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 規(guī)范三資管理增強經(jīng)濟實力

　　——石家莊市建立村級集體財富積累機制的調(diào)查

　　調(diào)研組 孫中華 賀軍偉 孫邦群 王勝

　　近幾年來，河北省石家莊市以建立村級集體財富積累機制為抓手，規(guī)范農(nóng)村集體“三資”(資金、資產(chǎn)、資源)管理，增強集體經(jīng)濟實力，取得了很好的效果，得到了河北省委省政府的高度重視和肯定，并決定在全省部署推廣。

　　我們調(diào)研組于近期兩次深入到石家莊市、縣、鄉(xiāng)、村、農(nóng)戶，對該市建立村級集體財富積累機制的做法進行了調(diào)研。由此形成的調(diào)研報告全面分析了建立和深化村級財富積累機制的主要做法，概括了其取得的主要成效，并總結(jié)了值得推廣的基本經(jīng)驗。

　　1 發(fā)展背景

　　農(nóng)村稅費改革以來，特別是取消農(nóng)業(yè)稅后，石家莊市農(nóng)村村級組織收入銳減，村均收入從7.3萬元減至2.8萬元，村級組織運轉(zhuǎn)、公益事業(yè)發(fā)展面臨困境。據(jù)統(tǒng)計，2005年石家莊市4351個村中，沒有集體收入的村709個，占16%；集體收入5萬元以下的村1679個，占38%；集體收入5萬-10萬元的村972個，占22%；三項合計占總村數(shù)的76%。

　　2005年6月5日，溫家寶總理在視察石家莊市農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作時指出：稅費改革取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)村債務、村級組織運轉(zhuǎn)、公益事業(yè)發(fā)展經(jīng)費從哪里來，要很好地研究。石家莊市委、市政府高度重視，為貫徹落實總理的指示，組織開展了大規(guī)模的調(diào)查研究。調(diào)查顯示，一方面村級組織收入減少，運轉(zhuǎn)困難；另一方面村集體資產(chǎn)管理不當，造成大量流失，集體和農(nóng)民合法權益受到侵犯。據(jù)統(tǒng)計，全市農(nóng)村資源性資產(chǎn)涉及機動地20.65萬畝、五荒地272萬畝、果園307萬畝，經(jīng)營性資產(chǎn)涉及經(jīng)營用地8.6萬畝、房屋454萬平方米，機器設備、農(nóng)機、運輸設備總值2777萬元。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城中村、城郊村、園中村等集體經(jīng)濟發(fā)展比較好的村，積累了大量集體資產(chǎn)，如正定縣正定鎮(zhèn)塔元莊村，集體資產(chǎn)總額超過千萬。但是，由于沒有建立規(guī)范的管理制度，大量集體資產(chǎn)游離于賬外，80%以上的村集體資產(chǎn)沒有很好開發(fā)，大部分集體資產(chǎn)被少數(shù)人無償或低償不合理占用，使用不公問題比較突出。針對這些問題和矛盾，石家莊市積極試點探索，摸索出了一條建立村級集體財富積累機制，規(guī)范農(nóng)村集體三資管理的新路子。

　　2 主要做法

　　村級集體財富積累機制是以增加集體收入為核心，以清理、整頓、規(guī)范村級集體資產(chǎn)管理為內(nèi)容，以市場運作為手段，把集體統(tǒng)一管理、農(nóng)戶承包經(jīng)營、村民民主決策有機結(jié)合起來，盤活村級存量資產(chǎn)，實現(xiàn)集體資產(chǎn)保值增值，不斷增強集體實力的集體經(jīng)濟運營機制。

　　在建立村級集體財富積累機制的過程中，石家莊市采取了先試點、后推廣、再深化的步驟和方法，主要經(jīng)歷了兩個階段。

　　第一個階段：建立村級集體財富積累機制。

　　從2005年7月開始，石家莊市在正定縣西平樂鄉(xiāng)東安豐村開始試點建立村級集體財富積累機制，經(jīng)過了試點、擴大試點范圍、全面推廣等步驟。

　　在建設過程中，重點抓好四個環(huán)節(jié)，即：摸清底數(shù)，建立資產(chǎn)臺賬；民主決策，制定集體資產(chǎn)有償使用方案；民主監(jiān)督，公開有償使用項目和標準；民主理財，規(guī)范公共積累資金管理。建立健全五項制度，即：《村級集體資產(chǎn)民主管理制度》、《村級集體資產(chǎn)使用決策制度》、《村級集體資產(chǎn)有償使用收費公示制度》、《村級財務預算和執(zhí)行情況報告制度》和《村級集體資產(chǎn)承包租賃合同管理制度》。

