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2025年07月19日
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新型城鎮(zhèn)化改革方案正進入決策層視野。
今年四五月間，由國家發(fā)改委主管城鎮(zhèn)化工作的副主任徐憲平帶隊，國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組完成了對浙江、廣東、江西和貴州等8個有代表性省份的調(diào)研，目前調(diào)研報告已完成初稿，在經(jīng)國家發(fā)改委審核討論后，將適時報給國務院。
《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，這份報告就未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及方向等問題提出了諸多規(guī)劃，“新型城鎮(zhèn)化”是其中的關(guān)鍵詞。
從調(diào)研組的設置規(guī)格上亦不難看出，決策層對此次調(diào)研頗為重視。包括國土資源部、農(nóng)業(yè)部、公安部和交通運輸部等眾多中央部委參加。綜合來看，調(diào)研課題涉及農(nóng)民工融入城市的成本、城市綜合交通網(wǎng)絡建設、支撐中國未來城鎮(zhèn)化的土地資源及能源供應量、工業(yè)化與城鎮(zhèn)化互動，以及戶籍制度改革等社會關(guān)注的焦點、難點問題。
值得關(guān)注的背景是，今年以來，在外部需求萎縮的背景下，擴大消費再次被提上日程。中共中央政治局常委、國務院副總理李克強在國內(nèi)外多個重要場合指出，城鎮(zhèn)化是內(nèi)需最大的潛力所在，是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要依托。
中國選擇什么樣的城鎮(zhèn)化發(fā)展思路和路徑，將對未來10年甚至更長時間的中國經(jīng)濟產(chǎn)生巨大影響，也會影響到相關(guān)公司的業(yè)績和戰(zhàn)略調(diào)整。目前已有部分房地產(chǎn)上市公司圍繞國家城鎮(zhèn)化未來的規(guī)劃開展對應的發(fā)展研究。
“未來的改革導向，重點還是以人為本，而不是以物為主的城市發(fā)展規(guī)劃。如果通過改革使這些人的消費潛能完全釋放，則城鎮(zhèn)化對中國經(jīng)濟增長的貢獻還將增加至少1-2個百分點。”國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在接受本刊記者專訪時說。
“人的城鎮(zhèn)化”滯后
2011年，中國城鎮(zhèn)化率的官方統(tǒng)計數(shù)字是51.27%，但這其中，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)藬?shù)的比例卻只有35%。前后相差的16個百分點之中，蘊含的是數(shù)以億計的農(nóng)民工不能與城市居民享有同等待遇，不能真正融入城市社會。
在中國人民大學經(jīng)濟學院教授陶然看來，中國當前的城市化模式是“在農(nóng)民工黃金年齡段利用這些勞動力，而一旦他們年老或健康狀況惡化時，再將其推回農(nóng)村”。
2010年，中國舉家遷徙的農(nóng)民工總量已達3071萬人。這些農(nóng)民工大多是跨區(qū)域落戶，處于“半市民化狀態(tài)”。
國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，戶籍制度的限制，導致這些已進城和將進城的農(nóng)民并未享受到和城鎮(zhèn)居民平等的公共服務，造成了兩極的就業(yè)和生存狀態(tài)，這種分化狀態(tài)對經(jīng)濟和社會發(fā)展極為不利。
由于缺乏對在城市居留的長久預期，農(nóng)民工消費、儲蓄乃至人力資本模式也必然與城市常住人口存在顯著差異，不利于其長久人力資本投資，收入提高乃至消費模式提升。
專家告訴記者，中國提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，其中涉及2.11億農(nóng)民工和7000萬城鎮(zhèn)間流動人口，總計約2.8億人。如果逐步推進農(nóng)民工“市民化”，通過戶籍制度改革，把流動型消費轉(zhuǎn)化為定居型消費，可帶動住房消費，進而帶動工業(yè)制成品消費和其他基礎(chǔ)設施消費，可釋放的消費潛力巨大。
專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化進程中不僅“人”面臨著不平等權(quán)利問題，不同規(guī)模和級別的城市也存在發(fā)展權(quán)不平等問題。一個重要表現(xiàn)，是高等級的城市利用行政手段來集中資源，然后建立一個高檔次的城市發(fā)展形態(tài)和標準。這種形態(tài)和標準的城市不是為農(nóng)民進城服務，而是解決現(xiàn)有的城市居民的需求。
