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2025年07月19日
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很多國(guó)家養(yǎng)老金都會(huì)在某個(gè)時(shí)期出現(xiàn)缺口，一般是動(dòng)態(tài)地解決，在發(fā)展中解決。一方面要開源，另一方面要節(jié)流。措施其實(shí)可以很多。推遲退休年限、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限并不是唯一的選擇，其他方法還有增加基金收益率、增加財(cái)政補(bǔ)貼、降低運(yùn)營(yíng)成本等都可以作為改革的建議，有專家提出通過(guò)國(guó)有股劃轉(zhuǎn)來(lái)增加資金也是很有價(jià)值的設(shè)想。
現(xiàn)在提出的社會(huì)管理實(shí)際上有兩件事：一個(gè)是加大社會(huì)服務(wù)的提供，政府只有把社會(huì)的“安全網(wǎng)”織起來(lái)，社會(huì)管理才能有效，和諧社會(huì)才有可能實(shí)現(xiàn)；另一方面就是對(duì)社會(huì)問(wèn)題的解決?，F(xiàn)在只是在加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)這方面探索了一些做法，但是在怎么構(gòu)建一種社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)方面還未從理論上完全解決，甚至可以說(shuō)尚未破題。
高小平：管理學(xué)博士，研究員?，F(xiàn)任中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)執(zhí)行副會(huì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)，兼任國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部咨詢專家、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金學(xué)科評(píng)審專家、中國(guó)政治學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京師范大學(xué)兼職教授。2008年2月23日為中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)做關(guān)于“國(guó)外政府服務(wù)體系建設(shè)與我國(guó)建設(shè)服務(wù)型政府”講解。
養(yǎng)老保障體系關(guān)乎中國(guó)傳統(tǒng)文化傳承
東方早報(bào)：總理為什么會(huì)把”城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋列入他任期最后一年的五件難事之一？
高小平：這可以看作是溫家寶同志在中央政府總理這個(gè)重要崗位上的又一個(gè)“大手筆”吧。實(shí)際上他從副總理算起這十多年，辦的很多件好事中，我認(rèn)為跟老百姓最息息相關(guān)的有兩件大事：一是免除農(nóng)業(yè)稅，這是中國(guó)農(nóng)民幾千年來(lái)所盼望的事情，更是新中國(guó)成立以來(lái)幾代人一直追求的目標(biāo)。二就是解決城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，這件事如果做成了，可能是從源頭上解決中華文明傳承和中華民族偉大復(fù)興的重大問(wèn)題。
東方早報(bào)：為什么是“中華文明的源頭問(wèn)題”？
高小平：中國(guó)有句老話，“百善孝為先”，孝敬父母最主要的一條即贍養(yǎng)父母。中華文明之所以沒有如別的古代文明那樣在地球上消失，一個(gè)重要原因就是有這樣的“孝道文化”支撐著子子孫孫的繁衍和發(fā)展。過(guò)去講養(yǎng)兒防老，工業(yè)文明以來(lái)，城鎮(zhèn)人口逐步推進(jìn)了社會(huì)化保險(xiǎn)，但農(nóng)村長(zhǎng)期以來(lái)還是以土地和子女為主要依托。構(gòu)建覆蓋農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系，使中華孝道在公共管理制度層面上得到落實(shí)。因此，解決農(nóng)民的稅賦和老百姓的養(yǎng)老，背后是人類社會(huì)繁衍的根本性的基礎(chǔ)。這件大事的完成，可謂是溫總理這一屆政府的最大亮點(diǎn)。
東方早報(bào)：是不是還應(yīng)該放在不可逆轉(zhuǎn)的城市化大背景下來(lái)理解養(yǎng)老保障體系的重要性？
