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2025年07月19日
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集體土地征收制度改革已成為2012年國土資源部必須完成的任務。
本報記者獲悉，在上月結束的中央農村工作會議上，國務院總理溫家寶對征地制度改革的進度作了新的指示，要求“本屆政府任期內一定要完成這項工作”，而改革的方向則需遵循“確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障”的要求。
盡管外界推進征地制度改革的呼聲很高，但置身其中的國土資源部和各級地方政府卻擔憂，征地制度改革迅速推進以及由此帶來的影響，將加劇當前已極度緊張的土地供需矛盾。
知情人士向本報透露，相關課題研究已在國土資源部布置下展開，而一些地方先行試點的經驗也可能在2012年被迅速推廣，這些地方試點的共同之處在于，改變了單一的貨幣補償方式，而將解決問題的關鍵放在了確保農民被征地后的“發展權益”上。
征地改革時限
2012年1月7日的國土資源工作會議上，國土資源部部長徐紹史目光脫稿談起了廣東、福建等幾處正在進行中的征地制度試點，并要求在今年做出專門部署，“力爭上半年就總結提升一批新的制度成果”。
在其提及的幾個試點中，福建莆田市的“三到位”、廣東的“留地安置”、海南陵水的農民自主征地拆遷和“留物業安置”等，都與即將全面展開的征地制度改革有關。
2011年年底的中央農村工作會議明確了征地制度改革的時間表，本屆政府任期內，也就是在2012年，國土資源部就需要拿出具體的方案來。
按照中央農村工作會議的指示，新的征地補償安置制度可能會吸收2011年年初頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》（下稱《條例》）的一些精神。溫家寶在工作會議上作的報告中便表示，《條例》體現的立法理念，對一些重大問題的處理，原則上也適用于征地制度改革。而原則性要求只有一句話，“確保被征地農民生活水平有提高、長遠生計有保障”。
現有的征地安置方式顯然無法做到這點。按照現行做法，集體土地征收往往是按照被征收土地的農作物年產值確定一個土地價格，在給農民發放一次性補償并解決“農轉非”戶籍問題之后就宣告結束。絕大多數地方，農民獲得的補償遠遠無法維系其生活方式的轉型，即便在補償給的比較多的情況下，也經常出現農民不適應城市生活的現象。“北京郊區就出現了開著寶馬去當黑車的事，都是拿了巨額補償之后不知道干什么的農民。”北京市國土資源局局長魏成林說。
與《條例》的精神相吻合，征地制度改革的方向無疑也將趨向于將更多的土地收益留給被征地的農民。在國土資源部的一些討論當中，便有以土地權益者“各項權利的產能價值”確定補償標準的意見。而依照以往的征地補償標準，往往是按照“被征收土地的農作物年產值”確定一個土地價格，在給農民發放一次性補償并解決“農轉非”戶籍問題之后就宣告結束。
更重要的內容則在“長遠生計有保障”條件的達成上。“留地安置”等地方試點中，一個共同點便是將征收土地的一部分拿出來做未來失地農民生產經營之用，這種“類基金”的做法可能引發一系列土地配套法規的變革。
給農民的“留用地”是國有土地還是集體土地？能否流轉、租賃？政府是否需要配套資源以扶持農村集體經濟的發展？上述問題都在專家學者的討論中。
用地壓力超往年
就國土資源部而言，推進征地制度改革的機遇與挑戰同樣艱巨。
2011年《條例》的頒布實施現在看來就像一場預演一樣。“老百姓的心理期望變高了，拆遷和征地很難談下來。”一位地方政府官員就曾這樣告訴記者，這直接推高了地方政府的用地成本。而“禁止強拆”的條例，更使得政府與老百姓協商征地協議的時間被無限拉長。
“與農民協商征地補償事項難是影響土地審批進度的關鍵原因。”國土資源部耕地保護司的報告稱。按照當前規定，土地使用報批之前，必須對征地對象先履行告知、確認、聽證、和農民簽訂征地補償安置協議等一系列程序。但由于目前征地補償標準低、安置方式單一，很難讓被征地農民滿足。協議簽訂往往一拖就是半年，而一旦出現摩擦和沖突，土地的征收往往久拖不決。
一系列問題由此出現，首先是政府財政壓力陡升。根據國土資源部的統計，從全國范圍來看，2011年土地出讓合同價款依舊有所增長，但增幅已有較大下降，更為關鍵的是，土地成本在土地出讓金中所占的比重越來越高。北京市國土局局長魏成林便承認，盡管北京市的土地出讓金收入降幅不大，但由于拆遷征地成本的上升，“土地純收益有所下降”。
由于包括北京在內的許多地方土地儲備都是依靠銀行貸款來完成，土地純收益的下降直接影響到了地方政府的預算支出和償還債務。
不僅如此，日益趨高的成本已使得一些建設項目無法進行。“老百姓不會管你征的地是建保障房還是修路修橋，拆遷補償都是比照著商品房的標準去的。”一位地方官員便曾對記者表示。“大量凈地和易征易拆存量用地已經在過去兩年被消耗了，今年雖然開工目標下調，但用地落實壓力遠超往年。”國土資源部的一份報告指出，用地緊張的局面可能在2012年達到高峰，每年600多萬畝的建設用地指標與地方超千萬的需求本就存在巨大差距，而用地審批效率的下滑可能更進一步加劇供需矛盾，地方政府為獲取土地不按程序審批，違法用地現象也有可能就此抬頭。
以“發展權益”來減輕一次性財政支出，減緩地方政府的財政壓力，同時又解決農民“長遠生計有保障”，似乎已成為國土資源部破解難題的主要思路。不過，“留用地”可能引發的農用地流轉等一系列問題現在依舊存在許多爭議。北京、上海試點集體土地建公租房的做法也與此相關。
但據了解，目前北京市兩個集體土地建公租房試點均未啟動。按照魏成林的說法，這是因為之前一直在研究杜絕“小產權房”的方法。
