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2025年09月02日
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“受不了深圳的房租半年就加一次，受不了找個(gè)好的房子好難，受不了經(jīng)常搬家的無(wú)奈，受不了在深圳沒(méi)有家的感覺(jué)，咬咬牙把這幾年辛苦攢下的錢再加上借的錢，買了一套小產(chǎn)權(quán)房。但還是擔(dān)心呀，小產(chǎn)權(quán)房是沒(méi)有保障的。但是對(duì)我們這種低收入的家庭，現(xiàn)在下有小上有老，能怎么辦？哎呀！”在深圳打拼了幾年，已經(jīng)成家生子的李先生這樣抱怨道。
抱怨歸抱怨，每平方米不到4000元的房?jī)r(jià)還是吸引了無(wú)數(shù)像李先生這樣的普通階層將家安在了令人不安的“小產(chǎn)權(quán)房”里。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，截至2011年年底，深圳市共有小產(chǎn)權(quán)房37.94萬(wàn)棟，建筑面積高達(dá)4.05億平方米，占據(jù)了深圳市總建筑面積的半壁江山。若按人均居住面積20平方米計(jì)算，深圳的“小產(chǎn)權(quán)房”足以容納這座城市的所有人口！
對(duì)個(gè)人來(lái)說(shuō)，“小產(chǎn)權(quán)房”介于有產(chǎn)權(quán)與無(wú)產(chǎn)權(quán)的模糊狀態(tài)中；對(duì)政府來(lái)說(shuō)，“小產(chǎn)權(quán)房”涉及城市規(guī)劃、房屋建設(shè)管理、房?jī)r(jià)調(diào)控、盤(pán)活土地存量等問(wèn)題；而對(duì)于產(chǎn)權(quán)制度尚處于轉(zhuǎn)型階段的中國(guó)來(lái)說(shuō)，“小產(chǎn)權(quán)房”則直指中國(guó)的基本物權(quán)制度。涉及面頗廣的“小產(chǎn)權(quán)房”具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的效應(yīng)。
今年5月25日，醞釀了兩年的《深圳市土地管理制度改革總體方案》出臺(tái)，有關(guān)方面把“土地分類確權(quán)，促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)明晰化”排在近期工作的首位。這份方案立即激起了媒體和專業(yè)人士針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的新一輪討論。為了解“小產(chǎn)權(quán)房”的現(xiàn)狀及可能解決的方案，《南風(fēng)窗》記者前往深圳進(jìn)行調(diào)查。
生態(tài)
盡管討論很熱烈，但傳遞出來(lái)的信息卻很矛盾。媒體報(bào)道呈現(xiàn)出截然相反的兩種態(tài)度。一種表示了樂(lè)觀心態(tài)，認(rèn)為確權(quán)勢(shì)在必行；一種則指出，確權(quán)仍未見(jiàn)跡象，只是一廂情愿。正值輿論爭(zhēng)論不休，深圳市常務(wù)副市長(zhǎng)呂銳鋒明確表態(tài)，對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”可能合法化的解讀是不正確的，“對(duì)于非法房地產(chǎn)和違法建筑，深圳將堅(jiān)決打擊、不給出路！”
“這次風(fēng)聲這么緊，是不是不讓賣了？這樓會(huì)不會(huì)被拆了？”《南風(fēng)窗》記者在深圳市布吉鎮(zhèn)南嶺村的一個(gè)售樓處詢問(wèn)。“怎么會(huì)？我們不是還開(kāi)著門(mén)嘛。絕對(duì)可以放心。這棟樓幾乎都賣完了，全部都是外面的人(非本村)，對(duì)面那棟也是我們老板開(kāi)發(fā)的。如果要拆，不可能現(xiàn)在還在建。前兩天電視上還在講有可能拿到產(chǎn)權(quán)證。”負(fù)責(zé)一棟30層住宅樓銷售的售樓小姐這樣安撫記者。
