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2025年09月06日
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從未來(lái)發(fā)展看，城市化步伐依然在加快，各地基礎(chǔ)建設(shè)的需求依然旺盛，這就需要在妥善處理存量地方政府性債務(wù)時(shí)，要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，規(guī)范舉債融資機(jī) 制，從根本上化解地方政府財(cái)政問(wèn)題。而市政債“破題”、稅制改革以及將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理等舉措，已經(jīng)進(jìn)入相關(guān)部門視野。
新年伊始，有關(guān)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)凸顯的消息不斷：先是廣州城投集團(tuán)身陷“債務(wù)千億元，變賣資產(chǎn)”的傳聞，后有武漢城投被爆“銀行授信瀕臨枯 竭”的消息。而類似的事情，在剛剛過(guò)去的2011年，已經(jīng)出現(xiàn)多例，這其中就包括曾引起市場(chǎng)巨大震動(dòng)的，云南省地方融資平臺(tái)公司——云南省公路開(kāi)發(fā)投資有 限公司信用違約事件。
盡管這些傳聞和事件，或被當(dāng)事方澄清“目前運(yùn)作勢(shì)頭和未來(lái)發(fā)展良好”，或被專業(yè)人士解讀為“風(fēng)險(xiǎn)可控”，或經(jīng)過(guò)多方斡旋短期矛盾化解，但從另一 個(gè)側(cè)面可以看出，扮演地方政府融資平臺(tái)角色的城投公司，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)正在逐漸顯現(xiàn)，而融資平臺(tái)負(fù)債占地方政府性債務(wù)的比例較高，這讓市場(chǎng)各方對(duì)地方政府性債務(wù) 風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)憂情緒日漸升溫。
擔(dān)憂情緒升溫不是沒(méi)有道理。地方政府舉債融資機(jī)制沒(méi)有有效規(guī)范和建立，土地出讓收入正因房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控而明顯下滑，過(guò)往的負(fù)債卻面臨集中到期。 按照此前審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，地方政府性債務(wù)余額總計(jì)10.7萬(wàn)億元，且2012年和2013年分別有17%和11%的債務(wù)需到期償還。
顯然，防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，成為當(dāng)前財(cái)政金融領(lǐng)域的一個(gè)亟待攻克的課題。在日前結(jié)束的全國(guó)金融工作會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理溫家寶對(duì)今后一個(gè) 時(shí)期金融改革發(fā)展作出部署時(shí)強(qiáng)調(diào)，要防范化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并指出要綜合施策、標(biāo)本兼治，妥善處理存量債務(wù)，規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，將地方政府 債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理，構(gòu)建地方政府債務(wù)規(guī)模控制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。業(yè)內(nèi)專家表示，這意味著在妥善處理存量債務(wù)、化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，一系列 規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制和渠道將逐漸建立。
地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控
2011年6月底，云南省地方融資平臺(tái)公司——云南省公路開(kāi)發(fā)投資有限公司(簡(jiǎn)稱“云南路投”)，被爆出信用違約事件。據(jù)相關(guān)報(bào)道，去年4月 間，云南路投向債權(quán)銀行發(fā)函聲稱，“即日起，只付息不還本。”這一事件直接引爆地方政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一度引發(fā)債券市場(chǎng)上城投債的恐慌性拋盤。盡管此 事件經(jīng)過(guò)云南省政府出面得以化解，但業(yè)界依然心有余悸，擔(dān)心地方政府融資平臺(tái)繼續(xù)出現(xiàn)信用違約。
這種擔(dān)心一方面來(lái)自部分地方政府的高負(fù)債率。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，有78個(gè)市級(jí)和99個(gè)縣級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于 100%，分別占兩級(jí)政府總數(shù)的19.9%和3.56%。即便在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的廣東省，也存在相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)隱患。廣東省審計(jì)廳的報(bào)告顯示，廣東有7個(gè)市本級(jí)和 5個(gè)縣(市、區(qū))政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率高于多數(shù)國(guó)家確定的100%的控制標(biāo)準(zhǔn)。