高小平：包括城市化在內(nèi)的現(xiàn)代化過(guò)程，都應(yīng)放在文化發(fā)展、歷史發(fā)展的大背景下去理解：為什么要把贍養(yǎng)制度、養(yǎng)老的體系建設(shè)作為重中之重。它既體現(xiàn)中華文明的傳承，也是一種新的制度環(huán)境下的政府的作為。十七屆六中全會(huì)作了加強(qiáng)文化建設(shè)的決定，這個(gè)“文化”包含了傳統(tǒng)文化怎么繼承，用什么樣的制度、用什么樣的公共管理體制和機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)傳承，所以文化背景不可忽略。換句話說(shuō)，現(xiàn)在大力發(fā)展社會(huì)保障事業(yè)，不僅是由政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展階段決定的，也有其深刻的文化背景。
“未富先老”大大增加老齡化問(wèn)題解決難度
東方早報(bào)：為什么中國(guó)的城市化和老齡化必然要求政府加緊構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的保障體系？
高小平：城市化和老齡化本來(lái)屬于兩個(gè)范疇的問(wèn)題，但是在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中卻“意外地”遭遇到了一起，形成極為嚴(yán)峻的問(wèn)題。
改革開放30多年，原本占人口總數(shù)85%的農(nóng)民如今只占41%，城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，這意味著城鎮(zhèn)居民超過(guò)農(nóng)民。在這個(gè)背景下，城市里有很多新興市民，過(guò)去不受社保覆蓋，不似那些從傳統(tǒng)工作單位退休的，即使下崗，社保也有所覆蓋。近年來(lái)，新興市民、農(nóng)民工、(部分)流動(dòng)人口也漸漸享受了部分的社會(huì)保障。而在農(nóng)村，卻長(zhǎng)期缺乏健全的保障制度。這又反過(guò)來(lái)影響了城市化進(jìn)程。
在中國(guó)，老齡化確實(shí)發(fā)展很快。1990至2020年這30年間，聯(lián)合國(guó)有個(gè)預(yù)測(cè)，世界老齡人口平均增速是2.5%，而我國(guó)的增速是3.3%，世界老齡人口占總?cè)丝诘谋戎貜?995年的6.6%預(yù)測(cè)到2020年將升到9.3%，而我國(guó)同期將從6.1%升至11.5%。我國(guó)無(wú)論從增速還是比重上都超過(guò)了世界老齡化的平均值。到2020年我國(guó)65歲以上老齡人口要達(dá)到1.65億人，占世界老齡人口的24%，即世界老齡人口預(yù)計(jì)為7億，我國(guó)要占到近1/4左右，全球4個(gè)老人中就有一個(gè)中國(guó)人……老齡化進(jìn)程在發(fā)達(dá)國(guó)家大概用了100年，法國(guó)用了115年，瑞士85年，英國(guó)80年，美國(guó)60年，而我們只用了20年左右，而且速度還在繼續(xù)加快。
老齡化在發(fā)達(dá)國(guó)家是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展到很高程度出現(xiàn)的，而我國(guó)卻“未富先老”，這就使解決老齡化的難度大大增加，本來(lái)現(xiàn)代化建設(shè)需要大量資金，現(xiàn)在老年人激增，更迫切要求對(duì)老年人保障體系要加快推進(jìn)步伐，又需要根據(jù)老齡化的發(fā)展加大對(duì)老年人事業(yè)的投入，這里就有了矛盾。所以，我國(guó)解決社保的問(wèn)題必須面對(duì)城市化和老齡化的現(xiàn)實(shí)，一步一步推進(jìn)，慢了不行，太急了也不行。
東方早報(bào)：為什么我國(guó)老齡化會(huì)發(fā)展這樣快？是因?yàn)槲覈?guó)的人口基數(shù)大？老齡化意味著一種危機(jī)嗎？
高小平：人口基數(shù)大是一方面，另一個(gè)原因是醫(yī)療條件的改善和提高。過(guò)去農(nóng)村缺醫(yī)少藥，有的地方根本就沒有醫(yī)療條件可言，現(xiàn)在實(shí)行了新農(nóng)合，農(nóng)村的醫(yī)療有了保障，過(guò)去農(nóng)民有病就扛著，現(xiàn)在是有病看病。另外，整個(gè)社會(huì)養(yǎng)老的福利政策改善，再加上醫(yī)療有保障，這都是非常重要的原因。
總的說(shuō)來(lái)，我并不認(rèn)為老齡化是一種危機(jī)，實(shí)際上對(duì)社會(huì)保障是一把雙刃劍，一方面給社會(huì)保障增加了難度，另一方面拓寬了可開發(fā)的老年資源，一是智力資源，二是市場(chǎng)資源，老年人手里有錢，就能促進(jìn)消費(fèi)，包括旅游、老年公寓養(yǎng)老等，都會(huì)逐步成為社會(huì)潮流，從而對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的良性循環(huán)也是一個(gè)有力推動(dòng)。
