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2025年07月15日
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由中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所社會問題研究中心主任于建嶸教授主持的國家社科基金重大招標項目《城鄉(xiāng)一體化中的戶籍和土地制度配套改革研究》課題組，通過對全國各地有關戶籍制度與土地改革配套工程改革的實際情況進行調查分析后認為，目前各地的探索雖然取得了一定的成效，但在改革整體配套性、改革的具體步驟和戰(zhàn)略性選擇方面應有所改進。具體來說，有如下幾個問題需要注意。
1、戶籍制度的改革首先從改革社會保障制度上入手
我國的戶籍二元化，其實就是公共服務、社會保障的二元化，結束了后者，前者便只具有象征意義。真正的戶籍制度改革，無論國家層面或地方層面上的戶籍制度改革，必然為在一體化公共服務、社會保障體系方面的改革。公共服務、社會保障體系一體化的兩大內涵，一則為全覆蓋，全體社會成員依照相對公平的標準承擔各自義務，亦依照相對公平的標準享受服務與保障；二則為通過財富的二次分配實現(xiàn)共同發(fā)展，通過向弱勢群體的適當傾斜實現(xiàn)共同受益、起點公平，以強化保障功能、保持社會和諧。因此，注意土地、醫(yī)療、住房、教育等配套改革。在舊制度向新模式的轉變過程中，應首先淡化城市偏向，使戶籍與社會福利逐步脫鉤，通過先改內容后改形式的方式來緩和改革過程中的利益沖突和摩擦，再經(jīng)過一系列過渡環(huán)節(jié)過渡到城鄉(xiāng)一元的戶籍管理制度。 而不宜直接廢除戶籍制度。
2、科學地制定門檻標準， 促進人口合理流動
通過戶籍制度的改革，以“準入條件”代替“指標控制”，為實現(xiàn)公民居住和遷徙自由提供了依靠市場調節(jié)為主的制度前提。靠市場調節(jié)的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，但這并不排除政府為維護社會治安、公共秩序、生態(tài)環(huán)境， 社會健康風尚以及他人權利的法定限制。個人追求利益最大化的自由流動要求和城市自我規(guī)劃的管理要求，構成了市場加法制的人口調節(jié)機制。門檻就是體現(xiàn)這一要求的準入制度。
由于各地經(jīng)濟水平、社會發(fā)展、自然稟賦等條件差異很大，中國必須走多樣化的城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮比較優(yōu)勢。例如，在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，要把縣( 市) 所在的城關鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展重點，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。在西部不發(fā)達地區(qū)，地廣人稀地區(qū)，要保護好生態(tài)環(huán)境，可以先把有限的資金集中起來，從集約化的規(guī)模效益出發(fā)，優(yōu)先發(fā)展中心城市。
3、在有條件的地區(qū)，可以取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口界限， 盡快探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記管理制度
現(xiàn)行戶籍制度的缺陷主要在于其城鄉(xiāng)分離的二元結構特征。當前，許多地方在推進戶籍制度改革上已初見成效: 取消了人為的、行政的戶口“審報”制度，以準入條件取代計劃管理，實行屬地化管理和職業(yè)登記，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度開始建立起來。在此基礎上，要以省、自治區(qū)、直轄市為單位漸次推開，按省、市、自治區(qū)行政區(qū)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。加強和完善戶口登記制度。把以戶口管理為重點轉到以人口管理為重點上來。運用現(xiàn)代技術，實現(xiàn)靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉變。這是為以后建立中華人民共和國的居民戶口的必要條件。探索“以房管人”、“以證管人”、“以業(yè)管人”的新模式。
4、實施戶籍與土地制度配套改革，增加改革的整體性
為了讓在城市生活和工作的農(nóng)村勞動力能夠共享經(jīng)濟發(fā)展成果，同時也為了進一步增強城市經(jīng)濟增長的潛能，就需要把土地和戶籍制度進行聯(lián)動改革。應允許建設用地指標的跨地區(qū)再配置，同時，獲得更多建設用地指標的沿海城市應更多吸納非戶籍常住人口為本地城鎮(zhèn)戶籍人口。具體來說：全國統(tǒng)一規(guī)劃中新增的城市建設用地指標，以及農(nóng)村由于宅基地整理和復耕而增加的建設用地指標，都可以在地區(qū)間重新配置。但在此過程中，土地的再配置要與戶籍改革聯(lián)動，哪里要更多的建設用地指標，就必須相應增加本地新增戶籍人口的數(shù)量，特別是要接納那些已經(jīng)在城市工作和生活的非戶籍人口。建立地區(qū)間土地利用指標的交易機制是效率和平等兼顧的舉措。勞動力要和土地指標一起流動，推動土地和戶籍制度的聯(lián)動改革，讓更多的勞動力分享經(jīng)濟集聚的好處。改革地方政府官員績效的考核體制，對不同地區(qū)的官員考核分別賦予GDP總量增長和人均增長的不同權重。
