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2025年07月19日
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在處理政府與市場的關系方面，究竟是強化政府職能轉變，讓市場競爭和資源配置更充分地發揮基礎作用，還是強化政府對經濟的直接控制力，這是根本方向問題。
如何堅持社會主義市場經濟的改革方向，當前的一個突出問題是,在改革中要明確行政主導還是市場主導？這是能不能堅持社會主義市場經濟改革方向的關鍵。
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行政主導配置資源的教訓非常深刻
從我們國家來說，過去在計劃經濟時代，沈陽有兩個相鄰的工廠，一個叫沈陽變壓器廠，一個叫沈陽冶煉廠，這兩個都是政府行政主導，變壓器廠需要大量的銅，由主管的一機部從云南等地調到沈陽。冶煉廠生產的銅由冶金部從沈陽調往全國各地。一墻之隔的兩個廠由于行政主導，沒有市場，造成資源的極大浪費。1986年我率領國家體改委代表團考察了匈牙利和南斯拉夫的體制改革，我問匈牙利主管計劃工作的副總理：你們為什么要取消指令性計劃？他回答說：“我們國家計劃局按照平衡表編制指令性計劃，但執行的結果，有的完成了百分之五百，有的只完成了百分之十，但誰都沒有責任，說明這種計劃是主觀主義的，脫離實際的。”
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市場經濟的改革方向是經過長期艱苦探索的正確選擇
計劃與市場的爭論長達一百年，長期以來，認為計劃是社會主義，市場是資本主義。后來覺得不搞點市場也是不行的，所以提出“計劃經濟為主，市場調節為輔”，這種提法，想說明把計劃經濟作為社會經濟制度，必須堅持“為主”，把市場作為調節手段，起輔助作用。1984年10月，《中共中央關于經濟體制改革的決定》第一次提出“有計劃的商品經濟”，但有人仍強調有計劃是重點。一直到鄧小平南方談話，強調社會主義有市場，資本主義有計劃，計劃和市場都是手段。根據小平南方談話精神，黨的十四大提出，我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》和十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制的決定》，都強調了發揮市場在配置資源中的基礎性作用。三十多年來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成就。這些變化，是改革開放帶來的，是社會主義市場經濟帶來的，是市場在資源配置中發揮作用的結果。
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如果把行政主導受控市場強調“中國模式”就會影響改革的深化
為了應對國際金融危機，中國政府出臺了擴大內需的十大措施，得到了國內外的好評，在全球率先使經濟走出了困境，2009年實現了9.2%的經濟增長速度。在這種背景下，引發了“中國模式”的爭論。
有人認為，應該充分肯定“中國模式”，用應對國際金融危機取得巨大成就來佐證“中國模式”的偉大，中國所以出現奇跡，就是因為形成了“中國模式”。我并不反對“中國模式”的討論，但我反對把“中國模式”界定為：政府行政主導，受控市場。我認為，所謂模式是定型的東西，如果把政府行政主導、受控市場作為“中國模式”，就會轉移我國的社會主義市場經濟的改革方向，就會影響深化改革。2009年1月6日《光明日報》報道了我的觀點：“在國際金融危機中，各國政府紛紛出手對金融危機進行干預，這是現代市場經濟國家應對嚴重經濟衰退的通常做法，并非是對市場經濟體制的否定。”“我國仍處于計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型階段，消除走向市場經濟體制障礙仍需要我們付出極大的努力，不能由于緊急或危機狀態下必須采取一些特殊政策而否定市場經濟體制改革的基本方向。”“政府的政策如何撬動市場力量應該成為考慮的重點，而短期不得不直接介入市場的行為應避免過度，同時要考慮經濟運行恢復常態時的‘淡出’安排。”所以，不能把應對危機的政府行政主導的政策措施，用“中國模式”加以固定下來。政府政策的重點在于撬動市場，而不是代替市場。強調“中國模式”，容易理解為中國改革已經到位了，定型了，不要再深化改革了。
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政府宏觀調控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場，而不是政府
現在，有人一提宏觀調控往往與政府行政主導聯系起來，所以我們必須正確理解宏觀調控。
