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2025年07月19日
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上海市：加大小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點力度
最近，上海市貫徹落實科學發(fā)展觀，加快推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，加大小城鎮(zhèn)發(fā)展改革力度，并出臺了相關(guān)的政策。上海市堅持以規(guī)劃為龍頭，以產(chǎn)業(yè)為支撐，以改革為動力，進一步解放思想，加強政策聚焦和區(qū)域整合，突破郊區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展瓶頸，著力提升基礎(chǔ)設(shè)施和社會事業(yè)建設(shè)水平，著力推動政府職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新，進一步增強試點鎮(zhèn)統(tǒng)籌發(fā)展能力，以點帶面，積極推進本市農(nóng)村改革和發(fā)展，加快本市郊區(qū)城市化進程，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。根據(jù)國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展第二批全國小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的通知》精神，2009年8月7日，上海市人民政府下發(fā)了《關(guān)于開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點的政策意見的通知》文件，就開展小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點提出一攬子政策意見。計劃通過5年左右或者更長時間的努力，把上海市第二批全國發(fā)展改革試點鎮(zhèn)建設(shè)成為與現(xiàn)代化國際大都市要求相適應(yīng)，具有較強產(chǎn)業(yè)承載能力、人居環(huán)境優(yōu)良、資源節(jié)約、功能完善、社會和諧、各具特色的郊區(qū)示范城鎮(zhèn)。
一、強化規(guī)劃引導(dǎo)，優(yōu)化試點小城鎮(zhèn)布局
上海市委副書記、市長韓正2009年7月15日在市政府常務(wù)會議上指出，在實現(xiàn)科學發(fā)展的過程中，規(guī)劃起著先導(dǎo)和引領(lǐng)作用，要在本市“兩規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展格局；要進一步完善規(guī)劃執(zhí)行機制，確保土地資源利用效率，加快本市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。一是支持區(qū)縣開展試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃評估和修編。上海市要求各區(qū)縣政府從試點鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Α①Y源環(huán)境承載能力和吸納人口能力出發(fā)，進一步明確試點城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展總體要求及功能定位，經(jīng)規(guī)劃評估確有必要的，啟動試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編工作。要制定試點鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃，根據(jù)市和區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的各項要求，統(tǒng)籌安排城市、產(chǎn)業(yè)和生態(tài)的空間布局和發(fā)展時序；二是編制和實施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤方案。上海市按照國家發(fā)展改革委和國土資源部相關(guān)文件要求，編制城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤專項規(guī)劃，報國土資源部批準后實施。通過農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤，有效保護耕地資源，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，進一步推動城鄉(xiāng)用地科學合理布局。
二、促進產(chǎn)業(yè)集聚，提升試點鎮(zhèn)綜合實力
一是積極支持符合條件的試點鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)區(qū)內(nèi)項目落地。上海市對試點鎮(zhèn)內(nèi)原有的產(chǎn)業(yè)區(qū)，按照全市工業(yè)用地布局和產(chǎn)業(yè)區(qū)塊規(guī)劃梳理要求進行項目審核。對于符合城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和環(huán)保標準等要求的，經(jīng)市發(fā)展改革、產(chǎn)業(yè)、規(guī)劃國土、環(huán)保等部門共同認定，積極支持其項目用地辦理“招、拍、掛”出讓手續(xù)。
二是引導(dǎo)和支持產(chǎn)業(yè)能級的提升。對有條件發(fā)展創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、總部經(jīng)濟，以及商業(yè)、物流業(yè)等其他服務(wù)業(yè)的試點鎮(zhèn)，其原屬鎮(zhèn)級工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)用地，經(jīng)市有關(guān)部門認定，可轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性用地，具體以控制性詳細規(guī)劃為準。上海市節(jié)能減排專項資金支持試點鎮(zhèn)加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、淘汰落后產(chǎn)能和工藝，市自主創(chuàng)新和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展重大項目專項資金支持試點鎮(zhèn)符合條件的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化項目落地。采用“區(qū)(企)鎮(zhèn)”合作模式，探索建立國家級、市級開發(fā)區(qū)，以及大型企業(yè)集團與小城鎮(zhèn)建設(shè)聯(lián)動發(fā)展機制。
