以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年09月03日
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我國改革開放初期，以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)地改革，極大地調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。然而隨著城市化進程的不斷加速，青壯年農(nóng)民紛紛選擇從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地拋荒、耕地資源閑置、農(nóng)地流轉效率低下等現(xiàn)象普遍存在，“糧食安全”成為影響社會穩(wěn)定的重大問題，小規(guī)模分散經(jīng)營模式亦成為進一步提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的瓶頸。《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》（下稱《十二五規(guī)劃綱要》）中明確提出，要在依法自愿有償和加強服務的基礎上完善土地承包經(jīng)營權流轉市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。那么，應如何正確認識農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的必要性，以及如何用法律的手段規(guī)范農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營？
農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路
以所有權與使用權分離為典型特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制調動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對上世紀70年代末至80年代中期的我國農(nóng)業(yè)的迅速崛起、農(nóng)民收入的提高和糧食安全的保障發(fā)揮了巨大作用。但由于農(nóng)地資源的稀缺和人口眾多的人地矛盾，均田承包的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制又造成了農(nóng)地的過度細碎化和農(nóng)地經(jīng)營的超小規(guī)模化。這不僅加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和收割的難度，減低了農(nóng)地的利用效率，還會制約農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構的調整，影響農(nóng)業(yè)專業(yè)化和精細化生產(chǎn)的發(fā)展。另外，隨著農(nóng)村大量青壯年勞動力外出務工，留守在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的老人和少年，在不能有效進行農(nóng)地改良的情況下，只能有選擇地耕種灌溉便利、土壤肥沃的農(nóng)地，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目的僅為獲取基本生活所需的農(nóng)產(chǎn)品，這種“湊合式”的粗放型農(nóng)地經(jīng)營，造成農(nóng)地閑置拋荒現(xiàn)象日益嚴重，危及我國的糧食生產(chǎn)。
社會主義新農(nóng)村的理想圖景之一就是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內涵為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式現(xiàn)代化。離開農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就無從談起或難以發(fā)揮其應有的重要作用。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略的進一步落實，勞動力、資本等生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間流動的速度增快，農(nóng)地擔負的就業(yè)保障功能將減弱，這為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營提供了必要條件。再從世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的潮流來看，西方發(fā)達國家在第一次工業(yè)革命之后，大多通過農(nóng)地的規(guī)模化聚集實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營；在亞洲，與我國有類似農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展歷史的日本、韓國等也在積極進行農(nóng)地規(guī)模化經(jīng)營方面的政策法律探索和改革。
政策法規(guī)的正確引導是前提
農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的前提是細碎化的農(nóng)地能大面積集中起來。但我國目前的農(nóng)地流轉大多局限為親友鄰居間的自發(fā)式租賃，且農(nóng)地之間往往并不相鄰，由于租期短、地塊細碎、缺乏資金，租賃戶大多不愿意去整合農(nóng)地進行規(guī)模經(jīng)營。另外，從國外經(jīng)驗看，單純的自發(fā)式農(nóng)地流轉不太可能將農(nóng)地集中起來，但若以政府強制性行政措施推進農(nóng)地集中流轉，又往往會違背農(nóng)戶自由意愿，損害其權益。因此，法、德、日等國都采用政策和法規(guī)來引導農(nóng)戶自愿流轉農(nóng)地。如日本于1970年大幅修改《農(nóng)地法》，該法為促進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，專門設立由國家、地方政府和農(nóng)業(yè)協(xié)同組合共同組成的不以盈利為目的的農(nóng)地管理公司，協(xié)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位從農(nóng)戶那里流轉農(nóng)地，政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位和農(nóng)戶雙方均提供優(yōu)惠補助。1980年日本頒布《農(nóng)地利用增進法》，積極推行農(nóng)地委托經(jīng)營，在農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的協(xié)調下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位接受農(nóng)戶的委托，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。我國可借鑒這些國家農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的經(jīng)驗，用政策法規(guī)正確引導農(nóng)戶自愿流轉農(nóng)地。
完善農(nóng)村社會保障政策法規(guī)是關鍵
在我國城市化進程中，大量農(nóng)村人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移，為農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營帶來了契機。但在農(nóng)村社會保障制度并不十分完善的狀況下，對移向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民而言，農(nóng)地仍承載著重要的保障功能。農(nóng)民外出務工受挫后，隨時有回流農(nóng)村的可能性，這勢必阻礙農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展。因此，在繼續(xù)完善現(xiàn)有農(nóng)村合作醫(yī)療保險、農(nóng)民失業(yè)保險、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、低收入農(nóng)民生活保障等制度外，還需根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和物價上漲水平，適時調整保險額度和保險種類，逐步降低農(nóng)村土地的福利性和社會保險機能。還應給予進城農(nóng)民的子女優(yōu)惠的上學條件，著力建設好安置房，解決離地農(nóng)民的后顧之憂，增強農(nóng)民退出農(nóng)地后的信心和安全感。
依法化解糾紛是保障
在推進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的過程中，因農(nóng)地流轉而發(fā)生的土地承包經(jīng)營糾紛呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》的頒布為多元化農(nóng)地糾紛解決提供了法律依據(jù)。該法整合行政資源和司法資源，將我國傳統(tǒng)的民事調解結合國際民商事仲裁制度，把調解與仲裁原理聯(lián)系農(nóng)村實際情況，確定公正公平、便民高效、重視調解及可裁可審等原則，明確了行政機關和司法機關支持農(nóng)地糾紛調解仲裁的各項基本要求。應當充分運用該法保障農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營的順利展開。
以政策法規(guī)確立規(guī)模經(jīng)營的適度指標
農(nóng)地規(guī)模存在一個適度的問題，并非規(guī)模越大就越好。在選擇農(nóng)地適度規(guī)模時，需要進行投入與產(chǎn)出的比較分析。規(guī)模越大,意味著投入越大，高投入伴隨著高風險，如果出現(xiàn)自然災害等不可抗力因素，其后果難以預估。而且，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有一定的周期性，國際國內農(nóng)產(chǎn)品市場的價格走勢往往存在相當?shù)牟淮_定因素，病蟲害等也較容易在同種農(nóng)作物間大面積傳播，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)決策和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術也常常面臨一定的風險。因此，必須為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營確立一個適度的指導性標準。由于我國農(nóng)村地域廣闊，何種程度的規(guī)模才為適度，難有普適性的量化標準，所以，各地在制定農(nóng)地適度規(guī)模政策法規(guī)時，應根據(jù)各自的資源稟賦、農(nóng)業(yè)經(jīng)營環(huán)境、生產(chǎn)力水平等生產(chǎn)要素，結合農(nóng)地單位面積的成本投入和產(chǎn)出狀況，合理確定符合本地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展的適度規(guī)模指導性標準。
（黃 毅 作者單位：西南大學法學院）
