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2025年07月19日
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為了紀(jì)念這一重大歷史事件，本版從即日起推出“新農(nóng)合制度十年觀察”系列報(bào)道，敬請(qǐng)關(guān)注。
——編者
1.一個(gè)名字見(jiàn)證一項(xiàng)制度
中國(guó)人的名字，常常與某些重大歷史事件聯(lián)在一起。魏新合，一個(gè)普通四川農(nóng)村女孩，就是新農(nóng)合制度的見(jiàn)證者。
2006年1月1日，四川省劍閣縣劍門(mén)關(guān)鎮(zhèn)風(fēng)埡村農(nóng)民王海芳，來(lái)到劍門(mén)關(guān)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院做產(chǎn)前檢查。為了省錢(qián)，她準(zhǔn)備回家生孩子。然而，醫(yī)生告訴她，只要參加了新農(nóng)合，住院分娩可以補(bǔ)償100元。于是，她立即辦理了手續(xù)。次日凌晨，順利產(chǎn)下一名女?huà)搿＿@是劍閣縣啟動(dòng)新農(nóng)合制度后的第一例新生兒。
當(dāng)年1月2日，縣衛(wèi)生局長(zhǎng)一行來(lái)到病房看望她。王海芳的公公魏在烈是位老實(shí)巴交的農(nóng)民，他一直在納悶：生了個(gè)娃，住院費(fèi)花了370元，為什么還要補(bǔ)100元？局長(zhǎng)一解釋?zhuān)呕腥淮笪颉＠先苏f(shuō)：“新農(nóng)合是個(gè)好政策，我想給孩子起個(gè)有紀(jì)念意義的名字，就叫魏新合吧。”
今年5月，記者重訪(fǎng)劍閣縣，見(jiàn)到魏新合一家人。王海芳告訴記者：“現(xiàn)在農(nóng)村生小孩全免費(fèi)了，那時(shí)雖說(shuō)只補(bǔ)了100元，但農(nóng)民看病政府拿錢(qián)，還是破天荒頭一次。”魏在烈說(shuō)：“我聽(tīng)說(shuō)現(xiàn)在鎮(zhèn)上有人生大病，居然報(bào)了十幾萬(wàn)，這在過(guò)去是做夢(mèng)也想不到的。”
如今，魏新合已經(jīng)6歲了，在劍門(mén)關(guān)小學(xué)幼兒園上學(xué)前班。最近，父母給她改名為“魏偲媛”，取“飲水思源”之意。
魏新合的故事，是新農(nóng)合制度的一個(gè)縮影。
2008年，全國(guó)參加新農(nóng)合人口突破8億。2011年，全國(guó)參加新農(nóng)合的人口達(dá)到8.32億，參合率達(dá)到97%。新農(nóng)合制度首次將所有農(nóng)民全部納入基本醫(yī)療保障制度的覆蓋范圍，使農(nóng)民看病告別了“全自費(fèi)時(shí)代”。目前，新農(nóng)合制度成為世界上覆蓋人口最多的基本醫(yī)療保障制度，也是具有中國(guó)特色的農(nóng)村居民健康保障制度。
“新農(nóng)合制度為后續(xù)推行的其他社會(huì)保障制度如城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)提供了借鑒，也為全民醫(yī)保制度的建立奠定了基礎(chǔ)。新農(nóng)合制度成為我國(guó)非正式就業(yè)居民社會(huì)保障體系的‘設(shè)計(jì)原型’，為推進(jìn)社會(huì)領(lǐng)域改革積累了寶貴的制度經(jīng)驗(yàn)。”農(nóng)業(yè)部農(nóng)村政策研究中心研究員蔣中一說(shuō)。
2.政府承擔(dān)主要籌資責(zé)任
“小病拖，大病扛，實(shí)在不行見(jiàn)閻王。”這曾是我國(guó)農(nóng)民的真實(shí)寫(xiě)照。
2003年第三次國(guó)家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查顯示，全國(guó)有45.8%的患病農(nóng)民應(yīng)就診而未就診，30.3%的患病農(nóng)民應(yīng)住院而未住院，主要原因是經(jīng)濟(jì)困難。
20世紀(jì)五六十年代，我國(guó)把傳統(tǒng)合作醫(yī)療作為解決農(nóng)民健康問(wèn)題的一項(xiàng)重要措施。農(nóng)民與鄉(xiāng)村集體共同出資，通過(guò)互助共濟(jì)來(lái)解決“小傷小病”等健康問(wèn)題。
20世紀(jì)80年代，由于集體經(jīng)濟(jì)逐漸解體，加上籌資水平低、制度本身存在缺陷，傳統(tǒng)合作醫(yī)療開(kāi)始出現(xiàn)大面積滑坡，農(nóng)民看病只能依靠自費(fèi)，城鄉(xiāng)居民健康差距擴(kuò)大。
