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2025年09月02日
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民政部出臺《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》被稱為國家層面首次描繪了農(nóng)民工參與社區(qū)生活的“線路圖”。城市化率不斷提高，進(jìn)城務(wù)工人員很難融入城市已成多年痼疾。雖然農(nóng)民工融入城市是一個長期的過程，但社會仍可以創(chuàng)造諸多條件讓農(nóng)民工進(jìn)城的路更順暢。
農(nóng)民工進(jìn)城的路還要走多少年？我們期待有更好的頂層設(shè)計，讓每一個個體都有融入城市的可能。本報記者王小波
容易被忽略的群體
近日，兩則消息引起了公眾關(guān)切的目光。
一是民政部出臺《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》，《意見》明確指出，社區(qū)有合法固定住所、居住滿一年以上、符合《城市居民委員會組織法》 選民資格條件的農(nóng)民工可以參加社會居委會選舉；另一則消息則讓人心情沉重，一位名叫黃慶紅的重慶籍農(nóng)民工給鐵道部寫了一封信，信中講述了他4次到火車站排 隊買票，依然未能如愿。
“鐵道部所犯的錯誤在于，是以童稚的眼光來看問題，還是以鳥的眼光來看問題。”北京理工大學(xué)經(jīng)濟(jì)系教授胡星斗借用諾貝爾獎獲得者尤努斯的話來評述這起事件。
沒有便利的上網(wǎng)條件，沒有網(wǎng)銀支付系統(tǒng)，有的人甚至根本不會上網(wǎng)，這讓農(nóng)民工在網(wǎng)絡(luò)購票推行后成為科技便利下的弱勢群體。好心辦成壞事，2012年春運便在啼笑皆非中匆匆開場了。
“網(wǎng)絡(luò)購票對我們不公平！”這是黃慶紅和他身后那個龐大群體的心聲。對農(nóng)民工來說，不公平的事何止網(wǎng)絡(luò)購票一件。在我們的諸多社會政策設(shè)計中，農(nóng)民工往往是一個被忽略的群體。
以民政部剛剛出臺的《意見》為例，胡星斗認(rèn)為其思路值得肯定，但具體落實還需打上問號。中國的社區(qū)管理和選舉是以常住戶籍來設(shè)計的，由于農(nóng)民工在社區(qū)中的數(shù)量非常有限，一些人擔(dān)心受到歧視可能并不愿意參加，即便是去了，他們的意見也可能是極少數(shù)而很難受到重視。
此外，如果沒有相應(yīng)的監(jiān)督執(zhí)行措施，普惠性的好政策也難以執(zhí)行。“就像打工子女就學(xué)問題一樣，雖然政策規(guī)定外來務(wù)工子女可以去公立學(xué)校就讀，但很多公立學(xué)校或明或暗設(shè)置了門檻，甚至以各種理由拒收，相當(dāng)一部分打工子女至今不能走進(jìn)公立學(xué)校的課堂。”胡星斗說。
無論是農(nóng)民工參與社區(qū)居委會選舉，還是鐵路網(wǎng)絡(luò)購票“誤傷”農(nóng)民工，都彰顯了時下一個焦點問題：中國的城市化進(jìn)程讓城市規(guī)模急劇擴(kuò)張，吸納了眾 多農(nóng)村剩余勞動力。他們雖然成為產(chǎn)業(yè)工人，但這些被稱為“農(nóng)民工”的產(chǎn)業(yè)工人卻很難真正融入城市，城市對他們來說沒有歸屬感，年復(fù)一年的春運潮持續(xù)了30 多年，像“候鳥”一樣的遷徙隊伍還在不斷擴(kuò)大。《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)的意見》出臺之前，農(nóng)民工流入大省廣東和農(nóng)民工輸出大省河南的主要領(lǐng)導(dǎo)不約而 同提出，將適時取消“農(nóng)民工”稱謂。“農(nóng)民工”稱謂取消容易，但要真正摘帽，前路依然艱難曲折。“真正的改變有賴于改革目前的城鄉(xiāng)二元戶籍體制，彌合城鄉(xiāng) 居民在住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等福利和社保方面的差距，使他們享受到與城市居民均等的公共服務(wù)和上升通道。”胡星斗指出。
“農(nóng)民工”何時退出歷史舞臺
戶籍在農(nóng)村，但長期在城市就業(yè)，在社區(qū)生活。這就是被稱作“農(nóng)民工”的群體。官方的統(tǒng)計數(shù)字顯示，目前我國的農(nóng)民工有1.64億人，其中約六成是新生代農(nóng)民工。
經(jīng)歷了30多年的改革開放，中國的城市化率由當(dāng)時的不足20%上升到如今的50%，但人口的城市化卻存在巨大彈性，對大多數(shù)農(nóng)民工來說，城市只是他們暫時的棲息地。
