。六是城市環境狀況惡化，環境壓力不斷加大。一些污染尤其是重金屬污染的企業把生產廠直接建在城市周邊的農村地區，疏于對污染生產的嚴格管理，致使嚴重污染事件不斷出現，嚴重危害駐地居民和周邊農民的身體健康。2011年5月，湖州市德清縣新市工業園區的浙江海久電池股份有限公司污染，當地2152名職工和村民中有332人被檢測出血鉛超標，其中有職工及家屬327人 。2011年5月17日，廣東紫金縣新聞辦公室通報，因為血鉛污染事件，三威電池廠附近500米范圍內的村民累計進行的1468份血樣檢測中，發現有136人血鉛超標，其中達到鉛中毒判定標準的有59人 。同樣，欠發達的西部地區也難逃厄運，如陜西鳳翔縣長青工業園區企業東嶺集團冶煉公司違規排放造成環境污染，致使長青鎮孫家南頭村、馬道口村、高咀頭村全部1016名14歲以下兒童有851人被檢測出血鉛超標，其中174名中、重度鉛中毒兒童需要住院進行驅鉛治療 。
（五）現行城市管理體制變革滯后
體制缺陷，制約了城市化質量的提升。東莞長安鎮現有總人口74萬人，其中外來人口占總人口的95%，GDP達到176.4億元，但仍然沿用傳統的小城鎮管理體制，所配置的教育、治安、醫療、環保等各種社會基礎設施難以承載社會經濟文化發展的重負。現行城市管理體制往往引發事權、財權和社會經濟發展狀況不相匹配，難以滿足吸納大量外來人口城市發展的實際需求。在各方外部力量沖擊下，城市總體規劃地位日漸式微，部分規劃設計自迷方向，紛紛跨越城鎮化質量追求快速發展。部分地方城鄉統籌工作不落實，對農村地區拿得多給予的少，農村地區規劃建設管理缺失，違規占地違規建設尚未完全制止，留守兒童和空巢老人等等社會問題也伴隨著城鎮化進程留在了農村，令世人關注 。
目前，城市化依然強調政府去“抓”，而沒有真正依靠市場來“化”。政府主導的城市化不斷推高農民進城的成本，甚至以基本建設的模式推進，帶來地方政府的債務負擔。20世紀90年代初，時任安徽省阜陽地區地委書記的王懷忠立志要把阜陽建成中國第一大市，與其相匹配的工程是擴建一個國際大機場，為此機場耗資3.2億元，后因客源嚴重不足，在勉強營運1年后，被迫關閉。此類幾大“政績工程”，使市財政負債20多億元，以至透支了阜陽10年的財力 。這些地方債務最終有可能表現為金融機構的不良資產，給我國金融穩定與安全帶來巨大隱患。
上述問題在不同城市不同程度地出現，部分問題具有全局性的影響，盡管不是城市化發展的主流，但對城市化健康發展有著難以估量的負面作用，必須引起各級政府和社會的高度關注，努力轉變城市的發展方式，認真地積極地務實地予以解決。
三、中國城市化質量評估體系的提出
眾所周知，“城市化”不是一個獨立的經濟領域，而是世界各國經濟社會發展的戰略性要求。實現“高質量的城市化發展”不僅是我國未來經濟可持續發展的必由之路，更是后危機時代提升我國綜合競爭力和爭奪國際話語權的關鍵之舉。
我國城市化在量的方面提高很快，但粗放型增長特征明顯，城市現代化發展水平低，城鄉二元結構明顯，這種城市化發展速度與發展質量的不統籌、不協調甚至分離，對經濟社會文化全面發展帶來了極大的沖擊。長期以往，也造成社會、政府和公民不同程度的認識偏差，甚至片面地認為城市化就是城鎮人口和工業集聚發展的速度。在我國，忽視城鎮化發展質量的原因是多方面，既有向社會主義市場經濟轉型發展階段的體制性束縛，也有盡快融入國際全球化發展的外部壓力驅使，更有一些執政者違背科學發展觀片面追求發展速度的主觀推動。從制度建設角度分析，其中一個重要因素是我們還沒有建立起比較完整的城市化質量評估體系，缺乏對發展進程中城市化質量的客觀評價，也缺乏對城市化發展質量的科學引導。
構建城市化質量評估體系統籌思考了以下方面。
（一）評估關注的層面