在李鐵看來，城鎮(zhèn)化實質(zhì)就是讓一部分農(nóng)民進城，更重要的是通過進城農(nóng)民的就業(yè)和收入結(jié)構(gòu)的改變，使他們能有尊嚴地參與和分享城市化的成果，分享城鎮(zhèn)中的現(xiàn)代生活。“要給予所有進城的農(nóng)民自由的遷徙權(quán)和選擇權(quán)，這是新型城鎮(zhèn)化政策的根本和真正的出發(fā)點。”
戶改遭遇市長反對
國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組在全國不同城市調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“戶改幾乎遭遇所有市長的反對”。
從2001年戶改文件下發(fā)，到2011年國務院文件《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》出臺，皆提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲落實不下去。原因就在于地方政府強烈的反對。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任邱愛軍告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，戶籍制度改革之所以敏感，在于其目前直接與教育、社保、醫(yī)療等諸多福利掛鉤。
在現(xiàn)行財稅體制下，地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口核定。因此，地方政府如果要擴大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。
在李鐵看來，地方政府不愿意改革，還有深刻的經(jīng)濟原因。最顯著的就是目前都面臨財政壓力。要推進新型城鎮(zhèn)化，最重要的是重塑地方財源。
地方政府財政收入來源目前有三個：一是土地出讓，二是地方債務，三是金融貸款。其中土地出讓金是最重要的財源，在某些城市通常占財政超50%以上。為保證這一主體財源，地方政府熱衷于將城市越擴越大，以便有更多土地可以用來招商引資和出讓獲利。
然而，這種城市化的發(fā)展模式也存在一個嚴重弊端，就是在城市越來越大的同時，整個基礎(chǔ)設施和社會公共服務的供給壓力也相應增大。
中國土地學會副理事長黃小虎認為，所謂土地財政，實質(zhì)上是一種依靠透支社會的未來收益，謀取眼前發(fā)展的發(fā)展方式。形象地說，就是“寅吃卯糧”。
目前，隨著中央調(diào)控房價，以及住房限購政策的實施，土地出讓收入增長的預期被壓制。因此，一些地方城市不得不加大對工業(yè)投資的力度。在李鐵看來，此舉短期看對于提振經(jīng)濟有益，但長期負面作用卻也明顯，因為同時還得吸引大量人口來就業(yè)，就會增加更多的公共收入負擔。“這將是未來所有城市都將出現(xiàn)的一個問題。”
土改切入點
中國城鎮(zhèn)化率快速提升是強力低成本推進的結(jié)果，目前的城鎮(zhèn)化進程是一個典型的粗放型模式。這種低成本體現(xiàn)在勞動力成本低、土地成本低、公共服務質(zhì)量低、基礎(chǔ)設施建設低等方面。
黃小虎認為，城市土地外延擴張、利用粗放，與現(xiàn)行征地制度有直接關(guān)系。城鎮(zhèn)發(fā)展依賴于低價征用土地，政府利用土地出讓金收益作為城市基礎(chǔ)設施建設資金，開發(fā)商則獲取土地增值收益，實現(xiàn)暴利，而擁有土地所有權(quán)的農(nóng)民卻不能平等分享土地增值收益。現(xiàn)行征地制度加劇了政府的短期行為，導致城市用地的粗放利用，并加劇了社會矛盾。
正因如此，專家的普遍共識是如果將“以人為本”確立為新型城鎮(zhèn)化的方向和原則，改變現(xiàn)行征地制度迫在眉睫。
這已經(jīng)引起了決策層的重視。《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，上述極有可能在十八大后推進的城鎮(zhèn)化改革建議案中，除了強調(diào)積極穩(wěn)妥推進戶籍制度改革，加快農(nóng)民工市民化進程，推進城鎮(zhèn)行政管理體制改革外，加快土地制度改革也被放在了顯著的位置。
土地制度改革一個可期的方向，首先是完善征地制度，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。同時完善農(nóng)村集體土地征收辦法，提高農(nóng)民在土地增值中的分配比例，規(guī)范政府的征地行為等等。
此外，允許農(nóng)民或集體經(jīng)濟組織在符合規(guī)劃的前提下，利用自有集體建設用地使用權(quán)，以出租、入股、委托經(jīng)營等方式參與城鎮(zhèn)經(jīng)營型項目的開發(fā)；制定集體建設用地流轉(zhuǎn)收益分配辦法，合理確定國家、地方政府、集體和個人的收益分配比例，等等，也是近年來備受業(yè)界關(guān)注的改革熱點。
李鐵指出，征地制度改革就是要提高農(nóng)村土地的價格，而且要讓土地的收益更多進入農(nóng)民自己的口袋。