有多少農(nóng)民工最終完成由農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化？至今未見有詳細(xì)的數(shù)據(jù)報告。“比例極低，在一些改革比較成功的地區(qū)，這一比例可能會達(dá)到10%左右， 越是大城市，比例越低，曾經(jīng)有過調(diào)研數(shù)據(jù)，在有的特大城市，農(nóng)民工成為市民的比例為百萬分之一。”一位長期關(guān)注三農(nóng)問題的學(xué)者告訴記者。
在城市，農(nóng)民工的工作多是城市居民不愿意從事的苦活、累活、臟活，不僅勞動強(qiáng)度大，勞動環(huán)境得不到保障，并且面臨著隨時可能失業(yè)的風(fēng)險，而每到年底，農(nóng)民工討薪等問題就突顯出來。
近三十年的戶籍改革之后，許多地方戶籍制度的作用在弱化。但進(jìn)城務(wù)工人員發(fā)現(xiàn)，雖然他們?nèi)〉昧艘患垜艏诰蜆I(yè)、社會保險、醫(yī)療、子女教育、 社會福利、住房等方面，仍然被排除在城市居民之外。在個別特大城市，戶籍的高墻深壑依然壁壘森嚴(yán)。“一方面在逐步剝離，一方面與戶口掛鉤的東西卻越來越 多。以北京為例，買房買車沒有戶口都要受到限制。”胡星斗說。
在這些特大城市，戶口不再是空洞的文書證明，而是轉(zhuǎn)化為了真金白銀。一位北漂族曾給記者算了這樣一筆賬：在教育方面，如果你沒有北京戶口，就要 為孩子預(yù)留龐大的教育經(jīng)費，幼兒園的各種贊助費在2萬左右，小學(xué)、中學(xué)階段，每年的贊助費、借讀費等也要四五千元；在住房方面，沒有北京戶口就不能同當(dāng)?shù)? 人一樣享受經(jīng)濟(jì)適用房紅利，只能高價買進(jìn)商品房，而二者之間每平方米的價格差為4000-6000元；消費方面，外地人買車首付40%，本市戶口只需首付 20%……此外，北京冠絕全國的醫(yī)保、社保，外地人也只有靠邊站的份兒。
利益催生需求，現(xiàn)實永遠(yuǎn)比劇情精彩，倒賣“留京指標(biāo)”，以辦“假戶口”行騙牟利等事件不斷出現(xiàn)在公眾視野。
除卻戶籍之外，偏見和歧視也讓進(jìn)城務(wù)工人員難以真正融入城市，同工不能同酬，缺乏相應(yīng)的培訓(xùn)指導(dǎo)和晉升機(jī)會，在認(rèn)同和文化心理層面，外來務(wù)工人 員和城市居民之間的隔閡仍然關(guān)山重重。“極強(qiáng)的心理忍受能力，任勞任怨，這是老一代農(nóng)民工的普遍特質(zhì)，而新生代農(nóng)民工則完全不同。”與老一代農(nóng)民工相比， 新生代農(nóng)民工并不認(rèn)可這種“宿命”，他們的耐受力較低，視野開闊，維權(quán)意識較強(qiáng)，對物質(zhì)有一定追求，很多人從小在城市長大，沒有鄉(xiāng)土觀念，更適應(yīng)城市生 活。一項調(diào)查顯示，約84.5%的新生代農(nóng)民工沒有從事過農(nóng)業(yè)，30%多在農(nóng)村沒有承包地，40%多沒有宅基地，92.3%不愿再回農(nóng)村。
社會學(xué)家華東理工大學(xué)教授曹錦清指出，改革開放以來，人多地少，人口和資源環(huán)境的承載力一直是制約中國發(fā)展的根本矛盾之一。無論是長期以來二元 戶籍制度的安排，還是延長土地承包期不搞私有化的安排，亦或是農(nóng)村宅基地和自建房不得作為財產(chǎn)性收入自由流通的安排，都是為不能完全被城市吸納的農(nóng)村勞動 力留下一條返鄉(xiāng)的通道，為大面積的經(jīng)濟(jì)回縮留下退路。
而以往，老一代農(nóng)民工在遇到經(jīng)濟(jì)波動時能順利退回農(nóng)村，避免了社會動蕩。與父輩不同，新生代農(nóng)民工難以按既定通道退回。一旦遇到經(jīng)濟(jì)“硬著陸”或“軟著陸”，新生代農(nóng)民工將面臨更大的就業(yè)壓力，為社會穩(wěn)定埋下隱患。
無論是從社會公平還是長期維穩(wěn)來考量，農(nóng)民工更好地融入城市這一問題都到了不得不解決的地步，農(nóng)民工這一特定稱謂或?qū)⑼顺鰵v史舞臺。
由碎片化改革走向通盤考慮
而在農(nóng)民工如何退出歷史舞臺的策略方面，官方和學(xué)界還存在一定分歧。
