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2025年09月04日
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盡管樓市調(diào)控已使土地市場大幅縮水，但地方政府恐怕仍難以擺脫對土地財(cái)政的依賴。
記者統(tǒng)計(jì)各地的公開數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在2011年嚴(yán)厲樓市調(diào)控的背景下，土地仍然成為多數(shù)地方政府收入的重要來源。在上海、北京、蘇州、天津、重慶等五大城市中，土地收入占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的平均比例已超過三成。
對此不少業(yè)內(nèi)人士深感擔(dān)憂，認(rèn)為土地財(cái)政會制約地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并容易引發(fā)征地和拆遷中的糾紛。而杯水車薪的房產(chǎn)稅顯然無法成為理想的替代者。
事實(shí)上，受調(diào)控政策的影響，近3年來地方政府不斷下調(diào)土地出讓收入預(yù)期。分析人士認(rèn)為，若堅(jiān)持當(dāng)前的樓市調(diào)控和土地執(zhí)法檢查力度，未來多數(shù)地方政府都將迎來一個(gè)艱難的轉(zhuǎn)型期。
上海土地財(cái)政依存度逾40%
公開數(shù)據(jù)顯示，2011年上海完成土地出讓收入1491億元，在2009年之后，再次位居全國各城市之首。北京、蘇州、天津和重慶緊隨其后，成為全國土地出讓收入最高的5個(gè)城市。
在土地出讓額動(dòng)輒達(dá)到上億元的時(shí)代，土地收入對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)不可忽視。據(jù)上海市財(cái)政局消息，2011年上海地方財(cái)政收入完成3429.8億 元，以此計(jì)算，土地收入占2011年上海地方財(cái)政收入的比例達(dá)到43.5%。同樣，2011年北京完成地方財(cái)政收入3006.3億元，比上年增長 27.7%。而同期北京的土地出讓收入達(dá)1233.68億元，土地收入對地方財(cái)政的貢獻(xiàn)率為41%。在重慶，這一數(shù)據(jù)為28.2%。
除重慶外，北京、上海兩地去年的地方財(cái)政收入均同比大幅上漲，而土地收入則有明顯下滑。由此不難發(fā)現(xiàn)，在2010年，兩地對土地收入的依存度甚至更高。平均計(jì)算，上述5個(gè)城市2011年的財(cái)政收入對土地出讓的依存度超過30%。
事實(shí)上，在嚴(yán)厲的調(diào)控政策下，去年的土地市場并不景氣，不僅流標(biāo)、流拍出現(xiàn)的頻率頗高，單幅地塊在成交總價(jià)和樓面價(jià)上，也均未出現(xiàn)新的“地 王”。為何土地仍然成為地方政府的重要依賴？分析人士認(rèn)為，為維持昂貴的地方財(cái)政支出、地方投資，并償還地方債務(wù)，政府推地的積極性并未減退，盡管單幅地 塊交易價(jià)格有限，但土地交易總量仍居高位。
收入縮水激化收支矛盾
在一些城市化進(jìn)程起步稍晚，且缺乏足夠產(chǎn)業(yè)支撐的二、三線城市，對土地財(cái)政的依賴更加強(qiáng)烈。
以沈陽為例，2011年沈陽的土地出讓收入達(dá)到630.5億元，位居全國第七，而當(dāng)年沈陽的一般預(yù)算收入僅為621億元。也就是說，去年沈陽市 的各項(xiàng)稅費(fèi)收入，還比不上賣地賺得多。再比如大連，去年的土地出讓收入為529.3億元，勉強(qiáng)擠進(jìn)全國前十，與651億元的一般預(yù)算收入相比僅有100多 億元的差別。
“短期內(nèi)，多數(shù)城市還難以擺脫對土地財(cái)政的依賴。”北京中原地產(chǎn)市場部研究總監(jiān)張大偉向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示。
自2004年以來，招拍掛成為主要的土地出讓方式，這不僅推高了地價(jià)和房價(jià)，也為地方政府開辟了一個(gè)重要財(cái)源。近年來，地方政府的財(cái)政支出持續(xù)維持高位，對土地的依賴有增無減。這種情況在2010年達(dá)到頂峰，當(dāng)年全國土地出讓總價(jià)款達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的2.9萬億元，北京等地的土地財(cái)政比例達(dá)50%以上。
但經(jīng)歷了近兩年的調(diào)控之后，今年的矛盾可能會激化。分析人士認(rèn)為，2011年土地出讓收入下滑已是不爭的事實(shí)。而按照審計(jì)署的數(shù)據(jù)，今年政府負(fù) 有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)與其他相關(guān)債務(wù)三類共計(jì)1.84萬億元，這讓2012年成為地方政府償債最為關(guān)鍵的一年。同時(shí)，保障房建設(shè)等財(cái) 政支出也將花費(fèi)巨大的資金。
近日，北京、上海等地已開始下調(diào)今年的土地出讓收入預(yù)期，若按照預(yù)期，今年將是兩個(gè)城市3年來土地出讓收入最低的一年。
房產(chǎn)稅難成“替代品”
進(jìn)入1月，土地市場冷淡依舊，在北京成交的20宗地塊中，全部為底價(jià)成交。若調(diào)控形勢持續(xù)，地方政府如何度過土地財(cái)政的“嚴(yán)冬”？
嚴(yán)厲的樓市調(diào)控正在倒逼地方政府轉(zhuǎn)型。張大偉表示，從去年以來，地方政府已經(jīng)開始著手自行調(diào)整，主要表現(xiàn)為一些城市商業(yè)用地和工業(yè)用地的出讓比例大幅增加。
“與住宅用地不同，商業(yè)用地和工業(yè)用地項(xiàng)目建成后，可支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并為地方政府貢獻(xiàn)持續(xù)的稅源。”張大偉表示。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在住宅用地成交額和樓面地價(jià)均滑坡的情況下，去年北京商業(yè)用地的成交額首次超過住宅用地。
盡管外界多次呼吁改變對土地財(cái)政的依賴，但苦于無法找到合適的“替代品”，對于曾被頻繁提及的房產(chǎn)稅，業(yè)內(nèi)人士更是普遍認(rèn)為“期望不能太高”。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，試點(diǎn)一年來，重慶、上海兩地實(shí)際征收的房產(chǎn)稅最多不過幾億元，對當(dāng)?shù)氐呢?cái)政收入貢獻(xiàn)甚微。即便是房產(chǎn)稅試點(diǎn)推向全國，也難以同龐大的土地財(cái)政相比擬。
事實(shí)上，與稅費(fèi)等收入相比，土地出讓金具有不穩(wěn)定的特征，容易受政策調(diào)控而表現(xiàn)出較大幅度的波動(dòng)，且隨著城市化進(jìn)程的加速推進(jìn)，土地財(cái)政走到盡頭的一天并不遙遠(yuǎn)。
對于地方政府的轉(zhuǎn)型，張大偉認(rèn)為，地方政府應(yīng)該營造寬松的投資環(huán)境，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，真正依靠實(shí)體經(jīng)濟(jì)而不是土地出讓作為當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定收入來源。