這棟樓位于南嶺村金坑大道旁的一個(gè)“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)。此處距離深圳羅湖火車站不到10公里，交通方便，通車不久的輕軌也經(jīng)過(guò)附近。記者在小區(qū)里走訪后發(fā)現(xiàn)，在官方強(qiáng)硬表態(tài)和輿論的連日關(guān)注之下，氣氛顯得有些異常，并不像售樓小姐所說(shuō)的那么輕松。小區(qū)里每隔幾步就能見(jiàn)到一家掛著“房屋租售”的門(mén)店，可見(jiàn)往日房屋交易的火爆景象。但令人奇怪的是，幾乎所有門(mén)店都關(guān)門(mén)了，連招牌上的聯(lián)系電話也都統(tǒng)一用報(bào)紙遮擋或者干脆挖掉了。
附近一間裝修店的老板告訴本刊記者，“最近才關(guān)的，老板很快就會(huì)回來(lái)。”小區(qū)入口處的一家房屋中介的卷簾門(mén)下拉了一半，里面坐著幾個(gè)人。記者提出要租房或者買房，一個(gè)老板模樣的人先是報(bào)出了“3房1廳30多萬(wàn)”的價(jià)格，然后細(xì)細(xì)打量了一下本刊記者，顯得警惕起來(lái)，連聲說(shuō)“我們不賣這里的房”。
唯獨(dú)上述售樓處沒(méi)有遮遮掩掩，不僅在門(mén)口擺出了“××花園2房2廳36.8萬(wàn)”的信息，還在樓盤(pán)一樓大廳里擺出了樓盤(pán)模型和戶型效果圖。“我們老板從村里買下土地，你要買房的話，是跟我們簽，不是和村里。除了這棟，里面還有一棟是我們的。”售樓小姐告訴本刊記者。
“小產(chǎn)權(quán)房”當(dāng)前的發(fā)展態(tài)勢(shì)已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了人們的想象。記者粗略計(jì)算了一下，南嶺村這個(gè)被3條平行的馬路分割成4排的小區(qū)里，竟有大約60棟高達(dá)100多米的30層住宅樓。小區(qū)里沒(méi)有任何公共用地，除了高樓就是不到10米寬的道路。這么多大樓緊挨著，讓人備感壓抑。距離這個(gè)小區(qū)不遠(yuǎn)的地方，還有一處布局相似但規(guī)模較小的“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)。
在深圳工作的鐘先生早在2010年就在大梅沙附近買下一套100平方米左右的“小產(chǎn)權(quán)房”，只花了20多萬(wàn)元。“我買房的小區(qū)和普通的商品房小區(qū)是一樣的，很寬敞。”鐘先生告訴本刊記者。的確，本刊記者走訪了其他一些“小產(chǎn)權(quán)房”小區(qū)，從外觀上與其他商品房小區(qū)幾乎沒(méi)有差別，但是售價(jià)卻普遍便宜一半以上。
在深圳市寶安區(qū)沙井街道，本刊記者看到，這里已經(jīng)建好的樓盤(pán)整齊開(kāi)闊，頗有人氣，另外還有幾個(gè)樓盤(pán)仍在建設(shè)中。據(jù)悉，這附近八九成的樓盤(pán)都是“小產(chǎn)權(quán)房”。
“小產(chǎn)權(quán)房”在深圳的官方名稱是“歷史遺留違法建筑”。雖然頂著“違法”的帽子，深圳“小產(chǎn)權(quán)房”的交易幾乎處于公開(kāi)狀態(tài)。“大家都在公開(kāi)賣。我有朋友在關(guān)外一個(gè)街道辦工作，他不久前還打電話讓我買‘小產(chǎn)權(quán)房’，說(shuō)有好推薦。連他們街道辦的都在幫著賣。”家住深圳的小周告訴本刊記者。
問(wèn)題
正如李先生擔(dān)心的那樣，“小產(chǎn)權(quán)房是沒(méi)有保障的”。楊林律師告訴本刊記者，在他看來(lái)，區(qū)分“小產(chǎn)權(quán)房”主要看兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，一是看權(quán)利歸屬，二是看能不能進(jìn)入市場(chǎng)流通。在權(quán)利歸屬不明，交易不受法律保護(hù)的情況下，“小產(chǎn)權(quán)房”糾紛頻出。
楊林律師告訴本刊記者，他所接觸的糾紛主要有幾類：一是當(dāng)事人之間的確權(quán)，比如說(shuō)出賣方事后反悔了，要求確認(rèn)土地權(quán)利仍屬于自己，而不是買房者；二是違約糾紛，與普通商品房一樣，可能存在付了錢沒(méi)交房、重復(fù)交易等情況；三是拆遷征地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議。房子買下來(lái)后，遇到拆遷征地，“很多情況下，征地款被原地主強(qiáng)行拿走”。據(jù)媒體報(bào)道，近期在沙井街道就發(fā)生了數(shù)起因土地糾紛引起的維權(quán)事件。