長期以來，主流的觀點一直認(rèn)為，農(nóng)民工現(xiàn)象的成因是城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其載體——— 戶籍。現(xiàn)行戶籍制度的本質(zhì)是對人口遷移和農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移部門就業(yè)的限制、城市福利體系對農(nóng)村人口的排斥、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會對農(nóng)村勞動力的排斥。若要改變這 種狀況，必須逐步剝離依附于戶籍之上的福利內(nèi)容，實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。
這種漸進(jìn)的改革正遇到越來越多的挫折。進(jìn)入新世紀(jì)后，戶籍改革的決策權(quán)被下放到地方政府。城鄉(xiāng)戶籍人口統(tǒng)一登記是各地正在推行的舉措，但落戶在 城市的新居民發(fā)現(xiàn)，他們?nèi)匀徊荒芟硎艿脚c城市人口相同的社會福利、社會保障和公共服務(wù)。而如果想要實行社會福利和公共服務(wù)的真正統(tǒng)籌，做到戶口與權(quán)利如影 隨形，一旦遇到地方財力上的“捉襟見肘”，放寬落戶條件的改革只好叫停。
一些城市仍然把農(nóng)民工入戶當(dāng)作自己的“包袱”，認(rèn)為改革步伐過快會讓城市不堪重負(fù)。國務(wù)院發(fā)展研究中心有一項測算：當(dāng)前農(nóng)民工市民化成本約為8萬元/人左右，以2.5億農(nóng)民工為基數(shù)計算，總成本將達(dá)20余萬億元。在利益面前，部分城市選擇了扎緊籬笆。
于是，改革往往出現(xiàn)悖論：一方面各種改革措施在不斷剝離戶籍福利，另一方面戶籍特別是大城市戶籍堅冰依舊，一些新產(chǎn)生的福利仍然依附于戶籍外衣 之上。大量福利因素與戶籍身份聯(lián)系在一起的相對發(fā)達(dá)城市，預(yù)期在引進(jìn)外來勞動力上面會產(chǎn)生福利流失，仍然堅持比較剛性的準(zhǔn)入政策。
主張廢除戶籍制度的呼聲也在高漲，胡星斗即是其中的代表人物。“像北京這樣的特大城市，集中了全國的優(yōu)勢資源，北京戶籍背后是龐大的既得利益群體，期待既得利益者向自己改革，主動放棄福利是不現(xiàn)實的。”胡星斗主張廢除戶籍制度，代之以身份證系統(tǒng)進(jìn)行社會管理。
胡星斗指出，過去我們有關(guān)戶籍的改革一直流于碎片化，“頭痛醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”。其結(jié)果是城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距不斷拉大，戶口并不能擋住外來人口的 涌入，只不過造成了歧視和不公平的待遇。“皮之不存，毛將焉附？城市戶籍是皮，各種福利是毛，不斷剪毛是沒有用的。”他認(rèn)為，重慶、成都等地的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改 革之所以取得了不錯的成績，很大程度上是反思過去的改革模式，試行了以身份證系統(tǒng)進(jìn)行的社會管理模式。“如果讓農(nóng)民保留土地取得城市戶籍，或者讓他們自愿 平等地與城市談判，以較高的價格出讓土地，獲得融入城市后的生存條件，改革才會順利進(jìn)行。”
中國社會科學(xué)院社會學(xué)所研究員王春光亦呼吁，在農(nóng)民工融入城市上要加快社會政策的整體性改革和創(chuàng)新，別讓農(nóng)民工在城市融入問題上政策缺位。
王春光認(rèn)為，農(nóng)民工融入城市的社會政策缺位問題還相當(dāng)嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在兩個方面：一是社會政策沒有涵蓋農(nóng)民工，二是有些社會政策雖然涵蓋了農(nóng)民 工，但沒有很好落實。前者如住房保障政策、公共服務(wù)政策、各種補貼政策等。后者如農(nóng)民工子女教育政策、農(nóng)民工培訓(xùn)政策、勞動權(quán)益保障政策等。缺位的一個重 要原因是所有政策的出臺，并不是以農(nóng)民工市民化作為前提，而是把他們視為暫住者。目前最重要的是把局部進(jìn)行的社會政策改革和創(chuàng)新上升到國家層面上，進(jìn)行全 面、系統(tǒng)和整體的改革和創(chuàng)新。“過去的碎步化改革缺乏通盤考慮，各地摸著石頭過河，一些改革比較成功的地方也沒有獲得中央財政的相關(guān)補貼。今后應(yīng)從國家整 體戰(zhàn)略出發(fā)，為農(nóng)民工更好地融入城市做好頂層設(shè)計。”胡星斗說。
而多年的改革已經(jīng)讓農(nóng)民工在享有基礎(chǔ)性社會公平和機(jī)會底線方面得到改善，但也留下太多臨時性舉措的遺憾。破冰之旅還需要更高層面的統(tǒng)籌和更強(qiáng)有力的推進(jìn)舉措。