全國(guó)統(tǒng)籌存在三個(gè)難題
東方早報(bào)：新興市民、流動(dòng)人口對(duì)城市的貢獻(xiàn)確實(shí)是實(shí)實(shí)在在的，但他們享受到的福利卻很有限。
高小平：是的，他們對(duì)城市的貢獻(xiàn)主要體現(xiàn)在稅收，以及購(gòu)買商品時(shí)對(duì)內(nèi)需的推動(dòng)，但對(duì)整個(gè)城市發(fā)展的歷史性貢獻(xiàn)并沒完全體現(xiàn)在其中。為什么要按戶籍人口來(lái)提供社保？它既有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一面，也有現(xiàn)實(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的合理性。國(guó)外一般也是如此，需要居住滿多少年后，才能夠獲得在這個(gè)城鎮(zhèn)的各項(xiàng)福利政策。
現(xiàn)在我國(guó)各個(gè)地方也都在探索，但現(xiàn)在總的一個(gè)努力方向是：即使沒有在這個(gè)城市做貢獻(xiàn)，但你只要在這個(gè)城市有固定的職業(yè)，也該享受這個(gè)政策，因?yàn)橐粋€(gè)是保障人權(quán)的需要，第二個(gè)他們(包括其父輩)原來(lái)在農(nóng)村也為國(guó)家做了重要貢獻(xiàn)。那么這就需要從政府財(cái)政中單獨(dú)列出這一塊，當(dāng)然，構(gòu)建這個(gè)體系也包括其個(gè)人自己要承擔(dān)一部分，其所在單位、企業(yè)也要承擔(dān)一部分。所以城市化進(jìn)程的加速對(duì)這些新興市民的保障體系的構(gòu)建是一個(gè)新的難點(diǎn)。
東方早報(bào)：現(xiàn)實(shí)情況是：農(nóng)村人口在減少，城市不斷涌入新的人口，這些新移民應(yīng)該享受城市的社保還是農(nóng)村的？
高小平：在加速城市化的同時(shí)，農(nóng)村正在發(fā)生深刻變化，現(xiàn)在每天都有20個(gè)行政村消失，大量的村落出現(xiàn)了空殼化。這種空殼化也對(duì)農(nóng)村推行社會(huì)保障提出了挑戰(zhàn)。有一句戲言稱：現(xiàn)在農(nóng)村是“3861”部隊(duì)?！?8”指女性，“61”指兒童，且老年人也居多。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這部分人對(duì)政府的稅收貢獻(xiàn)的絕對(duì)值相對(duì)較少，要提供這部分人的養(yǎng)老保險(xiǎn)則需要政府較多的投入。所以城市化使得城市和農(nóng)村的社保面臨雙重嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，需要統(tǒng)籌解決。我們要構(gòu)建的社保體系應(yīng)該是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的、逐步一體化的。
東方早報(bào)：人社部長(zhǎng)尹蔚民昨天強(qiáng)調(diào)，下一步要著力解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問(wèn)題。只有在全國(guó)統(tǒng)籌的條件下，才能實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)者無(wú)論流動(dòng)到什么地方，其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的自動(dòng)接續(xù)，繳費(fèi)年限的接續(xù)、逐年的基金積累都會(huì)得到保障。目前全國(guó)統(tǒng)籌的難度在哪里？
高小平：全國(guó)統(tǒng)籌是必需的，但又是一個(gè)逐步到位的過(guò)程。目前全國(guó)統(tǒng)籌的難度在于：一是現(xiàn)行財(cái)政制度還是“分灶吃飯”的體制，要實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌就需要推進(jìn)公共財(cái)政體制的改革，建立適應(yīng)社會(huì)保險(xiǎn)制度改革要求的公共財(cái)政體制。二是要在全面完成省級(jí)統(tǒng)籌后才能考慮全國(guó)統(tǒng)籌，現(xiàn)在真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的地方也不多，有的地方雖然做到了跨市縣轉(zhuǎn)移接續(xù)，但這并不等于全省統(tǒng)籌，只有做到了征繳、管理、支付三方面都實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，才是真正的全省統(tǒng)籌，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，有的地方只是做到了市統(tǒng)籌甚至縣統(tǒng)籌。三是我國(guó)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，在客觀上增加了全國(guó)統(tǒng)籌的難度，需通過(guò)區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略的持續(xù)實(shí)施，逐步改進(jìn)。
