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2025年09月03日
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圖為大理新城街景。 C F P 供圖
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大理市地處云南省西部，距省會昆明300多公里，是歷史文化名城和交通樞紐，風(fēng)景秀麗，擁有大理古城、蒼山、洱海等著名景觀。2007年，大理市政府在開展城市總體規(guī)劃修編的同期，委托云南省建設(shè)項目環(huán)境審核受理中心開展城市規(guī)劃環(huán)評。作為云南省戰(zhàn)略環(huán)評試點(diǎn)項目，此項目從一開始就強(qiáng)調(diào)環(huán)境影響評價在城市規(guī)劃中的先導(dǎo)作用。
◆中國環(huán)境報記者 步雪琳
城市規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)評該如何開展？受云南省大理市人民政府委托，云南省建設(shè)項目環(huán)境審核受理中心經(jīng)云南省環(huán)境保護(hù)廳授權(quán)，開展大理市城市發(fā)展的戰(zhàn)略環(huán)評研究工作。通過專家們歷時兩年多的研究與探索，總結(jié)出了很多寶貴經(jīng)驗。
經(jīng)驗之一:戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)早期介入
戰(zhàn)略環(huán)評不是單一的、固定的和約定俗成的方法，而是一系列將環(huán)境因素融入政策、規(guī)劃和計劃，并評估環(huán)境與經(jīng)濟(jì)、社會因素內(nèi)在聯(lián)系的方法與手段。據(jù)北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院李巍教授介紹，戰(zhàn)略環(huán)評正呈現(xiàn)出從對政策、規(guī)劃或計劃草案等傳統(tǒng)對象的評價轉(zhuǎn)向更多的對政策制定和決策過程(尤其是決策過程)及其政治因素進(jìn)行評價的趨勢，從過去對實際影響的評估轉(zhuǎn)向關(guān)注在戰(zhàn)略決策形成過程中戰(zhàn)略環(huán)評的介入和作用。因此，戰(zhàn)略環(huán)評與戰(zhàn)略決策的融合是檢驗評價質(zhì)量和有效性的核心標(biāo)準(zhǔn)之一，規(guī)劃環(huán)評是戰(zhàn)略環(huán)評在規(guī)劃層面上的應(yīng)用。
2003年，《環(huán)境影響評價法》的施行，正式確立了我國規(guī)劃層次戰(zhàn)略環(huán)評的法律地位。然而，據(jù)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心綜合業(yè)務(wù)部主任任景明介紹，由于我國的規(guī)劃環(huán)評尚處于起步階段，規(guī)劃編制單位普遍缺乏擅長戰(zhàn)略環(huán)境評價的專業(yè)人員，一般是由規(guī)劃編制機(jī)關(guān)委托具有環(huán)評資質(zhì)的單位承擔(dān)。因此，在目前的實踐中，難免出現(xiàn)規(guī)劃編制單位與環(huán)評單位聯(lián)系脫節(jié)，開展規(guī)劃環(huán)評的時機(jī)多是在規(guī)劃編制草案確定以后，甚至是規(guī)劃方案審批后才補(bǔ)辦規(guī)劃環(huán)境影響評價程序的情況，導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評無法真正融入規(guī)劃的編制、決策及其實施過程，通過規(guī)劃環(huán)評將環(huán)境和可持續(xù)因素納入規(guī)劃決策過程中的作用無從體現(xiàn)。
此外，由于戰(zhàn)略環(huán)評的實質(zhì)是對政府宏觀決策行為的評估，政府及其主管部門是否支持就是規(guī)劃環(huán)評能否順利實施的重要前提。而當(dāng)前，對于規(guī)劃環(huán)評的認(rèn)識還不到位、制度不健全、基礎(chǔ)不牢固，致使空間布局混亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等問題積重難返。
作為中瑞合作云南環(huán)境可持續(xù)發(fā)展能力建設(shè)項目案例研究和云南省規(guī)劃環(huán)評試點(diǎn)項目，云南省在開展大理市城市總體規(guī)劃修編的同時，同步開展戰(zhàn)略環(huán)評研究。
據(jù)大理市城市發(fā)展戰(zhàn)略環(huán)評研究項目組組長楊永宏介紹，云南省建設(shè)項目環(huán)境審核受理中心與大理市規(guī)劃局和規(guī)劃編制單位簽署了三方合作協(xié)議，確立了由規(guī)劃管理者、規(guī)劃編制人員、規(guī)劃環(huán)境影響評價人員共同參與的綜合性規(guī)劃環(huán)評工作模式。規(guī)劃編制機(jī)關(guān)為規(guī)劃編制單位和環(huán)評單位完成各自工作提供必要的技術(shù)資料和工作條件；規(guī)劃編制單位為環(huán)評單位提供前期研究成果、規(guī)劃綱要，以及規(guī)劃修編草案等規(guī)劃方案，并參與規(guī)劃環(huán)評中的規(guī)劃分析、規(guī)劃情景設(shè)定等工作；環(huán)評單位為規(guī)劃單位提供環(huán)境基線分析結(jié)果、環(huán)境承載力研究、生態(tài)功能區(qū)劃、規(guī)劃的環(huán)境影響預(yù)測和評價等成果，并參與城市總規(guī)修編的環(huán)保規(guī)劃篇章、環(huán)境影響評價專章的修編工作。