迄今的前三十年和未來二十年是中國社會所處的城市化社會主要變革期。今后二十年我國還將有5—6億農業人口轉化為城市人口，這一變遷對中國經濟社會的全面發展起到不可估量的推動作用。隨著城市化的深化，城市可持續發展、農民轉型、土地合理利用、區域整合、社會階層變遷、社會公平等問題，將呈現出由小到大，由隱性到顯性，由局部到區域的發展態勢。城市化質量評估體系要比較全面地考慮已經出現的，以及可能出現的趨勢性問題，注重對不同發展層面、不同發展階段的指標引領。
（二）對主觀和客觀價值理念的取舍
一是“城市化質量”包含個體的價值因素的主觀判定。不可否認，一些人認為“進城”、“從小城市進大城市”是自身價值提高的尺度。在上海這樣的特大城市，從城市的非中心區域進入中心區域，例如從普陀區遷入黃浦區，都成為提高身價的標志。特別在現有城鄉二元體制下，農村戶口與城填戶口、小城市戶口與大城市戶口有著很大的價值差異，“進城”更是自身價值提高的重要標志，理所當然成了大多數人的人生追求目標。但是，我們不能把進城作為城市化質量的單一判定標準。因此，城市化質量評估體系不能完全忽視城市個體的直接感受，也不能忽視對城市小眾反映問題的解決。
二是“城市化質量”包含社會群體的價值因素的客觀判定。“城市化”是個發展事實，并不直接涉及價值要素。由于各地所處的發展階段以及人們對城市化的認識差異，對城市化質量的直接感受不同，城市化質量的評估體系要更加注重發展事實的客觀指標，盡量減少個體價值因素的干擾。因此，建立城市化質量的客觀評判標準更為重要，對于解決城市發展的共性問題可以發揮有效的引導作用。
（三）評估采納的基本方法
吳良墉先生認為：“對國民經濟發展影響最大的，乃是對大小城市聚落的研究。同時，鄉鎮聚落的研究也是意義深遠的，為了深入地了解城市化與鄉村聚落的內在本質和特征，就必須從聚落的經濟、社會、政治文化背景出發，從高層次、大范圍上吸收各學科的已有成果。”
我國正進入城市化水平的加速發展階段，機遇和挑戰并存，依據國情的特點，認真探討城市化發展的模式意義重大。我國幅員廣闊，各地區的社會經濟發展水平差異較大，其城市化發展模式必然各具特色，但以下四點是必須明確的共識：1)城市化是對人的生活環境的優化和可持續發展；2)城市化不是“路網”+“高層建筑”的單一物理形式表現，而是因地制宜、科學發展，區域協調、生態保護、城鄉統籌的全面反映；3)重新認識城市化基本穩定后的城市與鄉村的關系，注重城市與鄉村的有機聯系、整體互補作用的發揮，賦予鄉村合理發展責任，而不把鄉村看成是城市發展的消極空間；4)城市化發展模式要順應地域發展要素，盡可能地減少對自然環境的沖擊，注重城市空間形態變化、城市人口聚集密度、各發展要素的機理功能聯系等。
（四）評估體系的基本結構與內容
城市化的“質”是強調在城市化過程當中，隨著城市化率的提高，城市生態環境、經濟發展、治理功能和社會和諧等方面的相互協調，城鄉差異逐漸縮小甚至消除的過程。因此除了城市本身的體系指標，城鄉居民生活方式和基于城鄉統籌程度的城市化測度結果才能比較完整科學地反映出某一地區的城市化質量水平。
城市化質量評估體系采用綜合和系統的方法論。一是將政府治理與民意結合起來，以政府發布的權威統計資料為內核，輔以居民在城市中的實際生活感受，擴展城市居民直接參與表達的機會；二是將經濟發展與社會發展結合起來，重點反映政府公共財政對基本公共服務等社會事業的投入與保障，指標中特別關注對新市民的制度安排；三是將城市與鄉村發展統籌考慮起來，從更寬大的視野更廣大的受眾上把握城鎮化發展質量；四是注重將現階段發展水平與未來城市化質量的改善與追求結合起來，既反映現階段城鎮化質量的現實，也謀求持續改善的可行。
為此，評估體系提出了8項基本原則，并從“和諧城市化”，“綠色城市化”，“活力城市化”三個模塊入手，包括城市化質量評估指標和由大眾參與的感性城市體驗兩部分內容。三部分模塊中和諧城市化包括城鄉統籌、新市民、人口素質、公共服務、公民權益、城市安全、收入狀況7組50項指標；綠色城市化包括自然環境、政府作為、市民行為3組16項指標；活力城市化包括城市化進程、經濟發展、基礎建設、科技文化4組21項指標。感性城市體驗主要由城市經濟，城市主人，城市生活，城市文明以及城市自然五部分構成。可以說，上述87項指標基本涵蓋了城市化發展過程的重點內容和民眾關注的重大發展問題。