養(yǎng)老體系覆蓋催生“穩(wěn)增長(zhǎng)”動(dòng)力
東方早報(bào)：你認(rèn)為社會(huì)保障的目的是什么？
高小平：社會(huì)保障的目的，一個(gè)是構(gòu)筑社會(huì)和諧的人際關(guān)系，不僅是勞動(dòng)能獲得報(bào)酬，不能勞動(dòng)時(shí)也體現(xiàn)社會(huì)對(duì)你的關(guān)心。老年人實(shí)際上也有很多很好的資源，現(xiàn)在有些地方把老年人和年輕的小一輩組成一種非家庭的合作的形式，比如小學(xué)生放學(xué)以后，幾個(gè)老人來(lái)做志愿者，來(lái)輔導(dǎo)小孩，這實(shí)際上是老年人資源的開發(fā)利用。這種良性的發(fā)展對(duì)于社會(huì)構(gòu)筑一種和諧的體系也是非常有利的。
東方早報(bào)：養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋與目前“穩(wěn)增長(zhǎng)”的基調(diào)有何關(guān)連？
高小平：中央提出把“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、促穩(wěn)定”這四件事放在一起，結(jié)合起來(lái)推動(dòng)，這就表明：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和民生的發(fā)展以及促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定，是同一件事情的不同方面，是有機(jī)統(tǒng)一的，要把它打通起來(lái)，結(jié)合起來(lái)，不要對(duì)立起來(lái)，這是取得“穩(wěn)增長(zhǎng)”的社會(huì)基礎(chǔ)，也是社會(huì)和諧穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)主要從經(jīng)濟(jì)要素來(lái)講，保民生、促穩(wěn)定是從社會(huì)要素優(yōu)化組合來(lái)講，這體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)這個(gè)過(guò)去往往是二元性的發(fā)展，現(xiàn)在把它結(jié)合在一起，統(tǒng)籌考慮，這體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的以人為本、統(tǒng)籌兼顧的基本要求，也體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，五個(gè)文明同時(shí)推進(jìn)的總體布局，所以在穩(wěn)增長(zhǎng)中，不是僅僅上項(xiàng)目，靠投資拉動(dòng)，而是通過(guò)民生項(xiàng)目使得我們的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)結(jié)構(gòu)更加協(xié)調(diào)。民生的這些包括社會(huì)保障、教育、科技、衛(wèi)生方面項(xiàng)目的推進(jìn)，實(shí)際上在很大程度上對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需提供了強(qiáng)大的動(dòng)力。
為什么政府的財(cái)政投入和支出能夠成為擴(kuò)大內(nèi)需的重要的拉動(dòng)因素呢？這就是社會(huì)發(fā)展到一個(gè)新的階段之后，過(guò)去認(rèn)為財(cái)政給教育、科技、養(yǎng)老這些支出是一種單純的支出，不會(huì)帶來(lái)收益的支出，是“打水漂”的，過(guò)去財(cái)政部門在分錢的時(shí)候?qū)ι鐣?huì)保障、教育、衛(wèi)生這些提出要追加經(jīng)費(fèi)都是把得很嚴(yán)的，那么他們的理由就是：你們這些都是花錢的部門，我們得把錢花在刀刃上，放在上項(xiàng)目、用錢生錢、讓經(jīng)濟(jì)保持強(qiáng)大的后勁、看得見摸得著的、投下去就有效益的。而現(xiàn)在我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一個(gè)新的階段，社會(huì)的需求、經(jīng)濟(jì)的內(nèi)需呈現(xiàn)一種多元化的結(jié)構(gòu)。
