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2025年09月03日
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傅蔚岡，法學(xué)博士，上海金融與法律研究院執(zhí)行院長，主要研究領(lǐng)域為政府監(jiān)管與行政法、土地法和城市化，在中國核心期刊上發(fā)表多篇學(xué)術(shù)論文。
目前中國公共服務(wù)均等化不能夠?qū)崿F(xiàn)，和中國的城市化有關(guān)系。中國的城市化分兩類：一類是土地的城市化；一類是人口的城市化。關(guān)于土地城市化，包括蓋新房子、起高樓、修馬路、建廣場等。而人口的城市化，就是要把人從農(nóng)村人口變成城市人口，和當(dāng)?shù)厝艘黄饋矸窒砀＠?。但是這兩者在中國是不大匹配的。
公共服務(wù)的挑戰(zhàn)來自城市化
先看幾個事件。第一個例子，去年發(fā)生的佛山“小悅悅”事件。孩子的父母是在佛山做五金生意，不是戶籍人口。第二個例子，今年5月份時，在離江西宜春市區(qū)80多公里的一個小山村里，一個老人在外玩耍的5個孫子孫女在水塘溺亡，只有最小的孫子生還。因為這時村子里的年輕人都外出打工了，沒有人能救這些小孩。第三個例子，一些在北京上海工作的人戶口不在這里，但是又想在北京上海參加高考，他們采取了一些行動，很多人就把這部分人稱之為“異鬧”。醫(yī)療方面也存在類似問題。
一般來說，最基本的公共服務(wù)，大家都可以想到的就是教育、醫(yī)療、社保。
什么叫“基本公共服務(wù)”？就是政府只提供最低水平的、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)。這一點很重要。它是由政府付費的。特殊化的、較高層次的需求要通過市場去滿足。
中國的公共服務(wù)均等化最早出現(xiàn)在官方文件中，是從2004年開始的，2004年9月份的十六屆四中全會提出了這個概念。更明確講到這個概念是在2006年10月，十六屆六中全會《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》里講到：2020年前，社會主義和諧社會需要達(dá)到基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高。
實際上中國以前的公共服務(wù)談不上均等化，一般只向城市提供，基本不向農(nóng)村部門提供。而農(nóng)村部門的服務(wù)都是私有化，是自己來提供的。
按照政府提出的對中國公共服務(wù)均等化所涉及的幾個目標(biāo)，我這里只講到教育、衛(wèi)生和社保。另外還有住房，這也很重要。
公共醫(yī)療衛(wèi)生，現(xiàn)在大家對這方面的怨氣可能比對教育的意見還要大。人們經(jīng)常講，生不起病，看不起病。
現(xiàn)在中國的現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會保障體系，出現(xiàn)錢少了這個問題之后，有的專家指出，我們是否可以推遲退休年齡？這在技術(shù)上看是可行的，當(dāng)然很多人是不愿意的。
從政府的官方文件來看，我國目前的公共服務(wù)，關(guān)于要解決醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、社會保障、住房保障的問題方面，面臨很大的挑戰(zhàn)。
公共服務(wù)需求大。中國之前只給城市人提供公共服務(wù)，尤其是正式的城里人。而這部分人口在我國13億人口中只占三四億。只給這部分人提供公共服務(wù)，財政壓力是可以負(fù)擔(dān)的。現(xiàn)在突然發(fā)現(xiàn)要給13億人都提供公共服務(wù)，這馬上就讓政府的口袋捉襟見肘了，所以就滿足不了了。
