政府搭臺(tái)金融支持,中部地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的探索
時(shí)間：2012-02-16 09:46:51
來(lái)源：城市中國(guó)網(wǎng)
2009年，吉林省在促進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展方面出臺(tái)了一系列重大舉措。年初，吉林省人民政府發(fā)出《吉林省百鎮(zhèn)建設(shè)工程實(shí)施方案的通知》，隨后，省政府出臺(tái)《吉林省百鎮(zhèn)建設(shè)工程實(shí)施方案》。在當(dāng)前金融危機(jī)背景下，把推進(jìn)小城鎮(zhèn)發(fā)展作為省委省政府增加投入、保持增長(zhǎng)、調(diào)整結(jié)構(gòu)的重大決策，這在全國(guó)各地是不多見(jiàn)的。同時(shí)，吉林省通過(guò)政府服務(wù)、政策支持等方式，打通金融機(jī)構(gòu)支持小城鎮(zhèn)發(fā)展的有效通道，這種做法也很有新意。為此，我們于2009年11月上旬前往吉林長(zhǎng)春、梅河口、磐石、遼源、九臺(tái)等市地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：
一、“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”的基本內(nèi)容和配套政策
“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”是在全省選擇100個(gè)有特色、有基礎(chǔ)、有潛力的小城鎮(zhèn)進(jìn)行重點(diǎn)支持、重點(diǎn)建設(shè)(吉林省現(xiàn)有建制鎮(zhèn)423個(gè))。選擇重點(diǎn)是縣城鎮(zhèn)、省“十強(qiáng)鎮(zhèn)”、重點(diǎn)鎮(zhèn)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)鎮(zhèn)。待選小城鎮(zhèn)的鎮(zhèn)域地區(qū)生產(chǎn)總值要達(dá)到2億元以上，地方財(cái)政收入在500萬(wàn)元以上，且近幾年保持增幅在18%以上；鎮(zhèn)域總?cè)丝谠?萬(wàn)人以上，鎮(zhèn)政府所在地人口在6000人以上。
百鎮(zhèn)建設(shè)工程的最終目標(biāo)是：爭(zhēng)取到2020年將百鎮(zhèn)建成具有較高的生活幸福指數(shù)和較強(qiáng)吸納輻射能力，適宜居民生活,適應(yīng)人才建業(yè)，適于企業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展區(qū)域中心，其中部分具備條件的小城鎮(zhèn)發(fā)展為小城市。
資金支持是百鎮(zhèn)建設(shè)工程的一大亮點(diǎn)。吉林省爭(zhēng)取到了國(guó)家開(kāi)發(fā)行吉林省分行100億元的貸款規(guī)模，支持小城鎮(zhèn)發(fā)展。資金投向重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施；社會(huì)事業(yè)設(shè)施；培育特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；信息、人力資源培訓(xùn)、中介服務(wù)等社會(huì)化服務(wù)體系三部分。
保障百鎮(zhèn)的項(xiàng)目用地。省國(guó)土資源廳將新增建設(shè)用地指標(biāo)向“百鎮(zhèn)”傾斜。項(xiàng)目能夠落實(shí)用地位置的，劃入建設(shè)用地范圍內(nèi)，優(yōu)先安排年度計(jì)劃，保證現(xiàn)實(shí)用地需要。今年開(kāi)工的項(xiàng)目，所需年度用地指標(biāo)統(tǒng)一從省級(jí)預(yù)留機(jī)動(dòng)指標(biāo)安排解決。
制定配套的支持政策，鼓勵(lì)百鎮(zhèn)進(jìn)行改革探索。包括：在符合條件的待選小城鎮(zhèn)中設(shè)立省級(jí)工業(yè)集中區(qū)、園區(qū)并享受相應(yīng)政策。大力推進(jìn)行政管理體制改革，賦予百鎮(zhèn)縣級(jí)管理權(quán)限。理順縣鎮(zhèn)財(cái)政關(guān)系，百鎮(zhèn)要建立一級(jí)財(cái)政，設(shè)獨(dú)立國(guó)庫(kù)的財(cái)政管理體制，形成自我發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。探索建立有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，推動(dòng)土地的規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。積極推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶，促進(jìn)農(nóng)村人口非農(nóng)化和農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。推進(jìn)社會(huì)保障制度改革，擴(kuò)大社會(huì)保障制度改革覆蓋面。