四、提升我國城市化質量的政策建議
（一）以城市化發展質量引領城市化健康發展
諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·尤金·斯蒂格利茨（Joseph Eugene Stiglitz）教授說：影響21世紀人類進程的兩大關鍵因素是中國的城市化和以美國為首的新技術革命。一些城市化發展的先行國家曾經采用量化的社會指標體系評價社會空間發展及其問題，如西方國家的60年代“社會指標運動”（Social indicators movement）和90年代“社區指標運動”（Community indicators movement），一定程度上緩解了社會發展的失衡。
城市化發展是國家戰略，也是中國對國際社會發展有著重大戰略影響的事件。我們已經有了30多年城鎮化較快發展的基本經驗，無須言必稱洋行必舉外，應該堅定不移地認真總結自己的經驗，走中國特色城鎮化發展之路。據此，中國已經到了以城鎮化發展質量引領城鎮化健康發展的重要時期，進入到包含全體國民在內的公平發展、城鄉領域共同發展、社會各階層人民和諧發展的關鍵時刻。今天，我們要清醒地重點強調城市化發展質量，這有利于提振國民經濟增長的信心，有利于調整各級政府的投資結構，有利于持續穩定地擴大內需，有利于消弭當前發展中的社會矛盾沖突，有利于促進社會與人的共同發展。我們要將城市化的發展速度放在一個合適的、可持續、健康的水平上。在穩定城市化發展速度的同時，更加注重在發展過程中實事求是地解決提升城鎮化發展質量，保持社會穩定、保持社會發展的心態平和，有效降低城鎮化發展的社會成本和資源環境代價。每年各級人大會議要將城鎮化發展質量納入到工作報告審議和正常監督中，審議前應通過不同形式征詢群眾意見。政府要把城市化發展質量細化量化到工作目標考核中。社會團體要加快推出《中國城市化質量評估體系》，努力促成社會各界的共?識。
（二）城市化要與工業化、農業現代化同步推進、協調發展
中國的城鎮化不會自動地導致城鄉統籌發展，不會自行解決城鎮化發展中的農村凋敝與農民貧困問題。一些發達國家，尤其是發達的經濟大國的發展歷程已經證明并且在繼續證明，脫離現代農業，失卻繁榮穩定農村的支持，單純推動工業化、城鎮化、信息化、全球化的發展道路充滿著極大的危險性、不可預見性和不可持續性。我們是一個人口大國，又是農產品的生產大國和消費大國，更要積極的穩妥的處理好發展過程中的城鄉關系。在我們國家城鎮化發展中，城市和鄉村分別承擔著不同的發展任務，不同的城鄉聚落空間也分別承擔著不同的功能或職能，城鄉空間有差異化發展即是國際社會城鎮化發展的一般規律，也是中國特色城鎮化道路的重要內涵之一 。
一是要堅持城鄉統籌發展不動搖。加大城市對農村支持、工業對農業反哺的力度，實現城鎮化、工業化和農業現代化在更高水平上的協同發展。在發達地區全面推動鎮園一體發展模式，實施“園區稅收增量共享”政策。在不同發展程度的中等城市、小城市、小城鎮之間，加強多種形式的網絡化基礎設施建設，努力實現資源要素、公共服務、社會管理在城鄉之間的均衡配置。二是正確處理好城鎮化發展進程中的城鄉關系，尊重并發揮好當代農村難以替代的獨特作用。我國廣大的農村地區要積極推進農業現代化，提升農業生產總體功能，實現農業生產和二、三產業的統籌布局協調發展、城鄉自然生態功能相互融合，全面承擔起國家的糧食安全、生態安全、環境安全以及能源安全的重任，以四大安全穩固我國城鎮化健康發展的基礎。三是正確把握新時期大城市的功能作用。大城市、城市群要充分發揮在城鎮化中的核心引領作用，重點提升城市的創造功能、服務功能、信息引領功能；提升生態發展、低碳發展、人文發展為主的城市綜合承載力，不斷提高城市地區開發建設的成熟程度；提升民生發展水平和市民的幸福指數。四是形成促進小城市、小城鎮做大做強的發展機制。出臺支持國家重點鎮發展的政策措施，對重點鎮發展實施動態調整。嚴格控制地方政府撤縣撤市設區的沖動，保護有一定實力的小城市、建制鎮自主發展的機會。充分發揮市場機制對推進城鎮化和小城鎮建設的基礎性作用，拓展投融資渠道。吸引各類生產要素和市場要素向小城鎮集中，優化各類資源配置，尊重小城鎮發展優勝劣汰的自然過程。注重資源和生態環境的保護，落實“節能減排”的指標，有效防止城市污染向農村地區擴散。