公共服務(wù)供給不足。比如醫(yī)療衛(wèi)生方面，我們在城市中，出門就可以很快找到三甲醫(yī)院或者其他醫(yī)院，但是在農(nóng)村只有衛(wèi)生所，條件非常簡陋。
公共資源配置不均衡。大家都認(rèn)為不該把絕大多數(shù)的資源配置在城里，但我認(rèn)為把資源配置在城里是非常合理的。為什么？因為城市人多，同樣造一所醫(yī)院，分?jǐn)偟矫總€病人身上的費用就很少。既然把資源配置在城里是對的，為什么引起大家的怨氣？因為在其他國家，大家可以自由、隨意進(jìn)城，到城里來享受這個福利。而在中國因為有戶籍制度，配置在城里的資源只對城里人開放，如果外地人來到這里，就會被說成是“擠占”了這個城市的優(yōu)質(zhì)資源。因為在中國缺乏用腳投票，所以才會讓配置不均衡的問題顯得特別突出。
公共服務(wù)再分配作用弱。公共服務(wù)的基本功能，用大家經(jīng)常講的一句話叫做“劫富濟(jì)貧”。中國的稅負(fù)里面，很多稅不是直接可以看到的，屬于間接稅。我們唯一清楚的是個人所得稅，而這在中國又淪為工薪階層的稅，富人有很多辦法來逃避個人所得稅。
公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不規(guī)范?；竟卜?wù)均等化，意思是服務(wù)的內(nèi)容應(yīng)該相同。比如說看感冒，10元錢就可以解決。而各地標(biāo)準(zhǔn)不一樣，有些地方要100元、200元解決，而有些地方1元就可以解決。這些內(nèi)容是不是中國公共服務(wù)均等化的挑戰(zhàn)呢？實際上這些都是表面問題。我認(rèn)為對于中國公共服務(wù)的真正挑戰(zhàn)不在于這些，而是來自于中國的城市化。
城市病沒有想象中嚴(yán)重
如果時間回到30年前，包括我在內(nèi)的絕大多數(shù)人認(rèn)為，城鄉(xiāng)分治是很正常的，是天經(jīng)地義的。但是城市化之后，這一切都變了。根據(jù)去年國家人口計生委發(fā)布的一個報告可以看出，中國的城鎮(zhèn)人口(不僅僅是包括戶籍人口，還包括在當(dāng)?shù)鼐幼赡暌陨系娜丝?第一次超過中國總?cè)丝诘?0%，這標(biāo)志著中國的城鎮(zhèn)人口數(shù)量第一次超過農(nóng)村人口。這時挑戰(zhàn)來了，我們從上世紀(jì)80年代開始陸續(xù)向城市轉(zhuǎn)移人口，農(nóng)村人口不斷萎縮。
現(xiàn)在中國流動人口總量已經(jīng)接近2.3億，占全國總?cè)丝诘?7%。而且根據(jù)國家人口計生委的統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，在這么多的人口中，人口的流動性增強(qiáng)，家庭化遷移成為趨勢。
公共服務(wù)的真正挑戰(zhàn)來自城市化。目前的城市化挑戰(zhàn)在哪里？按照去年年底上海的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，全上海有2400多萬人口，其中本地戶籍人口有1300多萬，近1/2的人口屬于外地人口。當(dāng)土著和外來人口比例已經(jīng)達(dá)到1：1的時候，他們居然還說“擠占”本地資源，這是非?；闹嚨?。
由于我們之前都是以本地戶籍人口來計算，所以我們的很多公共服務(wù)都面臨著很大的挑戰(zhàn)。當(dāng)資源都是以本地人口來進(jìn)行配置時，就會發(fā)現(xiàn)戶籍人口與常住居民的利益沖突很厲害，大家意見都非常大。
外地人口的增加也會帶來入學(xué)、入托難，還有醫(yī)療資源緊張。本來這個地方設(shè)計的時候只針對100人，而現(xiàn)在突然涌入了200人，其中有100人來自外地，這就會讓這個地方更加擁擠。在這里工作的外地居民又無法享受本地公費醫(yī)療，但是在他們的工資中，公司已經(jīng)幫他們繳納了這筆費用。