二、政府創(chuàng)造融資平臺(tái)，開(kāi)辟金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)通道
政府創(chuàng)造融資平臺(tái)，打通金融機(jī)構(gòu)投資小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的通道，這是吉林百鎮(zhèn)建設(shè)工程最有價(jià)值的措施。
近幾年來(lái)，吉林省小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展速度較快，各種不同類型的小城鎮(zhèn)依托資源、區(qū)位、原有的國(guó)企設(shè)施等優(yōu)勢(shì)招商引資、取得了一些成績(jī)。但在調(diào)研中感到吉林的小城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題。一是總量投資不足，小城鎮(zhèn)總體發(fā)展水平低。與其它省份比，各級(jí)政府對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)投放的資金相對(duì)較少，吸引社會(huì)民間資金的渠道不暢，動(dòng)員社會(huì)資金能力弱。二是產(chǎn)業(yè)支撐能力不強(qiáng)，一些好的項(xiàng)目難以在小城鎮(zhèn)落戶。個(gè)別地方還存在著重住宅建設(shè)，輕產(chǎn)業(yè)發(fā)展的傾向。三是公共服務(wù)設(shè)施落后，中小學(xué)教學(xué)樓和鎮(zhèn)衛(wèi)生院急需改造，鎮(zhèn)文化站和體育設(shè)施缺乏，政府投入能力非常有限。四是基礎(chǔ)設(shè)施投資大都仍靠政府有限的資金投入，多元化投資渠道還不暢通。多數(shù)小城鎮(zhèn)普遍存在歷史負(fù)債。從發(fā)展階段看，吉林小城鎮(zhèn)尚處于原始積累階段，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，資金投入后回收非常困難，商業(yè)利潤(rùn)空間較小，單純依靠市場(chǎng)的力量難以吸引足夠的資金進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)。
以地招商、以地生財(cái)曾經(jīng)是發(fā)達(dá)地區(qū)小城鎮(zhèn)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)。上個(gè)世紀(jì)90年代末20世紀(jì)初，許多地方的小城鎮(zhèn)通過(guò)土地開(kāi)發(fā)招商引資，依靠經(jīng)營(yíng)城鎮(zhèn)解決城鎮(zhèn)發(fā)展的資金問(wèn)題。然而，時(shí)過(guò)境遷，在目前嚴(yán)控土地的宏觀政策條件下，小城鎮(zhèn)寬松用地、以地生財(cái)?shù)臅r(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了。因此，解決百鎮(zhèn)建設(shè)的資金來(lái)源，就成為了百鎮(zhèn)工程最重要的創(chuàng)新工程。吉林的具體做法如下：
省政府創(chuàng)造融資平臺(tái)，爭(zhēng)取國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行和中國(guó)銀行的信貸支持，總共有100億元的信貸規(guī)模，專門(mén)用于百鎮(zhèn)建設(shè)。由政府控股的省投資集團(tuán)作為“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”的借款主體。縣、市投融資平臺(tái)是獨(dú)立法人主體，以市場(chǎng)化運(yùn)作的方式參與“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”。
具體操作辦法，在資金借貸層面上，由省投資集團(tuán)整體向銀行借款并進(jìn)行擔(dān)保。縣、市投資公司向省投資集團(tuán)提供財(cái)政擔(dān)保承諾及有效的抵押、質(zhì)押擔(dān)保。具體使用資金的小城鎮(zhèn)城建公司再向縣市政府投資公司提供抵押資產(chǎn)，得到資金，并負(fù)責(zé)工程的招標(biāo)。