擔(dān)憂還來(lái)自于地方政府償債高峰期的集中到來(lái)，而償債能力卻不足。在全國(guó)合計(jì)超過(guò)10萬(wàn)億元的地方政府性債務(wù)中，有超過(guò)五成最近三年到期。
但由于一些債務(wù)的期限結(jié)構(gòu)與項(xiàng)目的投資回收周期不匹配，隨著償債高峰期臨近，部分地方政府只能通過(guò)舉借新債償還舊債，否則資金鏈將面臨流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，這一窘?jīng)r，凸顯了部分地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。
不過(guò)，盡管償債高峰期臨近，且部分地區(qū)負(fù)債率較高，但從總體看，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍然在可控范圍，發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的可能性不大。人民銀行行長(zhǎng) 周小川近日表示，地方政府融資平臺(tái)總體來(lái)講仍處于可控狀態(tài)，目前中央對(duì)這一問(wèn)題給予高度重視，一個(gè)是要清理、要規(guī)范。與此同時(shí)，銀行體系經(jīng)過(guò)這些年的改革 開(kāi)放，在這方面的風(fēng)險(xiǎn)管控能力也有較大提升。當(dāng)然也有一部分不夠規(guī)范，屬于在清理規(guī)范過(guò)程中。但要看到，中國(guó)政府債務(wù)與GDP之比總體處于國(guó)際上比較低的 水平，我們有能力控制和消化地方財(cái)政的債務(wù)問(wèn)題。
一個(gè)被多次引用的數(shù)據(jù)對(duì)此提供了佐證。10.7萬(wàn)億元的地方政府性債務(wù)余額，約占2010年我國(guó)GDP的1/4，約為2010年全國(guó)財(cái)政收入的1.3倍。業(yè)內(nèi)人士分析，從全國(guó)財(cái)政的總體負(fù)擔(dān)上看，國(guó)家財(cái)政完全有能力償付這些債務(wù)。
財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人此前接受采訪時(shí)也表示，從償債條件看，除財(cái)政收入外，我國(guó)地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過(guò)變現(xiàn)資產(chǎn)增強(qiáng)償債能力。此外，我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于高速增長(zhǎng)階段，有利于改善其償債條件。
存量債務(wù)亟待妥善處理
即便總體風(fēng)險(xiǎn)處于可控狀態(tài)，盡快妥善處理數(shù)以萬(wàn)億元的地方政府性債務(wù)，仍是當(dāng)前亟待攻克的課題。
對(duì)于這一課題，業(yè)內(nèi)已有廣泛共識(shí)，即“疏堵”結(jié)合，綜合施策，標(biāo)本兼治。這包括妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資；按照誰(shuí)舉債誰(shuí)負(fù)責(zé)的原則，區(qū)別不同情況處理存量債務(wù)；清理規(guī)范融資平臺(tái)公司；堅(jiān)決禁止政府違規(guī)擔(dān)保行為；建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制等。
在地方政府性債務(wù)舉借主體中，最令外界關(guān)注的，無(wú)疑是數(shù)量眾多、融資規(guī)模較大且盈利能力欠缺的地方融資平臺(tái)。2010年底，地方政府性債務(wù)余額 中，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)舉借的分別約為5萬(wàn)億元和2.5萬(wàn)億元，占比共計(jì)約七成。因此，業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)認(rèn)為，處理地方政府性債務(wù)，首先要對(duì)地方融資平 臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行妥善解決。
鵬元資信評(píng)估有限公司副總裁周沅帆表示，地方融資平臺(tái)債務(wù)占到地方政府性債務(wù)的46.83%，因此，要妥善處理地方政府性債務(wù)，首先必須處理好 地方政府融資平臺(tái)債務(wù)。周沅帆進(jìn)一步分析，在對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范的同時(shí)，應(yīng)認(rèn)識(shí)到其存在的合理性，在發(fā)展中解決地方融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題，可以通過(guò)公開(kāi)發(fā) 行債券的方式，來(lái)替代現(xiàn)有銀行貸款，調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，同時(shí)提高債務(wù)透明度。
由于10.7萬(wàn)億元的地方政府性債務(wù)中，有80%是銀行貸款。對(duì)此，前銀監(jiān)會(huì)主席劉明康表示，從2010年開(kāi)始，銀監(jiān)會(huì)就按照“降舊控新”的精 神，依據(jù)“逐包打開(kāi)、逐筆核對(duì)、重新評(píng)估、整改保全”的清理原則，推進(jìn)平臺(tái)貸款補(bǔ)正合同、追加有效抵質(zhì)押物、增提撥備、提高資本占用成本，以有效降低風(fēng) 險(xiǎn)。其中很重要的一點(diǎn)就是，要通過(guò)科學(xué)機(jī)制，讓風(fēng)險(xiǎn)早暴露、早發(fā)現(xiàn)、早度量和早干預(yù)，防患于未然。