（三）實行綠色GDP的發展績效考核
逐步改革現行的GDP考核方式，將地方政府的經濟發展考核與當地民生問題解決、生態環境保護、社會穩定安全等聯系起來，不斷加大本地市民對政府工作和干部績效考核的話語權。考核干部既注重考核發展速度，更注重考核發展方式、發展質量和發展基礎的培育建設；既注重考核經濟建設情況，更注重考核經濟社會協調發展，生態環境保護，維護社會穩定，保障和改善民生的實際成效。同時，根據城市化發展要求，增加對城市安全、地下基礎設施工程建設、節能減排指標，以及各類預警機制與突發應急機制建設等方面的工作考核。加強政府科學決策、民主決策，堅持決策過程的公開性，實施重大事項決策聽證制度，加強對決策實施的監控，發現與目標偏離時應及時糾正。
（四）加強相關制度建設與工作機制創新
加強保護農村轉移人口權益的制度建設。統籌研究農業轉移人口進城落戶后可能出現的新情況、新問題，逐步實現農民工在勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購以及社會保障等方面享有與當地城鎮居民同等的權益。
加強城鄉規劃對城市群發展和主體功能區劃定的科學指引。要以更加積極進取的精神推動城鄉統籌規劃，重點擴大城鄉規劃的實質性空間覆蓋，提升村鎮規劃實際管理能力。要研究城鄉規劃與主體功能區規劃、土地利用總體規劃在縣級層面的空間規劃銜接，科學研制縣域規劃的主要內容與技術要求，將開發、管制要求和穩農發展政策落到具體區域。充分發揮基礎設施服務空間布局的作用，持續優化城市尤其是大城市的空間布局形態。加強周邊小城鎮城市功能建設，承接大城市的產業和職能轉移。成立國家小城鎮發展股權基金，專門用于小城鎮基礎設施和公用事業項目建設。提升小城鎮發展品質，在制度安排、政策引導、措施落實等方面給予保障和支持。
加強城鄉統籌公共財政供給制度建設。加強各級人大對政府公共財政預算支出的審查，建立健全城市重大建設項目（包括標志性建筑）的公眾聽證制度，防止國外城市美化運動對我國城市建設的不適當沖擊。按照“獨立稅種、擴大稅源、穩定稅基、提高稅率、專征專管專用”的思路，將現行的城市維護建設稅改革為城鄉維護建設稅，探索農村地區公共基礎設施供給與維護的財稅制度。強化縣一級財政的公共財政支配權，支持縣域經濟加快發展。
探索改革當前的設市機制。進一步研究縣轄市（鎮級市）的設置條件，除人事任免權外，可在縣轄市（鎮級市）全面實施縣級行政管理模式改革試點。推進“省直管縣”，改革現行的市管縣行政管理模式，弱化地級市的直接管權。嚴格審批各地的“撤縣設區、撤市設區”的訴求。
逐步創造條件，從根本上消除城鄉二元結構，努力實現城鄉基本公共服務均等化，創造城鄉經濟社會發展一體化的新格局。嚴格規范農村土地綜合整治與城鄉建設用地增減掛鉤，科學引導農村居民點相對集中建設，依據城鄉規劃有步驟地重構城鄉居民點聚落體系。進一步加強城市安全保障機制建設，暢通城鎮居民意志表述渠道，創新城鄉社會治理機制，努力實現有質量的城鎮化發展。
中國國際城市化發展戰略研究委員會自2007年成立以來，對中國的城市化進行了一些基礎性的研究與探索，必須更加強調把城市化發展速度與城鎮化發展質量結合起來。我們呼吁社會各界積極參與到《中國城市化質量評估體系》研究工程中來，盡早建立起一整套對中國城市化進程具有科學指導意義的體系構架，共同為中國城市化的健康可持續發展貢獻力量。