三、推進結(jié)構(gòu)升級，提高試點鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展水平
一是積極支持服務(wù)業(yè)重點項目、公共平臺和特色園區(qū)建設(shè)。上海市服務(wù)業(yè)引導(dǎo)資金積極支持試點鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)重點項目、公共服務(wù)平臺建設(shè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)特色園區(qū)規(guī)劃編制，以及現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)功能區(qū)的發(fā)展。各級財力要支持有條件的試點鎮(zhèn)按照專業(yè)、區(qū)域規(guī)劃和功能定位，改建或新建大型農(nóng)產(chǎn)品交易市場等各類特色市場，優(yōu)先安排國債資金支持試點鎮(zhèn)產(chǎn)地和樞紐型骨干農(nóng)產(chǎn)品交易市場的信息系統(tǒng)以及檢驗檢測系統(tǒng)建設(shè)。
二是支持有條件的試點鎮(zhèn)大力發(fā)展旅游業(yè)。上海市要求旅游主管部門參與試點鎮(zhèn)總體規(guī)劃的編制工作，支持有旅游資源優(yōu)勢的試點鎮(zhèn)發(fā)展農(nóng)村觀光休閑旅游業(yè)。市旅游主管部門要優(yōu)先推薦試點鎮(zhèn)的國家A級旅游景區(qū)(點)或工、農(nóng)業(yè)旅游示范點。在不改變土地集體所有性質(zhì)和土地用途，不損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，符合土地利用總體規(guī)劃和環(huán)境影響評價的前提下，探索通過土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光旅游項目。對投資額較大的重點旅游項目，參照上海市重大產(chǎn)業(yè)化項目相關(guān)規(guī)定，優(yōu)先保證用地。
三是支持農(nóng)民通過多種組織形式經(jīng)營“農(nóng)家樂”。支持試點鎮(zhèn)農(nóng)民利用宅基地、自留地等開展“農(nóng)家樂”經(jīng)營，市和區(qū)縣衛(wèi)生、環(huán)保、消防、特種行業(yè)等主管部門要簡化相關(guān)程序，盡快辦理登記、審批手續(xù)。市有關(guān)部門用于發(fā)展“農(nóng)家樂”的專項資金，優(yōu)先支持試點鎮(zhèn)發(fā)展“農(nóng)家樂”。
四、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高試點鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平
一是推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目建設(shè)。充分發(fā)揮國家、上海市財政支農(nóng)資金對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的支持作用，率先在試點鎮(zhèn)開展國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范項目建設(shè)。上海市財政支農(nóng)資金要重點支持試點鎮(zhèn)發(fā)展標準化畜禽養(yǎng)殖場、標準化水產(chǎn)養(yǎng)殖場以及其他特色農(nóng)產(chǎn)品種植養(yǎng)殖項目。
二是優(yōu)先支持農(nóng)業(yè)科技研發(fā)和農(nóng)產(chǎn)品加工流通。支持農(nóng)業(yè)科技型企業(yè)與試點鎮(zhèn)進行戰(zhàn)略合作，優(yōu)先安排農(nóng)業(yè)科技研發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品加工等項目建設(shè)。鼓勵試點鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社開展農(nóng)業(yè)新技術(shù)應(yīng)用推廣、品牌建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品國內(nèi)外市場促銷等經(jīng)營活動，市財政支農(nóng)資金優(yōu)先給予貸款擔保、貼息、補貼等支持。
五、改革用地制度，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點
一是支持開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤改革試點。選擇條件成熟的試點鎮(zhèn)優(yōu)先開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，建立增減掛鉤項目區(qū)，通過建新、拆舊和土地復(fù)墾，實現(xiàn)項目區(qū)內(nèi)建設(shè)用地總量不增加，耕地面積不減少，用地布局更加合理。項目區(qū)內(nèi)需征收集體土地的，要依法辦理土地征收手續(xù)，依法給予補償。項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標準，無償換取項目區(qū)內(nèi)搬遷安置房或獲得等價的貨幣補償。經(jīng)出讓獲得土地使用權(quán)的農(nóng)民搬遷安置房，予以房地產(chǎn)權(quán)登記。
二是支持試點鎮(zhèn)整合工業(yè)用地和參與土地儲備。推動試點鎮(zhèn)老鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)工業(yè)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)集中，由市、區(qū)縣優(yōu)先安排動遷企業(yè)的用地指標，置換出的原工業(yè)用地，依照批準的規(guī)劃實施管理。同時，試點鎮(zhèn)可將規(guī)劃區(qū)內(nèi)的近期建設(shè)用地分批次轉(zhuǎn)用和征收后作為政府的土地儲備。
三是支持有條件的自然村落集中歸并。對未實行增減掛鉤試點、有條件歸并的試點鎮(zhèn)零星自然村落，在統(tǒng)籌規(guī)劃的前提下，逐步實行歸并。整理復(fù)墾形成的耕地占補平衡指標由該鎮(zhèn)優(yōu)先使用。