在貸款使用條件要求和審批程序方面，可以概括為，整體承諾、分項(xiàng)審批、逐項(xiàng)簽約。對(duì)于項(xiàng)目的要求一是具有公益特點(diǎn)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目；二是具有穩(wěn)定收益、具有良好還貸能力的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。
項(xiàng)目資本金如何籌集，對(duì)小城鎮(zhèn)也是一大難題。吉林省要求百鎮(zhèn)項(xiàng)目資本金要達(dá)到國(guó)家對(duì)項(xiàng)目資本金比例的要求。并規(guī)定項(xiàng)目資本金籌集的渠道包括：中央預(yù)算內(nèi)投資和省級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資、地方政府債券、省投資集團(tuán)發(fā)行的企業(yè)債券或者其他融資、各縣(市、區(qū))政府安排的列入年度財(cái)政預(yù)算的專項(xiàng)資金、項(xiàng)目建設(shè)區(qū)內(nèi)的土地、可再利用的建筑物等有形無(wú)形資產(chǎn)、建安稅費(fèi)返還的部分、域內(nèi)外社會(huì)資金等。
小城鎮(zhèn)投融資體制改革是小城鎮(zhèn)改革的重要內(nèi)容，長(zhǎng)期以來(lái)，如何把金融機(jī)構(gòu)的資金引入小城鎮(zhèn)建設(shè)當(dāng)中，一直是一個(gè)想解決而又沒(méi)有解決的大問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擁有較為完善的市場(chǎng)融資體系，通過(guò)發(fā)行市政債券、私營(yíng)企業(yè)參股、招投標(biāo)等比較或純粹市場(chǎng)化的方式完成。我國(guó)由于機(jī)制缺損和市場(chǎng)落后，加之基礎(chǔ)設(shè)施信貸的長(zhǎng)期性特點(diǎn)，往往使這一領(lǐng)域成為融資瓶頸。在由政府主導(dǎo)的小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，省市政府擁有最大的資源、最豐富的信息和最強(qiáng)的協(xié)調(diào)能力，吉林省政府發(fā)揮這些優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造融資平臺(tái)，與開(kāi)發(fā)銀行的融資優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，大規(guī)模增加小城鎮(zhèn)的金融供給，解決小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的問(wèn)題，目前看來(lái)是一條以市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)小城鎮(zhèn)發(fā)展目標(biāo)的可行途徑。
三、百鎮(zhèn)建設(shè)工程的進(jìn)展情況和幾個(gè)需要探討的問(wèn)題
百鎮(zhèn)工程進(jìn)展情況。首批25個(gè)建設(shè)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)全面啟動(dòng)。從我們調(diào)研的四個(gè)小城鎮(zhèn)的情況看，“百鎮(zhèn)工程領(lǐng)導(dǎo)小組”已經(jīng)全部成立，絕大部分鎮(zhèn)所屬縣市全部成立融資公司。
百鎮(zhèn)工程的首批25個(gè)鎮(zhèn)的項(xiàng)目涉及到的立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、土地四個(gè)方面的工作基本完成上報(bào)。省百鎮(zhèn)辦已向首批25個(gè)鎮(zhèn)中的17個(gè)鎮(zhèn)下達(dá)了首批建設(shè)鎮(zhèn)項(xiàng)目第一批開(kāi)行、中行貸款資金9.226億元，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、社會(huì)福利中心、醫(yī)院及環(huán)境建設(shè)等項(xiàng)目。
但各地在落實(shí)配套政策方面發(fā)展很不平衡。絕大多數(shù)地方在下放權(quán)利，特別是財(cái)權(quán)、管理權(quán)等方面進(jìn)展不大。
幾個(gè)需要探討的問(wèn)題。百鎮(zhèn)工程盡管剛起步，效果和問(wèn)題還遠(yuǎn)未顯現(xiàn)，政府創(chuàng)造融資平臺(tái)，引導(dǎo)銀行資金投入小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施，可否成為小城鎮(zhèn)擺脫“以地生財(cái)發(fā)展模式”之外的一條新路子。還有許多問(wèn)題需要探討。