“小產(chǎn)權(quán)房”得不到保障的體現(xiàn)是一方面容易導(dǎo)致糾紛，另一方面這些糾紛找不到制度內(nèi)的解決途徑。將糾紛留在社會(huì)層面內(nèi)部消化，其結(jié)果可能會(huì)導(dǎo)致社會(huì)矛盾激化，使得各種不可控的非正式權(quán)力規(guī)則在坊間流行。在深圳市龍崗區(qū)執(zhí)業(yè)的一位律師告訴本刊記者，這樣的案件他們都不愿意代理，法院根本不受理。
在楊林律師看來(lái)，一味否認(rèn)“小產(chǎn)權(quán)房”，在管理上一片空白，其后果除了糾紛無(wú)法正常解決以外，還存在更嚴(yán)重的問(wèn)題。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，“小產(chǎn)權(quán)房”對(duì)正常的房地產(chǎn)交易市場(chǎng)造成了沖擊；其次是社會(huì)治安留下了隱患；再次是建筑質(zhì)量和城市合理規(guī)劃無(wú)法得到保障。
一方面是官方措詞嚴(yán)厲的表態(tài)和制度缺失的潛在風(fēng)險(xiǎn)，另一方面卻是“小產(chǎn)權(quán)房”交易市場(chǎng)的風(fēng)生水起。“當(dāng)然沒(méi)有產(chǎn)權(quán)證，沒(méi)有任何證件，就是我和農(nóng)民兩個(gè)人簽了合同。”記者問(wèn)到交易是如何進(jìn)行的，鐘先生這樣回答。盡管“小產(chǎn)權(quán)房”存在諸多風(fēng)險(xiǎn)，但即使是熟識(shí)法律的法官也抵擋不住低價(jià)的誘惑。一位法官向本刊記者透露，“我們法院有幾個(gè)法官也買了。”
面對(duì)種種問(wèn)題，該建的樓還是建了，該買的還是買了，不論是土地所有人，還是開(kāi)發(fā)商，還是像李先生、鐘先生一樣的普通市民，似乎都愿意承擔(dān)未知的風(fēng)險(xiǎn)。或者，他們其中某些人深知“法不責(zé)眾”，在提倡“先走一步”的深圳，總是能夠?qū)L(fēng)險(xiǎn)化于無(wú)形之中。
一位熟悉建設(shè)行業(yè)的人士告訴本刊記者，“小產(chǎn)權(quán)房”從報(bào)建到銷售，其中涉及多個(gè)政府部門(mén)，首先是所在街道辦，然后是區(qū)一級(jí)的土地管理部門(mén)，最后是市級(jí)的國(guó)土規(guī)劃和住建部門(mén)。常年在深圳從事房地產(chǎn)法律業(yè)務(wù)的楊林律師告訴本刊記者，之所以能夠闖過(guò)這么多道關(guān)卡，一方面是因?yàn)槟壳罢鄙籴槍?duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行管理的法律依據(jù)，另一方面政府部門(mén)很容易被疏通關(guān)系，沒(méi)有進(jìn)行具體監(jiān)督。
據(jù)了解情況的人士向本刊記者透露，長(zhǎng)期以來(lái)，深圳市法院一律不受理因“小產(chǎn)權(quán)房”的流通、買賣而產(chǎn)生的糾紛案件，但是目前有關(guān)方面正在研究，“準(zhǔn)備開(kāi)口子了，今年底之前肯定會(huì)放開(kāi)”。這顯示，事情往積極的一面邁進(jìn)了一步。然而，即使法院愿意受理了，法律依據(jù)是什么呢？正因?yàn)榉梢罁?jù)的缺失才使得“小產(chǎn)權(quán)房”長(zhǎng)期游離于正式制度之外。
破局
“小產(chǎn)權(quán)房”的種種問(wèn)題并非深圳獨(dú)有。在全國(guó)范圍內(nèi)，根據(jù)調(diào)查，過(guò)去15年間“小產(chǎn)權(quán)房”總竣工面積占城鎮(zhèn)住宅竣工面積的比重高達(dá)10%左右。
2012年2月，國(guó)土資源部提出今年要試點(diǎn)清理“小產(chǎn)權(quán)房”，并明確表示，不得對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。次月，國(guó)土部更提出，要大規(guī)模清理“小產(chǎn)權(quán)房”。數(shù)月后，隨著《總體方案》出臺(tái)，深圳作為土地管理制度改革綜合試點(diǎn)也正式啟動(dòng)了，國(guó)土資源部部長(zhǎng)徐紹史出席了啟動(dòng)儀式。這被解讀為深圳將為全國(guó)的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題探路。