土地和戶籍制度的聯(lián)動改革既能為中國經(jīng)濟增長注入新的動力，又能夠讓更多勞動力分享經(jīng)濟集聚的成果，是一條在集聚中走向平衡的發(fā)展道路。
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戶籍制度改革大事記
1958年，中國頒布了第一部戶籍制度《中華人民共和國戶口登記條例》，確立了一套嚴格的戶口管理制度。這一計劃經(jīng)濟體制下建立的戶籍制度帶有明顯的“城鄉(xiāng)二元分割”特征，由此產(chǎn)生了與戶籍相關的“居住”和“暫住”等概念，事實上造成城鄉(xiāng)之間、流動人口與本地人口之間在教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生等諸多方面的不平等。
2009年12月５日至７日召開的2009年中央經(jīng)濟工作會議在部署2010年經(jīng)濟工作的主要任務時明確提出：要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。
2010年５月３１日，中國政府網(wǎng)全文公布了《國務院批轉發(fā)展改革委關于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》，全年經(jīng)濟體制改革的重點共11個領域。通知提出，“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策。進一步完善暫住人口登記制度，逐步在全國范圍內實行居住證制度。”
2011年６月６日,新華社播發(fā)經(jīng)黨中央、國務院批準的《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》。該規(guī)劃提出“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”。
“十二五”規(guī)劃建議明確提出，“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，堅持走中國特色城鎮(zhèn)化道路”，“把城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略放在經(jīng)濟結構戰(zhàn)略性調整的重要位置上”。“十二五”期間，我國城鎮(zhèn)化水平預計超過50％。但在新一輪城鎮(zhèn)化進程中，我們也面臨一系列挑戰(zhàn)，諸如怎樣擺脫對土地資源的過度依賴，如何有效維護征地農(nóng)民利益，城鎮(zhèn)化人口以何種方式獲得同等社會權益等“三大難”。
2011年２月１９日，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席胡錦濤在在中央黨校舉行的省部級主要領導干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上發(fā)表講話。提出要進一步加強和完善流動人口和特殊人群管理和服務，建立覆蓋全國人口的國家人口基礎信息庫，建立健全實有人口動態(tài)管理機制，完善特殊人群管理和服務政策。
2011年４月２６日，中共中央政治局就世界人口發(fā)展和全面做好新形勢下我國人口工作進行第二十八次集體學習。胡錦濤在主持學習時發(fā)表講話，要求“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化”、“把流動人口管理和服務納入流入地經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃之中，為人口流動遷移創(chuàng)造良好政策和制度環(huán)境”。
2011年５月１６日，國土資源部副部長王世元在全國土地變更調查匯總暨加快推進農(nóng)村集體土地確權登記發(fā)證部署會上表示，我國將在“十二五”期間鞏固地籍工作在國土資源管理中的基礎地位，初步建立產(chǎn)權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的土地產(chǎn)權制度。
2011年5月30日，中共中央政治局召開會議，研究加強和創(chuàng)新社會管理問題。會議指出要“牢牢把握最大限度激發(fā)社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求”，“加強流動人口和特殊人群服務管理”。
2012年2月23日，《國務院辦公廳關于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》發(fā)布。《通知》要求各地區(qū)、各有關部門認真貫徹國家有關推進城鎮(zhèn)化和戶籍管理制度改革的決策部署，積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革。《通知》提出要分類明確戶口遷移政策；放開地級市戶籍，清理造成暫住人口學習、工作、生活不便的有關政策措施；今后出臺有關就業(yè)、義務教育、技能培訓等政策措施，不要與戶口性質掛鉤。繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。逐步實行暫住人口居住證制?度。