一是一定要充分考慮小城鎮(zhèn)未來(lái)的還款能力，關(guān)注在新的條件下如何培育小城鎮(zhèn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，能夠打通銀行支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的融資渠道，可以走出一條以地生財(cái)之外的小城鎮(zhèn)發(fā)展之路，實(shí)現(xiàn)培育新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)目標(biāo)。但是我們認(rèn)為，這條路能否走通，現(xiàn)在還是個(gè)問(wèn)號(hào)。如今發(fā)展小城鎮(zhèn)的宏觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了變化，土地收緊、信貸嚴(yán)格、市場(chǎng)飽和、環(huán)保要求嚴(yán)格，與當(dāng)年江浙發(fā)展小城鎮(zhèn)的條件相比都發(fā)生了巨大變化，吉林希望通過(guò)百鎮(zhèn)工程復(fù)制江浙模式，已經(jīng)完全不具備條件了。因此，吉林小城鎮(zhèn)除了在融資方式方面的創(chuàng)新之外，還需要在小城鎮(zhèn)的發(fā)展思路、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式、城鎮(zhèn)建設(shè)模式方面實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。
現(xiàn)實(shí)情況是，吉林的百鎮(zhèn)起點(diǎn)非常低，進(jìn)入條件僅為每年500萬(wàn)元財(cái)政收入，距離形成一個(gè)具有可持續(xù)財(cái)源的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)的起碼要求尚有很大距離。例如，2008年，江蘇省財(cái)政收入超億元的鎮(zhèn)達(dá)267個(gè)，超過(guò)10億元有24個(gè)，而吉林省所有小城鎮(zhèn)的本級(jí)財(cái)政收入加起來(lái)才有17.4億元。每個(gè)小城鎮(zhèn)的本級(jí)財(cái)政收入僅為411萬(wàn)元。除了少數(shù)的10強(qiáng)鎮(zhèn)具有一定產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)外，百鎮(zhèn)中的大多數(shù)都是以農(nóng)業(yè)和小規(guī)模工商業(yè)為主，收入增長(zhǎng)點(diǎn)有限、稅源極為匱乏。可見(jiàn)，未來(lái)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財(cái)政收入和還貸能力都是非常不確定的。因此，我們認(rèn)為，在吉林未來(lái)發(fā)展生態(tài)省戰(zhàn)略下，百鎮(zhèn)工程應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)培育，把發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、旅游業(yè)等放到更加突出的位置。
二是項(xiàng)目選擇一定要與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應(yīng)，防止搞形象工程，建大馬路、大廣場(chǎng)。把項(xiàng)目的重點(diǎn)放到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、保證農(nóng)民就業(yè)方面。從調(diào)研的幾個(gè)鎮(zhèn)看，百鎮(zhèn)項(xiàng)目中很大一部分是投資小城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施，如明城鎮(zhèn)的6個(gè)項(xiàng)目主要是路、河道治理，中心學(xué)校附屬工程。山城鎮(zhèn)的項(xiàng)目主要有道路、集中供水、供熱工程；卡倫鎮(zhèn)的一期項(xiàng)目主要有道路建設(shè)，環(huán)境美化、綠化工程，亮化工程，環(huán)境整治和給水工程，集中供熱工程等。這些項(xiàng)目一些是改善城鎮(zhèn)功能的，另一些是提供公共服務(wù)的。
我們認(rèn)為，吉林小城鎮(zhèn)目前處在原始積累的發(fā)展階段，應(yīng)當(dāng)保持低成本優(yōu)勢(shì)，因此項(xiàng)目選擇一定要雪中送炭而不是搞錦上添花。絕不能照套城市模式，搞大廣場(chǎng)、大草坪、搞形象工程，這是非常重要的原則。二是項(xiàng)目的選擇要更多的關(guān)注產(chǎn)業(yè)發(fā)展，百姓就業(yè)方面，有了產(chǎn)業(yè)發(fā)展，才能有可持續(xù)的還貸能力，有了百姓就業(yè)，才能培育基礎(chǔ)設(shè)施的消費(fèi)者，保證小城鎮(zhèn)持續(xù)的繁榮。
