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2025年07月19日
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“十二五”期間中國城鎮化發展的主要任務
任務之一：控制大城市規模，提高城市發展質量。關于中國二元經濟是否已迎來劉易斯拐點的問題，包括黃益平、蔡昉等在內的諸多學者均提出了自己的看法，但目前仍無定論。根據人力資源和社會保障部的預測，隨著未來農業生產效率的提高，未來15年還將有一億農民需要向城市轉移。此外，從發達國家的城鎮化經驗來看，目前中國47.5%的城鎮化水平在未來還將有所提高，城市人口占總人口的比例會進一步提高，這意味著城市人口規模還將呈現擴張的趨勢，城市的人口壓力還將進一步增大，由此可能導致城市基礎設施建設滯后、城市公共服務短缺、城市環境質量下降等一系列問題。因此控制大城市規模，提高城市發展質量將成為“十二五”期間中國城鎮化發展的任務之一。
任務之二：統籌城鄉發展，促進城鄉一體化形成。快速發展的城鎮化進程極大地推動了城市經濟的發展和經濟總量的擴張，但城鄉差距也由此凸顯，甚至逐步擴大。我國農村人口龐大，城鄉經濟之間的懸殊差距不僅有悖于實現共同富裕的最終目標，而且直接限制了內需的增長。“十二五”期間，突破城鄉二元制經濟桎梏，統籌城鄉發展，促進城鄉一體化的形成將是城鎮化發展的重要任務。
任務之三：縮小區域差距，實現區域協調發展。與城鄉經濟差距一樣，當前中國的區域經濟差異同樣懸殊。中央先后實施的西部大開發、中部崛起和振興東北老工業基地等一系列區域協調發展戰略成績斐然，有效地減緩了區域經濟差異擴大的趨勢。“十一五”后期出臺的一系列區域性發展戰略規劃說明了中央在保持經濟快速穩定發展的同時，力圖縮小區域經濟差異的決心。如西部地區的成渝經濟區、關中—天水經濟區和北部灣經濟區戰略規劃的相繼出臺，旨在培育形成多個以核心大城市為中心的區域經濟增長極，從而輻射帶動周邊地區經濟快速增長。“十二五”時期這些戰略規劃將得到集中實施。
任務之四：加快制度創新，助力城鎮化進程。改革以來，經濟體制改革不僅促進了勞動力和資本要素的自由流動，而且提高了要素回報率，中國由此獲得了長期的人口紅利和廣泛的知識溢出與效率改進。而土地領域的制度創新則相對滯后。農地的非農化流轉在現行土地制度下受到不少限制，有限的城市存量土地成為城鎮化推進的障礙。因此，在保障國家糧食安全的前提下，加快土地領域的制度創新，提高土地的流轉效率是“十二五”期間城鎮化發展的又一任務。
“十二五”期間中國的包容性城鎮化方式
面對“十二五”期間中國城鎮化需要完成的以上任務，我們需以包容性增長的理念構建新的城鎮化方式。
所謂“包”，即范圍的拓展。傳統城鎮化模式單純考慮城市經濟的增長，體現的是一元化的發展模式。城鎮化內涵主要包括以下幾方面：農村人口向城市遷移，農村土地向城市集聚，傳統農業向現代工業及第三產業轉變和農村傳統生活方式向現代城市生活方式的演化。無論從哪方面看，農村在城鎮化進程中均承擔著重要角色。僅因“城鎮化”的稱謂中沒有“農村”二字，就片面地將農村分割出去是不可取的。不涉及農村的城鎮化不是真正的城鎮化，因此在“十二五”期間城鎮化的政策制定和績效考察中，應當將農村納入政策統籌的范圍，實現城鄉一體化發展。