　　從試點到第一階段完成，該市共清理規(guī)范農(nóng)村各業(yè)承包合同79940份，收取村級集體資產(chǎn)有償使用費5.89億元，清收拖欠承包費3341萬元，抵頂和化解村級債務1894萬元。到2007年底，全市農(nóng)村都建立起了村級財富積累機制。

　　第二個階段：深化村級集體財富積累機制。

　　從2007年8月開始，石家莊市進一步組織開展以恢復集體經(jīng)濟組織、組建公司制經(jīng)營實體、實施項目建設、完善監(jiān)管體系為主要內(nèi)容的深化村級集體財富積累機制工作。

　　在這一階段，重點抓好四個環(huán)節(jié)：一是恢復建立村級集體經(jīng)濟組織。推行村級集體經(jīng)濟組織、村黨組織和村民自治組織三位一體的農(nóng)村基層管理模式，人口在800人以上或有一定存量資產(chǎn)的行政村按照職能分開、人員交叉的原則，建立健全村級集體經(jīng)濟組織。二是組建集體資產(chǎn)經(jīng)營實體。引導村級集體經(jīng)濟組織利用集體資產(chǎn)，采取獨資、控股、參股等形式，組建具有獨立法人資格的公司制經(jīng)營實體。三是政府扶持實施村級項目建設。依托公司實體平臺，開展財富積累項目建設，按照先干后補，以干定補的原則，制定了貸款貼息政策，幫助解決資金問題。四是實現(xiàn)監(jiān)督管理網(wǎng)絡化信息化。進一步完善了農(nóng)村集體三資經(jīng)營管理的16項制度，并籌劃建設市、縣、鄉(xiāng)三級農(nóng)村集體三資管理網(wǎng)絡化體系。

　　截至2009年底，石家莊市已恢復和建立村級集體經(jīng)濟組織4333個，占行政村總數(shù)的99.6%；村級集體經(jīng)濟組織共注冊登記公司實體750個，占行政村總數(shù)的17.2%；實施財富積累項目271個，總投資4.48億元。

　　下一步，石家莊市計劃結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革、城中村改造等多項工作，加大政策指導力度，加大財稅傾斜扶持，加大農(nóng)村金融支持，進一步引導村級集體財富積累機制深入發(fā)展。

　　3 明顯成效

　　石家莊市近年來建立村級集體財富積累機制的實踐，取得了明顯的效果。

　　一是集體收入增加，緩解了村級經(jīng)費不足。據(jù)統(tǒng)計，構建村級財富積累機制后，石家莊市集體經(jīng)營性總收入由2005年的2.35億元增加到2008年的7.07億元，年均遞增44%，村均收入達到19.69萬元，比建立村級集體財富積累機制前增加2倍。我們調(diào)研的三個村，集體收入均有了較大比例的上升。率先試點的正定縣西平樂鄉(xiāng)東安豐村2004年集體資產(chǎn)使用費收入3.5萬元，2005年試點當年達到11.7萬元，2009年增長到39.4萬元。正定縣正定鎮(zhèn)塔元莊村集體資產(chǎn)使用費收入從2004年的30余萬元增長到2009年度的160多萬元。鹿泉市獲鹿鎮(zhèn)北新城村，2005年集體資產(chǎn)使用費收入50萬元，2009年達到了99萬元。通過建立村級集體財富積累機制，規(guī)范集體資產(chǎn)管理、實行有償使用，增加了集體經(jīng)濟收入，緩解了農(nóng)村公共事業(yè)經(jīng)費不足的問題，一定程度上解決了新農(nóng)村建設的資金短缺問題。

　　二是集體服務功能增強,為農(nóng)民辦了實事好事。在建立村級集體財富積累機制的過程中，石家莊市農(nóng)村黨組織、村民委員會和村集體經(jīng)濟組織分工負責、密切協(xié)作，維護了農(nóng)民權益，增強了為群眾辦實事、辦好事的能力，贏得了村民的擁護，提高了黨領導的農(nóng)村基層組織的活力和凝聚力。據(jù)對十縣百村調(diào)查顯示，有82個村打了井，67個村通了自來水，84個村修了水泥路，83個村安裝了路燈，83個村建了文娛活動中心。在我們調(diào)研的三個村中，正定縣西平樂鄉(xiāng)東安豐村5年累計支出111.6萬元，用于農(nóng)機服務、水電管理、衛(wèi)生清理、治安保衛(wèi)等公共事業(yè)。正定縣正定鎮(zhèn)塔元莊村集體支出61萬多元，在全村修建了四條村道，蓋起了村內(nèi)娛樂文化廣場、村民中心、衛(wèi)生所、圖書室、老年活動中心等，聘請專人負責村內(nèi)衛(wèi)生。鹿泉市獲鹿鎮(zhèn)北新城村，統(tǒng)一組織開展耕地作業(yè)，并對作業(yè)費按照50%比例予以補貼，修建了村內(nèi)道路800米，硬化了停車場，對村民參加新農(nóng)合給予全額補助，對60歲以上的老人給予每年300元、5斤雞蛋的補貼等，每年在農(nóng)村生產(chǎn)生活等公共服務上投入30多萬元。同時，許多村利用這次機會清理了多年陳欠，抵頂和化解了集體欠1.38萬農(nóng)戶的一些小額債務，化解了眾多矛盾。