三是政府融資投入如何才能有效的帶動(dòng)民間資金投入。從我國(guó)小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，多元化投資是解決小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺的不二法門(mén)。吉林省政府融資百億投資百鎮(zhèn)，實(shí)際上僅依靠這一渠道遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了需求，單一的投入方式存在著還款的風(fēng)險(xiǎn)。調(diào)研中我們感到，小城鎮(zhèn)非常歡迎百鎮(zhèn)工程，道理很簡(jiǎn)單，最難找的資金上級(jí)政府已經(jīng)給解決了，還債又是10年以后的事，根據(jù)小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)3-5年一換的現(xiàn)實(shí)，到了10年后需要還錢(qián)的時(shí)候，現(xiàn)在花錢(qián)的領(lǐng)導(dǎo)早已不在任了。因此，這種花別人的錢(qián)，干自己任內(nèi)的工程，下任領(lǐng)導(dǎo)來(lái)還錢(qián)的事情，是小城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)最高興要干的事情，這種借錢(qián)、花錢(qián)、還錢(qián)的責(zé)、權(quán)、利嚴(yán)重不對(duì)等的狀況，使得我們有理由認(rèn)為項(xiàng)目選擇的準(zhǔn)確與否、是否是最需要的投資、投資效益如何等問(wèn)題都是值得思考的。
四是配套政策落實(shí)難度較大，工程建成后的管理、維護(hù)費(fèi)用如何解決仍然是很大的問(wèn)題。百鎮(zhèn)工程是個(gè)系統(tǒng)工程，其中，資金和支持政策是相輔相成的。資金的使用效率、還貸能力、都與配套政策息息相關(guān)。我們調(diào)研的幾個(gè)鎮(zhèn)在落實(shí)省政府百鎮(zhèn)工程的配套政策，特別是理順縣鎮(zhèn)財(cái)政關(guān)系，建立一級(jí)財(cái)政、設(shè)立獨(dú)立國(guó)庫(kù)的財(cái)政體制方面都存在著很大難度，無(wú)一落實(shí)。
第一批資金已經(jīng)到位，工程已經(jīng)開(kāi)始，鎮(zhèn)長(zhǎng)對(duì)于能夠拿到資金非常高興。然而，工程建成之后，面對(duì)“工程完工之后，比如道路、橋梁、學(xué)校文體衛(wèi)生等公共基礎(chǔ)設(shè)施的管理、維護(hù)等費(fèi)用如何解決”問(wèn)題時(shí)，鎮(zhèn)長(zhǎng)們就高興不起來(lái)了。這是非常現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，在明城鎮(zhèn)、山城等鎮(zhèn)有些設(shè)施明年就能完工。而原有鎮(zhèn)財(cái)政的格局下，鎮(zhèn)里的收入全部上繳，自己根本沒(méi)有吃飯以外的任何費(fèi)用。不理順現(xiàn)有鎮(zhèn)縣財(cái)政關(guān)系，不用說(shuō)將來(lái)銀行貸款無(wú)法歸還，擺在眼前從明年開(kāi)始的基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)管理費(fèi)用就無(wú)法落實(shí)。因此，配套政策的落實(shí)是百鎮(zhèn)項(xiàng)目成功不可缺少的條件。
五是利用金融支持相比于原來(lái)的土地財(cái)政是一次非常重要的探索，有利于政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)行為的長(zhǎng)期化，防止短期政績(jī)利益的產(chǎn)生。但是是否能夠保證其他制度的長(zhǎng)期化，甚至包括領(lǐng)導(dǎo)班子任職的長(zhǎng)期化，確實(shí)是擺在面前的非常重要的制度性問(wèn)題。如果現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)調(diào)走和升遷了，還款的責(zé)任后任領(lǐng)導(dǎo)是否認(rèn)同，直接涉及到“百鎮(zhèn)工程”的可持續(xù)問(wèn)題。因此，還要加大配套改革的力度，從制度設(shè)計(jì)上保證這項(xiàng)改革和發(fā)展的探索和嘗試能夠取得成功。
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