20世紀(jì)90年代，政府提出了“恢復(fù)和重建”合作醫(yī)療制度。但是，大部分試點(diǎn)無(wú)果而終。主要原因是，政府堅(jiān)持“籌資以個(gè)人為主，集體扶持，政府適當(dāng)支持”。實(shí)際上，相當(dāng)多的縣鄉(xiāng)財(cái)政是“吃飯財(cái)政”，難以支持農(nóng)民醫(yī)療保障；鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)脆弱，無(wú)力扶持農(nóng)民醫(yī)療保障。結(jié)果，擔(dān)子最后還是壓在了農(nóng)民自己肩上，農(nóng)民戲稱(chēng)是“春辦秋黃”。到1998年，傳統(tǒng)合作醫(yī)療覆蓋農(nóng)村人口比重只有6.57%，而且水平很低，絕大多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有任何醫(yī)療保障。
吸取兩起兩落的教訓(xùn)， 2002年10月，我國(guó)提出建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。
與傳統(tǒng)合作醫(yī)療比較，新農(nóng)合制度具有以下特點(diǎn)：一是籌資以政府補(bǔ)助為主；二是農(nóng)民以家庭為單位自愿參加；三是以縣為單位統(tǒng)籌基金管理；四是以大病報(bào)銷(xiāo)為主；五是同步推進(jìn)農(nóng)村醫(yī)療救助制度。
2003年，各級(jí)政府對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為20元，農(nóng)民每人繳納10元，人均籌資標(biāo)準(zhǔn)僅為30元。在歷史上，這是政府第一次為解決農(nóng)民的基本醫(yī)療問(wèn)題而承擔(dān)直接籌資責(zé)任。
“30元就能解決農(nóng)民的看病問(wèn)題？當(dāng)時(shí)，很多人都抱著懷疑的態(tài)度。由于新農(nóng)合的‘蛋糕’太小，很多人都認(rèn)為難成氣候，甚至當(dāng)成笑話(huà)。”衛(wèi)生部新農(nóng)合研究中心常務(wù)副主任汪早立說(shuō)。
然而，新農(nóng)合制度的生命力似乎超過(guò)了常人的想象力。目前，新農(nóng)合基金的80%是由政府投入，財(cái)政資金已成為新農(nóng)合基金的主要來(lái)源。2011年，各級(jí)政府對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高到200元，農(nóng)民每人交納50元，新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到250元左右。2012年，各級(jí)政府對(duì)新農(nóng)合的人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)將提高到240元，新農(nóng)合籌資標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到290元。
“十年來(lái)，新農(nóng)合制度之所以蓬勃發(fā)展，一個(gè)重要原因就是堅(jiān)持農(nóng)民自愿參加，尊重農(nóng)民意愿，真正做到為民、利民、便民。”汪早立說(shuō)。
3.重點(diǎn)減輕重大疾病負(fù)擔(dān)
在河南省胸科醫(yī)院，記者見(jiàn)到一名4個(gè)月大的男孩，河南淮陽(yáng)縣許灣鄉(xiāng)郭莊村人。他一出生就嘴唇發(fā)紫，因患肺炎住院，醫(yī)生發(fā)現(xiàn)是先天性心臟病，醫(yī)學(xué)上叫“室間隔缺損”。父親郭明明在深圳打工，一年只能賺一萬(wàn)多元，而孩子的手術(shù)費(fèi)需要三四萬(wàn)元。今年3月，他聽(tīng)說(shuō)新農(nóng)合對(duì)兒童先天性心臟病手術(shù)有優(yōu)惠政策，于是帶孩子來(lái)到這家定點(diǎn)醫(yī)院。
由于參加了新農(nóng)合，孩子住院只需交3500元押金。此次醫(yī)療費(fèi)共計(jì)3.5萬(wàn)元，自費(fèi)為3500元。看著孩子紅撲撲的臉，郭明明欣喜地說(shuō)：“真沒(méi)想到，做這么大的心臟手術(shù)，才花幾千元，新農(nóng)合政策太好了！”
根據(jù)河南省的規(guī)定，農(nóng)村兒童患急性白血病、先天性心臟病兩大類(lèi)疾病6個(gè)病種，新農(nóng)合補(bǔ)償70%，醫(yī)療救助補(bǔ)償20%，患兒住院只需交納住院費(fèi)用的10%。同時(shí)，河南省參合農(nóng)民在省內(nèi)所有定點(diǎn)醫(yī)院看病，都可以享受即時(shí)結(jié)報(bào)政策。出院時(shí)，患者只需結(jié)清個(gè)人自付部分醫(yī)療費(fèi)用，新農(nóng)合補(bǔ)償費(fèi)用由定點(diǎn)醫(yī)院墊付。
2010年，我國(guó)啟動(dòng)農(nóng)村兒童先天性心臟病、急性白血病等兩類(lèi)重大疾病醫(yī)療保障試點(diǎn)，2011年以省為單位全面推開(kāi)。2011年，國(guó)家將終末期腎病等6類(lèi)新增疾病納入重大疾病保障試點(diǎn)。截至2011年底，累計(jì)有超過(guò)23萬(wàn)8類(lèi)重大疾病患者受益，其中有近3萬(wàn)名先心病患兒康復(fù)。