　　三是發(fā)揚基層民主，提高了農(nóng)民民主管理意識。建立村級集體財富積累機制，是貫徹落實黨領導的村民自治政策、實行民主管理和村務公開的具體實踐，每個步驟都實行了農(nóng)民群眾廣泛參與、民主決策和公開透明，發(fā)揚了基層民主，充分尊重了農(nóng)民群眾的意愿，有效提高了農(nóng)民參與民主管理的意識。如正定縣西平樂鄉(xiāng)東安豐村在確定集體資產(chǎn)發(fā)包方案時，召開了10多次村黨員座談會、村民代表座談會、村民大會、村民會議，參加過會議的村民回憶說：哪些項目該收費、該收多少費、咋收費，都在會上討論，會上大家都是七嘴八舌的。多少年了，沒見過那樣的熱乎勁。

　　四是用制度管權管事管人，推進黨風廉政建設。建立村級集體財富積累機制，出臺了五項管理制度、制定了十二項驗收標準，真正做到了用制度管權、管事、管人，從源頭上堵塞了漏洞，規(guī)范了管理，防止和減少了各種利用職權侵占集體資產(chǎn)、損害群眾利益行為的發(fā)生，進一步推進了農(nóng)村黨風廉政建設，改善了基層干群關系。正定縣正定鎮(zhèn)塔元莊村村支書尹小平說：現(xiàn)在，每一筆財務支出，先要由村支書、村主任簽字，然后經(jīng)民主理財小組審核蓋章，才能到鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站報銷，最后所有收支賬目還要在村里張榜公布，給了群眾一個明白，還了我們一個清白。

　　五是增強集體和市場意識，創(chuàng)新經(jīng)營體制機制。通過重建村集體經(jīng)濟組織，組建公司制經(jīng)營實體，加大財政項目扶持力度，明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位，理順了集體與其成員之間的權益關系，是創(chuàng)新集體經(jīng)營體制機制的有益探索。正定縣正定鎮(zhèn)塔元莊村重新建立了村級經(jīng)濟合作社后，以合作社出資的形式成立了公司，直接參與市場競爭。這些做法，以前想都不敢想，村干部說。同時，通過引入合同、契約等市場化方式，形成了以規(guī)范的市場化方式發(fā)包使用集體資產(chǎn)的慣例，引發(fā)了農(nóng)村傳統(tǒng)思想觀念的轉(zhuǎn)變，增強了農(nóng)村干部群眾的市場觀念和按市場規(guī)律辦事的能力。邊振山是正定縣西平樂鄉(xiāng)東安豐村養(yǎng)貂大戶，他家養(yǎng)殖場占了村里近3畝地，從1996年到2005年試點前，一直沒有交租金，建立村級財富積累機制后，他第一個交了錢。他說：“講實話，俺們老百姓除了割肉疼就是掏錢疼。不過，俺們占的畢竟是村集體的地，村里收錢大伙都討論了，同意了，定的規(guī)矩也公平合理，咱沒有理由不交。”

　　4 基本經(jīng)驗

　　石家莊市建立村級集體財富積累機制，取得了豐碩的成果，也創(chuàng)造出了很好的經(jīng)驗。

　　各級領導高度重視，納入黨委政府重要議事日程。黨委、政府的高度重視，是建立村級集體財富積累機制工作取得成功的關鍵。石家莊市委、市政府歷屆領導都高度重視，把這項工作列入了黨委政府的主要議事日程。原石家莊市委書記兩次做出明確批示，并在黨代會、市四大班子聯(lián)席會議、市政府全體會議、市縣鄉(xiāng)三級干部會等會議上多次強調(diào)。原市長兩次召開近二十個部門的聯(lián)席會儀，專題進行研究。原分管農(nóng)村工作的副書記、常務副市長、主管農(nóng)業(yè)副市長等都到試點鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、試點村現(xiàn)場指導。現(xiàn)任市委書記、市長十分重視，逢會必講，多次深入基層調(diào)研，指導工作開展，多次召開專題會議，研究制定政策，協(xié)調(diào)解決存在的問題。各縣（市）黨委政府主要領導、分管領導親自抓、具體抓。

