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2025年07月19日
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隨著國家城市化進程的加快，對土地的征用也變成一個普遍的現象。征地制度的改革，已經寫入了今年的政府工作報告之中，而對農村土地的保護，和鄉村的治理，又結合在一起，由于目前土地集體所有權的虛化，集體成員難以精確界定，導致一些村干部背著村民把地賣掉，以致村民要求重選他們心目中認可的村干部。
究竟是土地權利落實重要，還是村民選舉的實質化先行，帶著這些問題，本報記者采訪了中國社科院農發所研究員于建嶸。
不應高估烏坎事件的意義
《21世紀》：近年來農村土地維權事件頻發，你如何看待這一矛盾？
于建嶸：我們做過測算，2004年6月份的時候農民上訪的原因發生了變化，之前是稅費問題，之后開始變成土地問題，目前農民上訪案例中土地問題占到70%左右。
土地問題與稅費問題不同，稅費問題主要發生在經濟相對比較落后的地區，土地問題則發生在廣東、浙江、福建這些經濟發達地區。稅費問題主要發生于邊緣的農 村，土地問題則出現在城市的周邊地區，因為那些地方的土地具有流動性和可以變現的可能性。稅費問題主要是老百姓告村委會，最高告到鄉縣一級，土地問題不一 樣，矛盾的級別升高，連國土資源部都告了。我研究過這個問題，為什么越來越往上走？因為稅費問題根源在縣級政府。縣一級政府可以決定當地的稅率和征收方 式；而土地問題則不一樣，縣里批不了多少土地，批地的權力都上收到省里和中央一級了。
另外，稅收問題中央當時已經有非常明確的規定，不允許使用警力。土地問題不是，地方官員往往動用武警和特警，一個很重要的原因是，地方政府這幾年以維穩的理由從中央那兒要來了不少動用警力的權力。
《21世紀》：有人說廣東的烏坎事件給解決農民土地問題蹚出了一條新路子，您怎么看？
于建嶸：我認為不應該高估烏坎事件的意義。舉個例子，6個人，其中一對青年男女，就這對男女的結婚問題進行表決，四個人同意通過了，但這對男女不同意，難道應該讓他們服從大多數人的意見結婚嗎？這難道沒有選舉，沒有民主嗎？
《21世紀》：這牽涉到公權和私權的界定，私權不能通過選舉和投票的方式來解決，公權才可以。
于建嶸：你說的太對了，為什么在農村土地的問題上我們投票是錯誤的，所謂的民主也是錯誤的，因為我們通過一個所謂的形式上的民主侵犯了一個私權利，這是不能表決的東西，所有的表決都沒意義的。
搞清楚了公權和私權的區分之后，我們可以討論農村了，農村什么問題？就是土地的權屬問題，土地應該是實體所有的，而非一個虛擬的概念，實體到底歸誰我們搞不清楚，到目前為止法律上沒有作出規定，這個虛的概念也帶來了一個問題，因為我們都不知道這個權利到底歸誰。
應推動土地確權
《21世紀》：那應該怎樣解決？
于建嶸：首先要確權。就把土地現在是誰的就是誰的固定化，確定其權利，這包括占用、使用、收益和處分權利。
今天中國農村的問題不在于一個村民委員會選舉的問題，村民委員會選舉本身不應該承擔這么大的責任，因為一旦通過這種選舉的方式控制這個財產，實際上要監督是很困難的。
現在農村選舉之所以大量滲入暴力、黑社會因素，因為大量的利益在里面，所以我們沒有想清楚一個問題，這種村民委員會制度設計實際是用一個好象科學民主的村莊管理制度，侵犯了公民最基本的權利。
《21世紀》：去年下半年國土資源部等幾個部委頒發了土地登記確權頒證的通知，您覺得是不是一個起步？
于建嶸：現在有些地方開始做確權工作，但這方面又有一個制度性和根源性的障礙。
《21世紀》：《土地管理法》、《物權法》這些上位法沒有做具體的修訂，只是做這些確權工作，恐怕沒有實際的效果。您對現在的征地制度有什么看法？
于建嶸：中國現在土地的兩種制度，一種是所謂的集體所有土地，一種是所謂的國有土地。農村的土地變成非農地，要經過一套程序。這個程序是征用制度，就是農民是不能賣地的，你必須先賣給政府，政府再把這個地賣掉，這帶來一個問題。
這中間政府有很大的利益空間。征地制度涉及到幾個利益體：中央政府的利益，地方政府的利益，官員的利益，農民的利益，農村干部的利益。
《21世紀》：政府的權力不斷地擴張，變成一個萬能的政府，而這同時就需要更多的錢去運轉？
于建嶸：政府要搞發展，最簡單的問題就是把地拿過來賣掉，而且本身發展也需要地，這個時候你看大路都修起來了，美國多少年都不如中國的道路建設快。本來我們修路應該是目的，就是讓老百姓有好路走，變成一個發展經濟的手段。
《21世紀》：現在有人主張把政府倒賣土地這一層中介給去掉，讓農民跟用地者去談，這是否可行？
于建嶸：實際也不是一定要把政府砍掉，政府也應該有利益。不能完全讓政府一點利益也沒有，它本來有利益也是需要權利的。問題的關鍵不在這個地方，問題的關鍵是在于政府權力和利益的有限性。
