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2025年09月10日
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近日，國(guó)土資源部下發(fā)的一份《關(guān)于開(kāi)展土地儲(chǔ)備制度建設(shè)和運(yùn)行情況調(diào)查的緊急通知》(下稱《通知》)。《通知》將對(duì)各地土地的儲(chǔ)備、供應(yīng)、金融、監(jiān)管以及制度建設(shè)等進(jìn)行多方位的調(diào)研。業(yè)內(nèi)人士則把此次《通知》視作是對(duì)全國(guó)土地供應(yīng)的“家底”大調(diào)查。
記者獲悉，《通知》已于月初下發(fā)至各地，要求地方政府上報(bào)的數(shù)據(jù)年份為2006年至2008年三年，調(diào)查后相關(guān)數(shù)據(jù)將在下月上報(bào)國(guó)土資源部。
儲(chǔ)備規(guī)模偏大？
“此次調(diào)查應(yīng)該說(shuō)來(lái)得比較及時(shí)。”9月22日，中國(guó)人民大學(xué)土地管理系教授嚴(yán)金明在接受本報(bào)記者采訪時(shí)坦言，房地產(chǎn)經(jīng)過(guò)多年的快速發(fā)展，在土地儲(chǔ)備供應(yīng)環(huán)節(jié)已經(jīng)隱現(xiàn)出了一些不容忽視的弊端。
嚴(yán)金明指出，目前地方政府的土地儲(chǔ)備有偏大的傾向。
記者在該《通知》中也看到，至少有三項(xiàng)內(nèi)容都涉及到土地儲(chǔ)備規(guī)模，比如，第一項(xiàng)就是2006-2008年分年度建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)及來(lái)源于儲(chǔ)備土地的情況，第四項(xiàng)則是調(diào)研2006-2009年分年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃制定及執(zhí)行情況，第五項(xiàng)是2006-2008年分年度土地征收納入儲(chǔ)備總規(guī)模、安置補(bǔ)償總費(fèi)用及補(bǔ)償費(fèi)用落實(shí)等情況。
嚴(yán)金明透露，地方土地儲(chǔ)備最早的定位主要是存量建設(shè)用地，即一些破產(chǎn)企業(yè)的閑置用地以及舊城改造等的建設(shè)用地，但近幾年來(lái)，一個(gè)明顯的變化就是土地儲(chǔ)備擴(kuò)大了新增建設(shè)用地即預(yù)征土地的規(guī)模。
“在沒(méi)有建設(shè)項(xiàng)目的情況下預(yù)征大量土地容易造成土地的荒蕪，在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)就開(kāi)始對(duì)土地資源浪費(fèi)，也帶來(lái)了不好的社會(huì)影響。”嚴(yán)金明認(rèn)為，土地儲(chǔ)備應(yīng)是有計(jì)劃的，是10年、20年的合理規(guī)劃，而不是一年兩年的事。“主管部門是否需要對(duì)土地儲(chǔ)備本身的定位進(jìn)行適度調(diào)整。”
“在沒(méi)有建設(shè)項(xiàng)目的情況下預(yù)征大量土地容易造成土地的荒蕪，在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)就開(kāi)始對(duì)土地資源浪費(fèi)，也帶來(lái)了不好的社會(huì)影響。”嚴(yán)金明認(rèn)為，土地儲(chǔ)備應(yīng)是有計(jì)劃的，是10年、20年的合理規(guī)劃，而不是一年兩年的事。“主管部門是否需要對(duì)土地儲(chǔ)備本身的定位進(jìn)行適度調(diào)整。”
實(shí)際上，從正在逐年加大的土地儲(chǔ)備投入也可看出其中端倪。“一級(jí)城市每年在土地儲(chǔ)備方面的投入已經(jīng)上千億元，不少二線城市這個(gè)規(guī)模也達(dá)到幾百億元之多。”
以北京為例。根據(jù)北京市國(guó)土資源局的部署，2009年，北京市土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)投資總規(guī)模達(dá)到1000億元，計(jì)劃年度新增儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)土地1800公頃，計(jì)劃年度完成開(kāi)發(fā)土地3300公頃，計(jì)劃年末結(jié)存土地9000公頃。而去年北京新增土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)面積2800公頃，土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)資金需求約為800億元。