所謂“容”，即利益的兼顧。在“先富帶后富”的指導思想下，傳統的城鎮化模式僅能夠滿足一部分社會群體的利益。由于未能建立市場化的土地流轉制度與廣泛的社會保障制度，傳統的城鎮化模式更多地表現為一種政府主導下的城市經濟低成本快速擴張，而城市經濟發展紅利卻未能完全為廣大群眾所分享。一方面，農村居民在城鎮化進程中與土地分離，“耕者有其田”的愿望無法再得到滿足，非市場化的征地補償制度可能造成農民利益受損，而生活方式的轉變也成為失地農民可能需要克服的困難；另一方面，城市土地價格飆升、房價水漲船高使得城市居民生活壓力驟增，而城市新增人口更無力承擔高房價所帶來的高昂生活成本，城市廉租房建設步伐的滯后使得“居者有其房”的愿望同樣無法得到滿足。當前我國日益擴大的收入差距要求對廣大中低收入階層的利益訴求給予更多的重視，因此在“十二五”期間城鎮化進程中，應當允許和確保更多的社會群體能夠參與和分享城鎮化所帶來的紅利。
所謂“增長”，即數量的增加。強調包容，并不意味著放棄數量的增加。與發達國家相比，我國經濟發展水平依然落后。盡管2011年中國已成為世界第二大經濟體，但人均數量的巨大差距要求我國必須保持穩定的增長速度。鑒于城鎮化在資本形成、要素集聚、技術擴散與知識溢出等方面的作用，保持當前中國的高速城鎮化發展具有重要意義。當然，在“包”和“容”的前提下，這種增長較傳統增長有很大不同，講究質量、注重效率的內涵式發展是新增長方式的核心。“十二五”期間，在中國城市經濟發展的背后，能看到的也許不是人口數量和城市面積的擴張，而是城市基礎設施的完善，城市產業結構的優化，城市公共服務的改善和人民生活水平的提高。
（作者單位：西北大學經濟管理學院）
改革開放以來，城鎮化進程極大地推動了我國的經濟增長。在資本形成、要素集聚、技術擴散與知識溢出等方面，城鎮化發揮了無可替代的作用。“十二五”期間，中國的城鎮化進程還將繼續，并且應以包容性增長的理念作為引導，著力解決過去傳統城鎮化過程中的問題，從而推動經濟增長方式的轉變。
“十二五”期間中國城鎮化發展的主要任務
任務之一：控制大城市規模，提高城市發展質量。關于中國二元經濟是否已迎來劉易斯拐點的問題，包括黃益平、蔡昉等在內的諸多學者均提出了自己的看法，但目前仍無定論。根據人力資源和社會保障部的預測，隨著未來農業生產效率的提高，未來15年還將有一億農民需要向城市轉移。此外，從發達國家的城鎮化經驗來看，目前中國47.5%的城鎮化水平在未來還將有所提高，城市人口占總人口的比例會進一步提高，這意味著城市人口規模還將呈現擴張的趨勢，城市的人口壓力還將進一步增大，由此可能導致城市基礎設施建設滯后、城市公共服務短缺、城市環境質量下降等一系列問題。因此控制大城市規模，提高城市發展質量將成為“十二五”期間中國城鎮化發展的任務之一。
任務之二：統籌城鄉發展，促進城鄉一體化形成。快速發展的城鎮化進程極大地推動了城市經濟的發展和經濟總量的擴張，但城鄉差距也由此凸顯，甚至逐步擴大。我國農村人口龐大，城鄉經濟之間的懸殊差距不僅有悖于實現共同富裕的最終目標，而且直接限制了內需的增長。“十二五”期間，突破城鄉二元制經濟桎梏，統籌城鄉發展，促進城鄉一體化的形成將是城鎮化發展的重要任務。