四是率先開展集體建設(shè)用地使用權(quán)有償使用及流轉(zhuǎn)試點。允許試點鎮(zhèn)的集體經(jīng)濟組織以出讓、出租等形式對集體建設(shè)用地進行有償使用，收益歸集體經(jīng)濟組織所有。允許土地使用人通過土地有形市場，以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等形式將集體建設(shè)用地進行流轉(zhuǎn)。
六、增加財政投入，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)
一是加大對試點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入力度。上海市和各區(qū)縣兩級財政逐步加大對試點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的投入力度，重點支持試點鎮(zhèn)鎮(zhèn)域范圍內(nèi)骨干道路、危橋改造、供排水管網(wǎng)、污水處理設(shè)施、信息設(shè)施、環(huán)衛(wèi)設(shè)施、公園綠地設(shè)施、清潔能源等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。完善試點鎮(zhèn)與周邊高速公路網(wǎng)和干線公路網(wǎng)連接。對區(qū)位條件較好、經(jīng)濟實力較強的試點鎮(zhèn)，按照現(xiàn)代化小型城市的要求配置基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。市建設(shè)財力和各有關(guān)部門預(yù)算內(nèi)資金優(yōu)先支持試點鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理中心、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、社區(qū)文化活動中心以及養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等建設(shè)。
二是完善土地出讓金收益扶持政策。上海市按照批準的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃，以5年為實施期限，以項目支出的形式由區(qū)縣政府審批有關(guān)項目，把項目區(qū)內(nèi)取得的市和區(qū)縣土地出讓收入主要用于試點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。土地出讓收入市得部分的支出安排參照每鎮(zhèn)的實際出讓規(guī)模確定。
三是支持降低農(nóng)民搬遷安置房建設(shè)成本。上海市要求項目區(qū)內(nèi)農(nóng)民搬遷安置房及公建配套設(shè)施建設(shè)中所涉及的各種行政事業(yè)性收費和經(jīng)營服務(wù)性收費，參照《上海市建設(shè)交通委關(guān)于鼓勵郊區(qū)村民參與集中統(tǒng)一建房的若干意見》(滬建城〔2003〕458號)予以減免。
四是對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目區(qū)內(nèi)拆舊復(fù)墾還耕給予補貼支持。上海市要求實施增減掛鉤規(guī)劃的試點鎮(zhèn)，須向市規(guī)劃國土資源局申報土地整理復(fù)墾方案。項目區(qū)內(nèi)屬拆舊的農(nóng)民宅基地和其他集體建設(shè)用地全部復(fù)墾還耕且地力達到國家標準二等的試點鎮(zhèn)，經(jīng)市規(guī)劃國土資源等部門驗收合格，從市管耕地開墾費等專項資金中予以安排補貼。
七、深化體制改革，強化試點鎮(zhèn)公共管理和服務(wù)職能
一是加快政府職能轉(zhuǎn)變和管理體制改革。探索對具備一定人口規(guī)模和經(jīng)濟實力的試點鎮(zhèn)賦予必要的城市管理權(quán)限，積極推動行政管理權(quán)向試點鎮(zhèn)延伸，通過市和區(qū)縣有關(guān)部門委托或授權(quán)，試點鎮(zhèn)可享有部分區(qū)級行政管理權(quán)，包括規(guī)劃土地部門委托的村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理事項，綠化市容部門委托的臨時使用綠地和配套建設(shè)的環(huán)衛(wèi)設(shè)施管理事項，人力資源社會保障部門委托的勞動保障監(jiān)察檢查事項，以及衛(wèi)生、文廣影視、工商、民政等部門委托的食品衛(wèi)生、文化市場、無證經(jīng)營及農(nóng)村和社區(qū)公共事務(wù)協(xié)調(diào)管理事項。
二是將部分試點鎮(zhèn)納入“鄉(xiāng)財縣管”范圍。上海市將部分財政收入規(guī)模較小、財力支出缺口較大的試點鎮(zhèn)納入本市“鄉(xiāng)財縣管”范圍。區(qū)縣財政通過完善轉(zhuǎn)移支付方案，提高試點鎮(zhèn)政府財政保障能力，使其財力與承擔的社會職能相匹配。
三是拓展小城鎮(zhèn)建設(shè)多元化投融資渠道。要求區(qū)縣加強對試點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)投資的統(tǒng)籌。支持有條件的試點鎮(zhèn)組建多元參股的城鎮(zhèn)投資開發(fā)公司。支持試點鎮(zhèn)開展村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融組織的試點。
八、加強組織領(lǐng)導(dǎo)，有序推進小城鎮(zhèn)試點
一是建立試點工作協(xié)調(diào)推進機制。上海市建立由常務(wù)副市長牽頭的市小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作聯(lián)席會議，成員單位由實施上述政策的責任部門組成，辦公室設(shè)在市發(fā)展改革委。辦公室成員單位由市發(fā)展改革委、市經(jīng)濟信息化委、市商務(wù)委、市財政局、市建設(shè)交通委、市農(nóng)委、市規(guī)劃國土資源局等部門組成。試點鎮(zhèn)所在區(qū)縣也要建立相應(yīng)的推進協(xié)調(diào)機制。
二是有步驟推進試點。上海市強調(diào)，有關(guān)區(qū)縣政府是本市小城鎮(zhèn)發(fā)展改革試點工作的責任主體，要加強領(lǐng)導(dǎo)，確保試點工作有序推進。并要求市發(fā)改委、財政局、規(guī)劃國土資源局等相關(guān)職能部門按照職責制定實施細則，以確保試點政策有效落實。進一步明確基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等各項基本指標，開展試點工作的評估和考核。
(來源：國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心《試點工作通訊》2009年第16期；版權(quán)申明：本文版權(quán)屬城市中國網(wǎng)所有，摘編轉(zhuǎn)載請注明出處)