在加大公共服務(wù)支出之后，實(shí)際上現(xiàn)在已經(jīng)可以有兩種收益：一種是長(zhǎng)期的收益，比如說(shuō)教育的投入，它培養(yǎng)人才，可能十年之后就會(huì)產(chǎn)生效益。對(duì)老年人的投入也是，有可能過(guò)了一段時(shí)間之后就可以開發(fā)出巨大的老年市場(chǎng)。另一種收益是近期對(duì)保增長(zhǎng)就能起作用的，就是人們的一種消費(fèi)預(yù)期，過(guò)去為什么人們老是存錢、不愿意消費(fèi)？這樣內(nèi)需很難拉動(dòng)，在很大程度上就是因?yàn)槔习傩找约捍驽X解決養(yǎng)老，解決孩子上學(xué)，解決生大病以后要怎么辦的問(wèn)題，所以必須存錢。有了一個(gè)保障體系之后，即使現(xiàn)在起步還比較低，但是他能看得到這份保障，同時(shí)這種預(yù)期在逐步增加，有這樣一種社會(huì)保障體系的預(yù)期遠(yuǎn)景，實(shí)際上就為他的現(xiàn)實(shí)即期消費(fèi)提供了一種動(dòng)力。
東方早報(bào)：是的，現(xiàn)在這份保障的水準(zhǔn)雖然還停留在較低的層面，但是對(duì)社會(huì)的作用應(yīng)該是很大的。
高小平：現(xiàn)在的社保在起步階段，標(biāo)準(zhǔn)比較低，可能就是一兩百元錢，確實(shí)不多，但是相對(duì)于過(guò)去，則是實(shí)現(xiàn)了零的突破。另外，農(nóng)村里仍然保持著土地養(yǎng)老的制度和傳統(tǒng)，即使七八十歲的農(nóng)民，他在門前屋后種些菜，養(yǎng)些雞、豬，都是力所能及的，所以他們?cè)谵r(nóng)村的基本生產(chǎn)資料都還在，現(xiàn)在更多了一個(gè)養(yǎng)老的渠道。當(dāng)然對(duì)于城市周邊的失地農(nóng)民是另外一回事了，各地都有一些新政策，這涉及溫家寶總理在五件大事中說(shuō)的另外一件難事，就是關(guān)于出臺(tái)集體土地補(bǔ)償條例的，這就是另外的范疇了。
東方早報(bào)：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋后，會(huì)不會(huì)削弱對(duì)土地和子女的依賴？
高小平：農(nóng)村現(xiàn)在仍然是以家庭養(yǎng)老為主，大部分農(nóng)村還是靠?jī)鹤映袚?dān)得多一些，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋以后，它會(huì)使養(yǎng)老的渠道增加、拓寬，就是土地、子女和政府的社會(huì)養(yǎng)老補(bǔ)貼成為三足鼎立，使得農(nóng)村里的老人更有安全感、幸福感，甚至?xí)疝r(nóng)村勞動(dòng)力的回流，這都有可能實(shí)現(xiàn)，這樣更有利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)下中國(guó)城鄉(xiāng)的合理布局。
現(xiàn)在看來(lái)，城市化是社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，我們之所以這二三十年發(fā)展很快，就是因?yàn)檫^(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠賬很多，加上人口的基數(shù)很大，所以城市化發(fā)展速度很快。但是達(dá)到一定程度之后，我國(guó)人口多的國(guó)情不變，農(nóng)村所占的空間應(yīng)該還可以容納很多的勞動(dòng)力，現(xiàn)在實(shí)際上已經(jīng)有這樣的苗頭，比如城市里出現(xiàn)招工難……說(shuō)明農(nóng)村已經(jīng)有了一定的吸引力，養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋、農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格的提高、城市的環(huán)境污染、城市就業(yè)難和上學(xué)難……都在促生這種回流。我覺得這不是壞事，這是一種很正常的發(fā)展。一代農(nóng)民工在城市工作了一二十年，他會(huì)把知識(shí)和城市里面的一些社會(huì)關(guān)系和工作經(jīng)驗(yàn)帶回農(nóng)村去，這可能會(huì)實(shí)現(xiàn)一種城鄉(xiāng)之間的有益資源的合理流動(dòng)，同時(shí)也可以使得農(nóng)村里面的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、三農(nóng)問(wèn)題能夠有一種新的解決思路。不要以為只有從農(nóng)村流動(dòng)到城市才是正常的，只要是有序的流動(dòng)，可以為正，也可以為負(fù)。
政府管理運(yùn)行成本依然較高
東方早報(bào)：城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋這個(gè)制度本身的執(zhí)行會(huì)不會(huì)帶來(lái)政府管理運(yùn)行成本的上升？