任務之三：縮小區域差距，實現區域協調發展。與城鄉經濟差距一樣，當前中國的區域經濟差異同樣懸殊。中央先后實施的西部大開發、中部崛起和振興東北老工業基地等一系列區域協調發展戰略成績斐然，有效地減緩了區域經濟差異擴大的趨勢。“十一五”后期出臺的一系列區域性發展戰略規劃說明了中央在保持經濟快速穩定發展的同時，力圖縮小區域經濟差異的決心。如西部地區的成渝經濟區、關中—天水經濟區和北部灣經濟區戰略規劃的相繼出臺，旨在培育形成多個以核心大城市為中心的區域經濟增長極，從而輻射帶動周邊地區經濟快速增長。“十二五”時期這些戰略規劃將得到集中實施。
任務之四：加快制度創新，助力城鎮化進程。改革以來，經濟體制改革不僅促進了勞動力和資本要素的自由流動，而且提高了要素回報率，中國由此獲得了長期的人口紅利和廣泛的知識溢出與效率改進。而土地領域的制度創新則相對滯后。農地的非農化流轉在現行土地制度下受到不少限制，有限的城市存量土地成為城鎮化推進的障礙。因此，在保障國家糧食安全的前提下，加快土地領域的制度創新，提高土地的流轉效率是“十二五”期間城鎮化發展的又一任務。
“十二五”期間中國的包容性城鎮化方式
面對“十二五”期間中國城鎮化需要完成的以上任務，我們需以包容性增長的理念構建新的城鎮化方式。
所謂“包”，即范圍的拓展。傳統城鎮化模式單純考慮城市經濟的增長，體現的是一元化的發展模式。城鎮化內涵主要包括以下幾方面：農村人口向城市遷移，農村土地向城市集聚，傳統農業向現代工業及第三產業轉變和農村傳統生活方式向現代城市生活方式的演化。無論從哪方面看，農村在城鎮化進程中均承擔著重要角色。僅因“城鎮化”的稱謂中沒有“農村”二字，就片面地將農村分割出去是不可取的。不涉及農村的城鎮化不是真正的城鎮化，因此在“十二五”期間城鎮化的政策制定和績效考察中，應當將農村納入政策統籌的范圍，實現城鄉一體化發展。
所謂“容”，即利益的兼顧。在“先富帶后富”的指導思想下，傳統的城鎮化模式僅能夠滿足一部分社會群體的利益。由于未能建立市場化的土地流轉制度與廣泛的社會保障制度，傳統的城鎮化模式更多地表現為一種政府主導下的城市經濟低成本快速擴張，而城市經濟發展紅利卻未能完全為廣大群眾所分享。一方面，農村居民在城鎮化進程中與土地分離，“耕者有其田”的愿望無法再得到滿足，非市場化的征地補償制度可能造成農民利益受損，而生活方式的轉變也成為失地農民可能需要克服的困難；另一方面，城市土地價格飆升、房價水漲船高使得城市居民生活壓力驟增，而城市新增人口更無力承擔高房價所帶來的高昂生活成本，城市廉租房建設步伐的滯后使得“居者有其房”的愿望同樣無法得到滿足。當前我國日益擴大的收入差距要求對廣大中低收入階層的利益訴求給予更多的重視，因此在“十二五”期間城鎮化進程中，應當允許和確保更多的社會群體能夠參與和分享城鎮化所帶來的紅利。
所謂“增長”，即數量的增加。強調包容，并不意味著放棄數量的增加。與發達國家相比，我國經濟發展水平依然落后。盡管2011年中國已成為世界第二大經濟體，但人均數量的巨大差距要求我國必須保持穩定的增長速度。鑒于城鎮化在資本形成、要素集聚、技術擴散與知識溢出等方面的作用，保持當前中國的高速城鎮化發展具有重要意義。當然，在“包”和“容”的前提下，這種增長較傳統增長有很大不同，講究質量、注重效率的內涵式發展是新增長方式的核心。“十二五”期間，在中國城市經濟發展的背后，能看到的也許不是人口數量和城市面積的擴張，而是城市基礎設施的完善，城市產業結構的優化，城市公共服務的改善和人民生活水平的提高。