實(shí)際上，深圳曾在1999年、2001年、2004年和2009年多次出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)，試圖解決“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題。然而，據(jù)一位已經(jīng)開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”樓盤(pán)10幾年的房地產(chǎn)商告訴媒體，“幾乎每次政府高調(diào)打擊，都會(huì)引發(fā)另一輪搶建高潮……因?yàn)閹缀趺看胃哒{(diào)打擊后，都有部分違章建筑拿到房產(chǎn)證。”
楊林律師曾多次參與“小產(chǎn)權(quán)房”有關(guān)法律問(wèn)題的討論。他認(rèn)為，利益涉及面太大，使用強(qiáng)拆、一刀切等做法阻力太大。但如果無(wú)條件確權(quán)，又與目前中國(guó)的土地制度不符，而且容易對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)造成強(qiáng)烈沖擊。因此楊律師提出，最合理的做法應(yīng)當(dāng)是進(jìn)行疏導(dǎo)，“有條件的確權(quán)”。楊律師透露，深圳市法院系統(tǒng)受委托正在開(kāi)展大規(guī)模的“小產(chǎn)權(quán)房”調(diào)研項(xiàng)目。“第一步就是要摸清楚情況，是村民的宅基地，還是集體自留地或者是投資商合作開(kāi)發(fā)建成的。”目前該調(diào)研正在進(jìn)行中，對(duì)于調(diào)研何時(shí)結(jié)束，并無(wú)確切消息。
調(diào)研是第一步。楊律師認(rèn)為，要根本解決問(wèn)題，應(yīng)該在物權(quán)制度上虛化所有權(quán)概念，強(qiáng)調(diào)使用權(quán)概念。據(jù)楊律師介紹，廣東省1995年曾出臺(tái)法規(guī)，提出農(nóng)村非耕地以外的自留地可用以抵押。這意味著集體土地使用權(quán)在一定程度上可以進(jìn)行有限流通。在司法實(shí)踐中，2008年北京宋莊畫(huà)家村的李玉蘭案被認(rèn)為是司法上破解“小產(chǎn)權(quán)房”僵局的代表性案例。該案中，2002年以4.5萬(wàn)元出售農(nóng)村房屋給李玉蘭的村民，在2006年提出要收回房屋。法院雖然根據(jù)集體土地不能買賣的法律判決合同無(wú)效，支持村民收回房屋，但是認(rèn)為導(dǎo)致合同無(wú)效的主要責(zé)任在村民。在李玉蘭提出反訴后，法院以村民損害了李玉蘭的信賴?yán)鏋橛桑偌由贤恋睾头课菰鲋挡糠郑才刑幋迕褓r償李玉蘭近28萬(wàn)元。此后，北京法院還做出了多次類似判決。
類似案例在一定程度上給予“小產(chǎn)權(quán)房”購(gòu)置者司法保障，但正如深圳一樣，據(jù)本刊記者了解，此類糾紛在全國(guó)范圍內(nèi)通過(guò)法院解決的案例屈指可數(shù)。楊律師認(rèn)為，如果既要維護(hù)目前的土地基本制度，又要給法院提供堅(jiān)實(shí)的法律判決依據(jù)，可行的辦法是所有權(quán)和使用權(quán)分離，認(rèn)可“小產(chǎn)權(quán)房”在使用權(quán)意義上的交易。
這一步確認(rèn)后，政府就可以制定法規(guī)，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的規(guī)劃、報(bào)建、驗(yàn)收和出讓等進(jìn)行管理，改變目前的混亂狀態(tài)。然而，在楊律師看來(lái)，政府介入管理，就涉及政府是否從集體土地上分利的問(wèn)題。在目前強(qiáng)調(diào)土地財(cái)政的情況下，這種狀況似乎不可避免。再者，“小產(chǎn)權(quán)房”只要進(jìn)入流通領(lǐng)域，必然對(duì)目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)造成沖擊。楊律師認(rèn)為，這種情況下，政府有可能采用限購(gòu)、限貸和限價(jià)等政策措施。
“不怕，有什么怕的，反正便宜，收回去就收回去了。”當(dāng)本刊記者問(wèn)鐘先生是否擔(dān)心房子被收回去時(shí)，他這樣回答。然而，對(duì)于許多居住在“小產(chǎn)權(quán)房”里的人來(lái)說(shuō)，也許并沒(méi)有這樣的底氣。這樣一種游離在制度之外，但又與民生緊密聯(lián)系在一起的交易領(lǐng)域，政府選擇無(wú)視和一味否認(rèn)顯然不是一個(gè)最佳選項(xiàng)。