由于最近兩年有數(shù)額較大的負(fù)債集中到期，所以短期的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題，成為需要妥善解決的內(nèi)容。隨著國(guó)家對(duì)地方融資平臺(tái)的清理和規(guī)范，部分項(xiàng) 目的后續(xù)融資出現(xiàn)斷流，此前不規(guī)范的融資項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)開(kāi)始暴露。對(duì)此，周沅帆表示，最近三年需償還的債務(wù)占總量的53%，因此要重點(diǎn)防范流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，地方政府 可以通過(guò)減持上市公司國(guó)有股權(quán)、盤活現(xiàn)有資產(chǎn)等方式來(lái)提高流動(dòng)性。
實(shí)際上，為妥善處理地方政府性債務(wù)，各地方政府也開(kāi)始積極行動(dòng)。比如在廣州，一個(gè)專司地方債務(wù)問(wèn)題的地方債務(wù)處，在該市財(cái)政局新設(shè)。該處除了對(duì) 存量債務(wù)加強(qiáng)管理外，還將使得融資主體的“借、用、還”控制在廣州可承受的能力范圍內(nèi)。此外，根據(jù)相關(guān)要求，從2011年9月起，地方政府性債務(wù)月報(bào)制度 在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始實(shí)行。
規(guī)范舉債融資機(jī)制期待突破
地方政府性債務(wù)的產(chǎn)生由來(lái)已久，特別是伴隨著上個(gè)世紀(jì)90年代的稅制改革，地方財(cái)政收入占比下降，而城市化進(jìn)程加快卻帶來(lái)建設(shè)資金需求大幅增長(zhǎng)，使得地方政府依靠財(cái)政收入已經(jīng)不能滿足自身的資本開(kāi)支，大規(guī)模舉債成為普遍現(xiàn)象。
從未來(lái)發(fā)展看，城市化步伐依然在加快，各地基礎(chǔ)建設(shè)的需求依然旺盛，這就需要在妥善處理存量地方政府性債務(wù)時(shí)，要著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，規(guī)范舉債融資機(jī) 制，從根本上化解地方政府財(cái)政問(wèn)題。而市政債“破題”、稅制改革以及將地方政府債務(wù)收支分類納入預(yù)算管理等舉措，已經(jīng)進(jìn)入相關(guān)部門視野。
通過(guò)發(fā)行市政債或地方政府債券的方式，取代現(xiàn)有融資模式，在業(yè)內(nèi)早有探討。作為市政債的倡導(dǎo)者，早在2011年4月，周小川就曾表示，從城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢(shì)看，未來(lái)市政債和財(cái)產(chǎn)稅搭配，可較好地助力城鎮(zhèn)化。
但是現(xiàn)在，市政債的瓶頸依然存在。《預(yù)算法》規(guī)定，除個(gè)別由中央政府批準(zhǔn)的地區(qū)外，地方政府不允許赤字，不能進(jìn)行債務(wù)融資。對(duì)此，有專家認(rèn)為， 首先應(yīng)將債務(wù)納入全預(yù)算管理，相應(yīng)修改預(yù)算法，并盡快建立政府性債務(wù)的監(jiān)測(cè)體系和風(fēng)險(xiǎn)控制標(biāo)準(zhǔn)，將政府負(fù)有直接或間接償還義務(wù)的各類債務(wù)納入政府性債務(wù)的 監(jiān)控范圍。
實(shí)際上，此前地方債的試點(diǎn)，已經(jīng)標(biāo)志著規(guī)范的地方政府融資渠道開(kāi)始“破冰”。2011年10月20日，財(cái)政部宣布，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、浙江 省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。有專家表示，讓地方政府成為負(fù)債主體，自行發(fā)債，是地方債發(fā)行制度上的一大進(jìn)步，是讓地方政府舉債融資走向 陽(yáng)光化所邁出的第一步，預(yù)計(jì)2012年自行發(fā)債試點(diǎn)可能擴(kuò)大。
對(duì)于未來(lái)新的融資渠道，周沅帆接受采訪時(shí)表示，除了試點(diǎn)發(fā)行地方債外，一些地方政府正在嘗試通過(guò)信托等方式進(jìn)行融資。此外，通過(guò)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)進(jìn)行證券化，也是可以考慮的方式，可以組建中國(guó)的“城市美”來(lái)專門負(fù)責(zé)對(duì)地方政府融資平臺(tái)資產(chǎn)進(jìn)行證券化。
“十二五”規(guī)劃已明確提出，更加重視改革頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃。對(duì)于地方政府舉債機(jī)制的規(guī)范與建立，同樣需要頂層設(shè)計(jì)。劉明康曾表示，當(dāng)前，國(guó)家 特別注意加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，正在深入推進(jìn)國(guó)家和地方債務(wù)管理體制機(jī)制改革，按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，進(jìn)一步理順各級(jí)政府間財(cái)政分配關(guān)系，健全地方財(cái)稅體 系。