高小平：養(yǎng)老金管理是有一個(gè)成本，我查到一個(gè)資料，不一定準(zhǔn)確，就說(shuō)是全國(guó)社保的管理成本是平均422元/人/年，這里包括所有的費(fèi)用，當(dāng)然主要是管理及人員的費(fèi)用，也包括機(jī)器、電腦設(shè)備、基建等。
東方早報(bào)：這個(gè)數(shù)字高還是低？
高小平：總的來(lái)看，管理成本還是比較高的。不過(guò)我認(rèn)為主要是我們剛起步，就像汽車起動(dòng)的時(shí)候比較費(fèi)油一個(gè)道理?，F(xiàn)在包括管理人員的各項(xiàng)培訓(xùn)，制度需要經(jīng)過(guò)各方面專家認(rèn)證、調(diào)研……這些方面的成本比較高，再加上物價(jià)上漲的因素。起步階段成本比較高，這有一定的合理性，也是國(guó)際上的慣例。另外，成本高是因?yàn)楦鞯氐墓芾頉]有統(tǒng)一起來(lái)，沒有標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在正在推進(jìn)養(yǎng)老管理省一級(jí)的統(tǒng)籌，以后再逐步實(shí)現(xiàn)跨省統(tǒng)籌，但要實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌可能有一定難度。
管理成本怎么降低？從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，就是實(shí)行一種相對(duì)集中的管理機(jī)構(gòu)，如果能夠?qū)崿F(xiàn)跨省的統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)之后它的成本就會(huì)降下來(lái)。另外就是逐步、適度引入商業(yè)化的經(jīng)營(yíng)模式，使個(gè)人養(yǎng)老金的管理實(shí)現(xiàn)社會(huì)化、市場(chǎng)化，使投資的收益率高一些。
東方早報(bào)：能具體說(shuō)說(shuō)何謂引入商業(yè)機(jī)構(gòu)即第三方運(yùn)作嗎？
高小平：由政府統(tǒng)一管理參保人的個(gè)人賬戶和養(yǎng)老金投資，沒有引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，容易產(chǎn)生三方面的問(wèn)題，一是不利于提高養(yǎng)老基金投資收益率，再一個(gè)是極為龐大的資金由一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)投資，資金的安全性可能會(huì)有問(wèn)題，三是單一投資者的行為可能會(huì)對(duì)資本市場(chǎng)產(chǎn)生不利的影響。從國(guó)際上看，適當(dāng)引入有信譽(yù)的商業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)運(yùn)作社?；?，收益會(huì)比政府自己運(yùn)作高一些，風(fēng)險(xiǎn)可以有效降低些，對(duì)資本市場(chǎng)的積極影響可以增加些。
東方早報(bào)：養(yǎng)老保險(xiǎn)金缺口是否存在？如果有，怎么補(bǔ)上？最近爭(zhēng)議很大的延遲退休年齡、延遲拿退休金的話題，你怎么看？
高小平：根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)，截至2011年末，我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老金結(jié)余1.9萬(wàn)億元，所以從全國(guó)層面看，不存在養(yǎng)老金缺口的問(wèn)題，未來(lái)全國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金能夠做到長(zhǎng)期收支平衡。中國(guó)社科院編撰的《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2011》顯示，我國(guó)各級(jí)財(cái)政對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼規(guī)模逐年擴(kuò)大。2011年新增補(bǔ)貼高達(dá)2272億元，財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼金額達(dá)1.2526萬(wàn)億元。這意味著，近三分之二的養(yǎng)老保險(xiǎn)累計(jì)結(jié)余，來(lái)自財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。這是認(rèn)為事實(shí)上存在著缺口。中國(guó)保監(jiān)會(huì)副主席陳文輝前日在上海參加“2012陸家嘴論壇 ”時(shí)表示，近十年來(lái)中國(guó)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼已經(jīng)超過(guò)了1萬(wàn)億元人民幣，中國(guó)也是世界上唯一一個(gè)老年人口超過(guò)一億的國(guó)家，而且老年人口的撫養(yǎng)比到2011年末已經(jīng)上升到122.23%，中國(guó)養(yǎng)老金缺口確實(shí)非常大。可謂眾說(shuō)紛紜。這成為一些人對(duì)國(guó)家會(huì)不會(huì)做出延遲退休年齡、延遲拿退休金的決定的猜測(cè)等話題。