黨的十四大提出，“社會主義市場經濟就是要使市場在社會主義國家宏觀調控下發揮基礎作用”，這是十四大的表述。后來到了十四屆三中全會，表述有所改動了，改成“社會主義市場經濟就是要使市場在國家調控下發揮基礎性作用”。到了十六屆三中全會，只強調“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。應該說這個表述是科學的，與時俱進的。但在實踐中還是強調國家宏觀調控下，過多地強調政府的作用。目前各級政府和部門中過分強調自己的宏觀調控職能，很大程度上是計劃經濟時期行政性控制的翻版。必須明確，政府宏觀調控不是資源配置的前提，配置資源的主體是市場，而不是政府。
宏觀調控要更多地運用間接調控，盡可能少用行政手段。政府如何改革宏觀調控方式、提高宏觀調控的有效性，是當前和今后必須解決的重大問題。一是隨著改革的深化，我國經濟的市場化程度已經較高，傳統的行政方式進行調控所起的作用不會很大。二是長期以來由于計劃經濟體制所產生的主要是總需求膨脹的傾向，現在已經讓位給由于市場經濟體制所產生的供給過剩傾向。這就是說宏觀調控的背景和基礎發生了變化。因此，調控方式必須發生變化。三是依靠行政審批制度和管制來加強宏觀調控，容易造成權錢交易，容易抬高企業的準入門檻，造成某些行業的人為壟斷，提高某些行業的利潤。管制越嚴，利潤越高，地方的積極性就越高。四是行政手段容易加大改革和發展成本。因此，要盡量少用行政手段。
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進一步調整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關系
政府在市場經濟條件下要堅持科學發展觀。按照科學發展觀的要求，發展不限于經濟范疇，提高人民物質文化生活水平、普遍實現社會公正、制度文明與社會進步相適應，都將成為發展的重要內涵。因此，政府職能轉變不僅是貫徹科學發展觀的制度前提，而且必然要求進一步調整政府與市場、政府與公民、政府與社會的關系。
要進一步調整政府與市場的關系，就必須明確政府與市場的邊界。必須認識到，經濟發展的主體力量在市場，企業和老百姓才是創造財富的主體，政府應該是創造環境的主體。政府的職能要轉到為市場主體服務、創造良好的環境上來，主要通過保護市場主體的合法權益和公平競爭，激發社會成員創造財富的積極性，增強經濟發展的內在動力。加快政府職能轉變，才能轉變經濟發展方式，才能真正貫徹科學發展觀，促進經濟、社會和人的全面發展。
堅持科學發展觀，還要求正確處理好集中與分散決策的關系。改革開放以來，傳統體制高度集中的弊端雖然被認識，但集中體制“能辦大事”的認識誤區依然影響深遠。而科學決策和執行存在多種約束條件，如信息對稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標是多重還是“單一”的、長期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問題，很可能大事辦不成，負面影響不小。市場經濟客觀上要求分散決策，政府存在很強的“集中偏好”，就難于根據走向市場經濟的實際進程切實轉變職能，反而會把不適當的決策“強加”給市場，甚至代替市場選擇。這顯然不利于社會主義市場經濟的發展。
要充分認識轉軌時期政府的特殊性。政府與市場必須分野，但與成熟市場經濟國家的政府相比，轉軌國家的政府依然具有一些特殊的發展職能，政府對經濟的干預因此是不可避免的。對一個轉型中的經濟體來說，更需要論證的是：政府的哪些干預是現階段必須但長遠是要“退出”的，哪些干預無論現階段還是長遠都要“退出”，哪些干預是現階段和長遠都是必須的。
轉軌國家的政府與市場關系，遠不像成熟市場經濟國家那樣基本“定型”，而是一個市場關系逐步發展與政府職能轉變的互動過程。但只要堅持社會主義市場經濟的改革方向，就必須確立市場機制在資源配置方面的基礎地位，這是市場經濟的基本特征。在從高度集中的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的這個歷史背景下，市場經濟發育不成熟是必然的。現實中的諸多矛盾更主要的是由于市場經濟不成熟、市場機制作用不充分所致，并非所謂的市場機制“缺陷”。“權錢交易”和公共領域的“缺失”恰恰是市場經濟不成熟的表現，是市場“邊界”不清的結果，不能作為指責市場經濟或市場機制的依據。問題的癥結在于，在處理政府與市場的關系方面，究竟是強化政府職能轉變，讓市場競爭和資源配置更充分地發揮基礎作用，還是強化政府對經濟的直接控制力，這是根本方向問題。這個問題搞不清或方向反了，不僅無法最終完善市場經濟新體制，而且會對中國經濟增長的可持續和穩定形成重大障礙。
我國的經濟體制改革正進入向更加廣闊的領域縱深發展的新階段，2020年的目標有兩個：一是建立完善的社會主義市場經濟體制，二是要建成惠及十幾億人口的更高水平的小康社會。我們必須有緊迫感，真正拿出更大的決心和勇氣推進改革，同時要加強改革的頂層設計，不然有落空的危險。
（■ 高尚全 本文根據作者在中國（海南）改革發展研究院舉辦的“堅持社會主義市場經濟改革方向”專家座談會上的發言稿整理，作者系中國經濟體制改革研究會名譽會長）