　　建立聯(lián)動機制，把改革創(chuàng)新與規(guī)范工作結(jié)合起來。一是依托相關部門，建立了聯(lián)動機制。石家莊在市、縣、鄉(xiāng)、村四級建立健全了組織領導機構和多部門協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，建立了月交流通報制度，并將這項工作列入了石家莊市委、市政府的年底專項考核，為機制建立工作提供了有效的組織保障。二是依托經(jīng)管機構，健全管理制度。縣鄉(xiāng)經(jīng)管部門以合同管理為切入點，制定了農(nóng)村集體資產(chǎn)資源使用合同示范文本，建立了合同備案制度、合同鑒證制度、檔案管理制度、票據(jù)管理制度等，將農(nóng)村集體資產(chǎn)管理部門的監(jiān)管責任落到了實處。三是依托核查隊伍，嚴格驗收標準。制定了詳細的建立村級集體財富積累機制工作驗收標準，要求縣級核查到村，確保不漏一村。同時，組建了85人的市級核查隊伍，在每縣抽查一個鄉(xiāng)，逐村開展建設工作落實情況核查，保障了建制工作的規(guī)范有序。

　　健全村級組織，把加強領導與班子建設結(jié)合起來。采取了市培訓縣級干部和試點村支部書記，縣培訓鄉(xiāng)、村干部的形式，加強基層組織能力建設，使各級干部迅速熟悉掌握政策界限和工作方法步驟及要求。在建立健全村級集體經(jīng)濟組織中，堅持和加強黨的領導，采取了集體經(jīng)濟組織與村級黨組織、村民委員會三位一體的模式，集體經(jīng)濟組織負責人一般由村支部書記或村委會主任兼任，既貫徹了黨委政府的決策，加強了村兩委班子建設，又有效地增強了村級組織的服務功能。

　　充分發(fā)揮民主，把領導推動與民主管理結(jié)合起來。一是明確發(fā)展原則。提出：建立財富積累機制的主體是村集體經(jīng)濟組織，各級黨委政府堅持支持不干預、幫助不包辦、指導不強制的原則。二是確保村民做主。通過開好三個會議，讓民主管理、民主監(jiān)督落到了實處。開好黨支部村委會兩委會議，擬定符合實際的集體資產(chǎn)有償使用方案；開好承包人會議，充分協(xié)商，使集體資產(chǎn)有償使用方案合情合理；開好村民代表會，民主表決通過集體資產(chǎn)有償使用方案。三是堅持民主決策。明確規(guī)定以下事項必須經(jīng)過村民大會或村民代表會議討論通過：各項集體資產(chǎn)有償使用費的收取標準、收取時間；對占用集體資產(chǎn)的特困戶減免上繳使用費的數(shù)額；村集體年度收支預算方案及調(diào)整方案。四是加大公開力度。要求將村級集體財富積累機制建立及運行情況及時在村內(nèi)顯要位置張榜公布，將集體收支逐筆逐項向村民公開，接受群眾監(jiān)督。

　　明確政策界限，把解決問題與維護穩(wěn)定結(jié)合起來。在處理機制建立過程中的敏感問題、關鍵問題時，十分注重政策策略，沒有發(fā)生一起因此而上訪的案例。如：對遺留問題處理，出臺了以糾正為主，不過深追究，只對事不對人的原則，防止把歷史問題復雜化，促進了農(nóng)村社會穩(wěn)定和問題有序解決；在規(guī)范合同時，區(qū)分口頭合同、合同不規(guī)范、合同內(nèi)容不公平等情形，出臺不同的政策；明確提出不增加農(nóng)民負擔的原則，規(guī)定集體資產(chǎn)使用費收入資金不得用于村干部工資、補貼、獎金以及招待費等。有的地方聘用法律顧問，依法簽訂經(jīng)濟合同，對提高農(nóng)民依法辦事的意識和能力起到積極的作用。

　　調(diào)研組認為，石家莊市建立村級集體財富積累機制的經(jīng)驗，對加強集體三資管理，特別是對資源性資產(chǎn)較多、集體資產(chǎn)管理不太規(guī)范的地方，具有普遍的借鑒意義。