據(jù)我了解，很多國(guó)家養(yǎng)老金都會(huì)在某個(gè)時(shí)期出現(xiàn)缺口，一般是動(dòng)態(tài)地解決，在發(fā)展中解決。只要有解決的辦法，問(wèn)題就不可怕，或者說(shuō)就不成為問(wèn)題。我們看問(wèn)題應(yīng)該具體地動(dòng)態(tài)地理解、在發(fā)展中動(dòng)態(tài)地解決。養(yǎng)老金關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)更加有效地開源節(jié)流，一方面要開源，另一方面要節(jié)流。措施其實(shí)可以很多。推遲退休年限、延長(zhǎng)繳費(fèi)年限并不是唯一的選擇，其他方法還有增加基金收益率、增加財(cái)政補(bǔ)貼、降低運(yùn)營(yíng)成本等都可以作為改革的建議，有專家提出通過(guò)國(guó)有股劃轉(zhuǎn)來(lái)增加資金也是很有價(jià)值的設(shè)想。
前面我講到了老年人力資源的問(wèn)題，對(duì)已經(jīng)退休的人，如果他還在發(fā)揮“余熱”，有收入，除了個(gè)人要繳所得稅外，對(duì)使用單位來(lái)講發(fā)放的“返聘”工資一般都比較低，單位得到的是類似于廉價(jià)勞動(dòng)力，那么也可以考慮對(duì)這些單位適當(dāng)收繳一點(diǎn)費(fèi)用彌補(bǔ)養(yǎng)老金不足。這當(dāng)然需要很好地研究如何在制度中安排的問(wèn)題。
如何構(gòu)建社會(huì)穩(wěn)定系統(tǒng)在理論上尚未破題
東方早報(bào)：政府社會(huì)保障服務(wù)方面有沒有一些較好的地方案例？
高小平：很多地方都有探索的成功經(jīng)驗(yàn)。我之前去過(guò)廣東下面的幾個(gè)縣作調(diào)研，廣東實(shí)際上是中國(guó)發(fā)展的一個(gè)縮影，它的珠三角地區(qū)非常發(fā)達(dá)，但粵北一些地方卻是貧困地區(qū)，地區(qū)差異性很大。但是推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)之后，除了有一個(gè)統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上富裕地區(qū)另由地區(qū)財(cái)政再補(bǔ)上一些錢，貧困地區(qū)則是由省的轉(zhuǎn)移支付保證達(dá)到省里定的基本線。
東方早報(bào)：你在中央政治局集體學(xué)習(xí)時(shí)講解的主題是“服務(wù)型政府建設(shè)”，你的核心觀點(diǎn)是什么？
高小平：我們講解的內(nèi)容是課題組集體研究的，匯總了這些年行政管理學(xué)術(shù)界和政府實(shí)際工作部門的大量研究成果。行政管理研究認(rèn)為，政府的主要功能和職能在不同的歷史時(shí)期有很大的不同。我們現(xiàn)在正在由過(guò)去的主要對(duì)社會(huì)進(jìn)行管控也就是“管制型”的政府，向主要提供教育、科技、衛(wèi)生等社會(huì)保障、公共服務(wù)，即服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。這是一個(gè)大趨勢(shì)。那次我們主要是把這個(gè)趨勢(shì)講清楚。
為什么會(huì)產(chǎn)生這個(gè)趨勢(shì)呢？因?yàn)楝F(xiàn)在是知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、服務(wù)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，信息產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)占的比重越來(lái)越大，知識(shí)經(jīng)濟(jì)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)就是要求社會(huì)信息化、產(chǎn)業(yè)服務(wù)化、服務(wù)高端化、高端服務(wù)業(yè)引領(lǐng)，這個(gè)高端是由經(jīng)濟(jì)決定的。這些都對(duì)政府的管理提出了要求，管理的資源跟過(guò)去不一樣了，過(guò)去是政府靠各種管制性手段，比如審批……但今天面臨更多的是要使得社會(huì)成員有創(chuàng)造力，能夠成為知識(shí)經(jīng)濟(jì)的主體。而創(chuàng)造力必須是在一種放松的狀態(tài)下才能產(chǎn)生的，如果天天惦記著吃穿沒解決，惦記著孩子上學(xué)沒著落，養(yǎng)老問(wèn)題沒解決，惦記著明天生病怎么辦，他不會(huì)有創(chuàng)造力；沒有后顧之憂，又接受過(guò)好的教育，有科技、文化的支撐，這樣才能有創(chuàng)造力。