由此，環(huán)境影響評價與規(guī)劃編制實現(xiàn)了全過程互動。在規(guī)劃修編前期研究工作階段，重點(diǎn)評價現(xiàn)有主要環(huán)境問題及其與現(xiàn)行規(guī)劃間的關(guān)系，城市發(fā)展面臨的主要資源、環(huán)境制約因子，環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營情況等。然后，通過對歷次城市總體規(guī)劃的回顧分析，提出分區(qū)開發(fā)、調(diào)整與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局等方面的意見和建議。規(guī)劃實施方案初步確定后，從城市發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展規(guī)模和結(jié)構(gòu)、城市空間結(jié)構(gòu)和總體布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局、土地利用布局、市政環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施等方面進(jìn)行全面的環(huán)境影響分析與預(yù)測，從環(huán)境的角度提出建議和意見。
“通過合作平臺的搭建，不但互補(bǔ)了規(guī)劃方與環(huán)境影響評價方各自專業(yè)知識的局限，還通過研究成果的共享，使規(guī)劃方案的編制更加科學(xué)合理，從根本上體現(xiàn)出戰(zhàn)略環(huán)評是環(huán)境保護(hù)參與綜合決策的重要途徑。”楊永宏說。
經(jīng)驗之二:規(guī)劃環(huán)評要統(tǒng)籌考慮城市化進(jìn)程
從城市化的戰(zhàn)略需求看，城市規(guī)劃必須注重統(tǒng)籌發(fā)展，統(tǒng)籌考慮局部與全局、近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系。從城市化的客觀選擇看，城市規(guī)劃必須突出個性。從城市化的內(nèi)在要求看，城市規(guī)劃要合理布局生產(chǎn)力，為提高城市競爭力提供根本保障。“因此，開展城市規(guī)劃過程中的戰(zhàn)略環(huán)評，有助于城市在快速工業(yè)化、城市化的過程中規(guī)避環(huán)境風(fēng)險。”楊永宏說。
楊永宏介紹，通過大理規(guī)劃環(huán)評的探索，研究組充分認(rèn)識到，城市規(guī)劃中的戰(zhàn)略環(huán)評就是要開展城市化進(jìn)程中對城市化政策、重大發(fā)展規(guī)劃、計劃及其替代方案的環(huán)境影響進(jìn)行規(guī)范的、系統(tǒng)的、綜合的評價，并將評價結(jié)果應(yīng)用于城市發(fā)展戰(zhàn)略決策中。而在規(guī)劃綱要階段，就需要對城市發(fā)展的性質(zhì)、目標(biāo)、規(guī)模和布局開展戰(zhàn)略環(huán)評，從而促進(jìn)國土空間的合理開發(fā)和重大產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。這才是戰(zhàn)略(規(guī)劃)環(huán)評在城市總體規(guī)劃綱要階段的最重要任務(wù)。
此外，城市總體規(guī)劃是指導(dǎo)城市一段時期內(nèi)發(fā)展的綱領(lǐng)，在今后規(guī)劃的實施過程當(dāng)中需要不斷對規(guī)劃的實施情況開展回顧性評估。雖然城市總體規(guī)劃對城市交通、旅游等專項規(guī)劃起指導(dǎo)性作用，但是在開展這些專項規(guī)劃時仍需要做專門的規(guī)劃環(huán)評，這樣才能把戰(zhàn)略環(huán)評的作用充分體現(xiàn)在城市發(fā)展過程中。
經(jīng)驗之三:規(guī)劃環(huán)評需要全過程、多模式的公眾參與
在環(huán)境影響評價中引入公眾參與制度，有助于提高決策的科學(xué)性和民主性，加強(qiáng)各項決策的可操作性。楊永宏介紹，大理規(guī)劃環(huán)評項目在研究之初，就通過與顧問委員會、咨詢專家委員會，以及大理白族自治州、市各級政府部門，工業(yè)園區(qū)、開發(fā)區(qū)、旅游度假區(qū)，以及大理市各方面專家、國內(nèi)外環(huán)評從業(yè)者、普通市民等各方面人士進(jìn)行了近30次的座談、訪談以及問卷調(diào)查等，確立了研究目標(biāo)以及重點(diǎn)。
其后，又在實施方案的落實、研究結(jié)果與規(guī)劃的相融等過程中，先后對直接、間接受到影響和對研究感興趣的對象開展了幾十次公眾參與活動，參與的對象涉及到普通居民、政府官員、專家學(xué)者、來訪游客、環(huán)保工作者、NGO等方方面面近300人(次)。在研究報告形成初稿后，還就研究的初步結(jié)論在大理市和昆明市召開公眾咨詢會議，為最終定稿打下良好的基礎(chǔ)。
“環(huán)評公眾參與應(yīng)該是一個連續(xù)雙向的信息傳遞和溝通過程，”楊永宏說，“然而，過去的公眾參與基本集中在規(guī)劃文本的終稿階段，公眾的意愿并未能在城市規(guī)劃中得到很好的體現(xiàn)。因此，戰(zhàn)略環(huán)評應(yīng)倡導(dǎo)全過程的公眾參與。”