從2003年以來(lái)，全國(guó)累計(jì)已有42億人次享受新農(nóng)合基金補(bǔ)償，共補(bǔ)償資金4500億元。2011年，新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院醫(yī)藥費(fèi)用補(bǔ)償比例達(dá)到70%，農(nóng)民住院實(shí)際報(bào)銷(xiāo)比例超過(guò)50%。根據(jù)國(guó)務(wù)院要求，2012年新農(nóng)合政策范圍內(nèi)住院醫(yī)藥費(fèi)用補(bǔ)償比例達(dá)到75%，最高支付限額不低于農(nóng)村居民人均純收入的8倍且不低于6萬(wàn)元。
據(jù)衛(wèi)生部統(tǒng)計(jì)，參合農(nóng)民住院個(gè)人需要承擔(dān)的部分占年純收入的比例，從2003年的107%下降到2011年的30%左右。很多患重病農(nóng)民得到及時(shí)救治，避免了因病致貧、因病返貧的悲劇。
4.差別化籌資優(yōu)于“一刀切”
“如何建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的籌資機(jī)制，是當(dāng)前新農(nóng)合制度面臨的最突出問(wèn)題之一。”衛(wèi)生部農(nóng)村衛(wèi)生管理司副司長(zhǎng)聶春雷說(shuō)。
從新農(nóng)合制度建立至今，政府不斷提高新農(nóng)合籌資水平。從人均籌資30元到290元，實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。但目前籌資模式的兩個(gè)重要特征——定額增長(zhǎng)和固定籌資，顯示了籌資機(jī)制還尚待完善。
定額增長(zhǎng)的做法影響了各級(jí)財(cái)政預(yù)算的及時(shí)安排和新農(nóng)合籌資環(huán)節(jié)的管理。“一刀切”的籌資標(biāo)準(zhǔn)，與不同經(jīng)濟(jì)地區(qū)的地方財(cái)政能力、農(nóng)民繳費(fèi)能力以及醫(yī)療消費(fèi)水平不相適應(yīng)，也不符合籌資公平性的要求。以2011年人均50元參合繳費(fèi)為例，這一標(biāo)準(zhǔn)占農(nóng)民人均純收入的比重，在西部省份大多超過(guò)了1%，而在中部省份只有0.7%，說(shuō)明農(nóng)民繳費(fèi)負(fù)荷已經(jīng)有明顯差別。
衛(wèi)生部衛(wèi)生發(fā)展研究中心研究員應(yīng)亞珍認(rèn)為，從新農(nóng)合發(fā)展歷程分析，在籌資水平很低的情況下，實(shí)行統(tǒng)一的籌資政策和籌資標(biāo)準(zhǔn)，既是可行的，也是必要的。但是，新農(nóng)合作為一項(xiàng)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度，人均籌資水平已經(jīng)從最初的占農(nóng)村居民家庭人均純收入的1%，增加到了現(xiàn)在的3.5%以上。因此，從制度的可持續(xù)發(fā)展考慮，有必要基于各方籌資繳費(fèi)能力和不同地區(qū)醫(yī)療消費(fèi)狀況，逐步構(gòu)建差別化籌資機(jī)制。
按照國(guó)際慣例，醫(yī)保籌資應(yīng)與居民人均收入水平掛鉤，不同人群承擔(dān)與其收入水平相適應(yīng)的參保繳費(fèi)，但享受同等的保障待遇，以充分體現(xiàn)制度的公平性。
應(yīng)亞珍建議，新農(nóng)合籌資水平應(yīng)與農(nóng)村居民家庭人均純收入掛鉤。可參照城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資水平（職工工資的8%），逐步實(shí)現(xiàn)新農(nóng)合人均籌資占農(nóng)村居民家庭人均純收入8%的目標(biāo)。在“十二五”期間，這一比重盡可能達(dá)到5%—6%。同時(shí)，要科學(xué)劃分各級(jí)財(cái)政與農(nóng)民之間的籌資責(zé)任。其中，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助占總籌資的平均比例應(yīng)不低于75%，中西部財(cái)政籌資比例應(yīng)超過(guò)80%。就差別化籌資的總體格局而言，以中央統(tǒng)一要求新農(nóng)合人均籌資占農(nóng)村居民家庭人均純收入的比重為基礎(chǔ)，中央財(cái)政與省級(jí)財(cái)政繼續(xù)按現(xiàn)有模式承擔(dān)籌資責(zé)任，不同地區(qū)籌資額度的差別主要體現(xiàn)在農(nóng)民繳費(fèi)和縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助上。
聶春雷認(rèn)為，由于中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)“二元化”的特征，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平總體較低，加之經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的貨幣收入較少，政府承擔(dān)主要的籌資責(zé)任有利于新農(nóng)合制度的持續(xù)運(yùn)行，也有利于城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。