一位不愿透露姓名的二線城市土地部門工作人員坦言，二線城市在儲(chǔ)備環(huán)節(jié)上的土地閑置情況比一線城市更為嚴(yán)重。
嚴(yán)金明還指出，土地的大量?jī)?chǔ)備也容易讓金融風(fēng)險(xiǎn)集中化。“目前，地王頻現(xiàn)，房?jī)r(jià)高位運(yùn)行，一旦國(guó)家宏調(diào)政策轉(zhuǎn)向，房地產(chǎn)泡沫破滅，土地儲(chǔ)備的金融風(fēng)險(xiǎn)或可體現(xiàn)出來(lái)。”
據(jù)了解，今年，北京市土地儲(chǔ)備中心就分別與中國(guó)工商銀行、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行等12家銀行建立融資關(guān)系，共取得銀行授信資金額度1245億元。
記者在《通知》中也看到，國(guó)土資源部也將對(duì)截至2009年7月31日儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)舉借商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)貸款余額情況進(jìn)行調(diào)查。
經(jīng)營(yíng)色彩偏重
一直以來(lái)，地價(jià)助推房?jī)r(jià)的質(zhì)疑從未停歇，地方政府顯然承擔(dān)著調(diào)控地價(jià)的責(zé)任。
嚴(yán)金明直言，在土地儲(chǔ)備供應(yīng)環(huán)節(jié)，政府經(jīng)營(yíng)的色彩過(guò)于濃重。“一塊土地從征地到出讓的價(jià)格相差非常大，從幾倍到幾十倍不等。”嚴(yán)金明指出，土地凈收益在土地從一級(jí)市場(chǎng)走向二級(jí)市場(chǎng)的過(guò)程中通常都會(huì)被作了“技術(shù)處理。”
記者從一位土地部門的知情人士處了解到了這種“技術(shù)處理”的路徑：如果一塊土地的一級(jí)開(kāi)發(fā)是由區(qū)縣政府來(lái)做，由于最終的土地收益是由市、區(qū)縣兩級(jí)政府進(jìn)行分配，市一級(jí)政府分得部分較多，使得很多區(qū)、縣政府刻意把土地一級(jí)開(kāi)發(fā)成本做大，以取得更多的土地收益，一塊土地的賬面凈收益實(shí)際上是小于該塊土地的實(shí)際凈收益。“同樣的道理也適用于一級(jí)土地開(kāi)發(fā)是房企的情況，把一級(jí)土地成本做大，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)企業(yè)更容易取得該塊土地，一部分土地凈收益也會(huì)因此被隱藏。”
土地儲(chǔ)備環(huán)節(jié)的幾輪“加價(jià)”，加之招拍掛中開(kāi)發(fā)商的非理性瘋搶，“地王”產(chǎn)生似乎也不足為奇。
根據(jù)《通知》，國(guó)土部要求各省級(jí)政府要以建立土地儲(chǔ)備制度的市、縣(含獨(dú)立于設(shè)區(qū)市本級(jí)的區(qū))為調(diào)查單元開(kāi)展調(diào)查，調(diào)查完成后，以紙質(zhì)和電子方式逐級(jí)匯總相關(guān)數(shù)據(jù)。國(guó)土部還將選擇部分城市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研。
這位土地部門的知情人士預(yù)測(cè)，土地收益總量數(shù)據(jù)基本來(lái)源于地方財(cái)政部門的統(tǒng)計(jì)，國(guó)土部層面對(duì)于地方通過(guò)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獲得的土地出讓價(jià)款并未完全掌握，如果此次“摸底”執(zhí)行徹底，來(lái)自區(qū)、縣一級(jí)土地凈收益或?qū)⒏〕鏊妫@將有利于地方政府了解土地收益乃至地價(jià)的真實(shí)現(xiàn)狀。
嚴(yán)金明認(rèn)為，地方政府不能把土地儲(chǔ)備完全搞成土地經(jīng)營(yíng)，而忽略公共利益。“追求利潤(rùn)不應(yīng)成為政府的主要目標(biāo)。”
記者也注意到，雖然該《通知》只字未提“囤地”，然而，《通知》明確了將對(duì)2006-2008年分年度建設(shè)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)及來(lái)源于儲(chǔ)備土地的情況進(jìn)行調(diào)研。一旦該數(shù)據(jù)出爐，與已開(kāi)發(fā)土地相比，開(kāi)發(fā)商的“囤地”現(xiàn)狀將一覽無(wú)余。
“目前，地方政府加大土地供應(yīng)力度用以抑制高房?jī)r(jià)無(wú)可厚非，但土地供出為什么不能形成有效供應(yīng)？土地兩年不開(kāi)發(fā)便收回的政策已大打折扣。”嚴(yán)金明感言，土地儲(chǔ)備制度需要一場(chǎng)很大的變革。