服務(wù)型政府有三個(gè)意思：第一個(gè)是要更好地為社會(huì)服務(wù)，為老百姓服務(wù)，從理念到工作方式方法，體現(xiàn)權(quán)為民所用，利為民所謀；第二就是要提供更多的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)；第三就是把管理和服務(wù)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，社會(huì)秩序的監(jiān)管、社會(huì)安全的管理必須加強(qiáng)，但是監(jiān)管的方式要變，怎么變？由過(guò)去這種簡(jiǎn)單的、單向的政府我說(shuō)你聽，轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐塘?、合作治理，用一種“服務(wù)”的方式來(lái)進(jìn)行管理。
以城市管理為例，原來(lái)一會(huì)兒衛(wèi)生部門來(lái)查你干凈不干凈，一會(huì)兒工商來(lái)查有沒執(zhí)照，一會(huì)兒建設(shè)部門來(lái)看你的房子是否違章建筑，一會(huì)兒城管來(lái)查有沒亂設(shè)攤點(diǎn)……屬輪番“轟炸”?，F(xiàn)在城管搞聯(lián)合執(zhí)法，有的地方還積極主動(dòng)執(zhí)法。如發(fā)現(xiàn)這個(gè)攤點(diǎn)不符規(guī)定，不再簡(jiǎn)單粗暴地像過(guò)去用車?yán)司妥?，而是主?dòng)幫你設(shè)計(jì)，首先看居民、社會(huì)有沒有需求，如果有需求，他會(huì)對(duì)你網(wǎng)開一面，幫你設(shè)計(jì)得合乎規(guī)范，比如你沒辦衛(wèi)生許可證，他會(huì)來(lái)進(jìn)行抽檢，然后他做一個(gè)檢測(cè)，最后主動(dòng)把衛(wèi)生許可證送上門。這就是寓管理于服務(wù)中。
東方早報(bào)：地方政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變有壓力嗎？
高小平：社會(huì)管理這一塊的服務(wù)型政府，現(xiàn)在可能是迫切需要研究的一個(gè)新課題，我們?cè)瓉?lái)研究服務(wù)型政府主要側(cè)重于服務(wù)體系建設(shè)、社會(huì)保障和公共產(chǎn)品的提供等方面?，F(xiàn)在提出的社會(huì)管理實(shí)際上有兩件事：一個(gè)是加大社會(huì)服務(wù)的提供，政府只有把社會(huì)的“安全網(wǎng)”織起來(lái)，社會(huì)管理才能有效，和諧社會(huì)才有可能實(shí)現(xiàn)；另一方面就是對(duì)社會(huì)問(wèn)題的解決。現(xiàn)在只是在加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)這方面探索了一些做法，但是在怎么構(gòu)建一種社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)方面還未從理論上完全解決，甚至可以說(shuō)尚未破題。
我認(rèn)為社會(huì)的穩(wěn)定系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)、政治體系是交織在一起的，既然在經(jīng)濟(jì)上政府已不直接插手微觀經(jīng)濟(jì)，為什么社會(huì)管理上政府還要直接管微觀的呢？這在終極意義上是說(shuō)不通的。
民主政治要求讓老百姓參與到管理中來(lái)，政府和百姓是一樣的社會(huì)中的成員，就應(yīng)設(shè)計(jì)出和經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一套社會(huì)管理體系，即政府要大力發(fā)展、培育、規(guī)范社會(huì)組織，讓社會(huì)組織來(lái)管理社會(huì)成員，這就跟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)一了。比如地方穩(wěn)定問(wèn)題，現(xiàn)在有的地方在搞“小腳老太太的維穩(wěn)”，讓老太太來(lái)做，老太太天天到你那兒去，問(wèn)你有什么需要我們服務(wù)的……讓社會(huì)成員自己來(lái)進(jìn)行社會(huì)管理，這是一種發(fā)展的方向。