另外，養(yǎng)老問題。中國的社會養(yǎng)老保障制度和全世界差不多，叫做現(xiàn)收現(xiàn)付制度?，F(xiàn)在這筆錢有一部分是拿來投資，但是絕大部分是現(xiàn)收現(xiàn)付。這就意味著現(xiàn)在供養(yǎng)城里退休老人的錢是由現(xiàn)在上班的人付的。
但是對于另外一部分人，例如我，我的同事有上海本地戶籍，他的父母從某種程度上說，是我們在幫他養(yǎng)。因為按照現(xiàn)在這種1：3的撫養(yǎng)比，1：1是撫養(yǎng)不了的。我們的父母如果在農(nóng)村，是沒有人給養(yǎng)老的，國家也是不給錢的。這就相當(dāng)于我不僅僅要替城里的同事養(yǎng)他的父母，而且還要養(yǎng)自己的父母，那么我的壓力是同事的兩倍。這主要是針對個人所得稅講的。如果以家庭為繳納個人所得稅基數(shù)的話，讓你供養(yǎng)的人口就包括你的父母，而他們又剛好沒有退休金，那就要把那部分錢也列為給你免稅的部分，可以扣繳個人所得稅。但是目前這還沒有實現(xiàn)。而且養(yǎng)老金異地轉(zhuǎn)賬并沒有實現(xiàn)。這些問題之所以會成為問題，都是城市化所引起的。
這時就出現(xiàn)了本地居民反對的一些行為。
第一，導(dǎo)致套利行為發(fā)生。例如上海退休人員工資比較低，低于全國平均水平。這可能是大家想不到的，為什么？因為上海的人口老齡化比較嚴(yán)重。各地所提供的公共服務(wù)是不一樣的，很多人認(rèn)為我可以去套利，哪個地方養(yǎng)老金支付得多，我就移到哪個城市去。這就帶來了一個問題，就是導(dǎo)致本地人口福利減少了。
這還會導(dǎo)致城市越來越大，導(dǎo)致“城市病”的發(fā)生。有人說，城市越來越大，是不是會導(dǎo)致城市的問題更加嚴(yán)重？例如交通擁堵等等。其實，城市病是沒有那么嚴(yán)重的。
我統(tǒng)計過一個數(shù)據(jù)，在美國、日本、韓國都有這樣的數(shù)據(jù)。日本東京灣一帶，所占的人口和擁有的G D P是匹配的，如果G D P占全國的40%，那么人口也會占全國的40%。城市人口多，G D P高，就業(yè)機(jī)會就多。但是中國由于戶籍和土地制度的原因，不讓把這些地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。結(jié)果就會導(dǎo)致廣東、上海、北京等地的G D P和人口是有偏離的，例如這個地方的G D P占全國的20%，但是人口僅占全國的10%。這就帶來很多的浪費。
這里說到會導(dǎo)致本地居民的福利減少，本地居民會反對、有憂慮，這是沒有必要的。給外地居民提供公共服務(wù)，并不影響本地居民的利益。本地的財政收入、G D P當(dāng)中都有常住人口和外地人口的功勞。甚至很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家都會有一個直覺，一個城市有沒有活力，就要看外地人口占多少。
資源錯配會導(dǎo)致本地居民福利受損。什么叫資源錯配？本來應(yīng)該給1400萬人口提供公共服務(wù)，現(xiàn)在只提供給800萬人的公共服務(wù)，而這剩下的600萬人就會與這800萬人產(chǎn)生沖突，最后就會導(dǎo)致這800萬人配置的公共服務(wù)減少。
城市競爭歸根到底是人的競爭，這一點很重要。一個城市有沒有活力、吸引力，歸根到底是是否能把人吸引到那個地方去。即便從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度講，也應(yīng)該給外地人提供福利。為什么？歸根到底是人的競爭，其實這還分兩方面：第一是高素質(zhì)人口的競爭，第二是一般人口的競爭。為什么？因為中國越來越老齡化，這意味著你的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)越來越重，你一定要找到后來的人來給你繳納社保，作為社保基數(shù)。
我們從內(nèi)需的角度上來講，一個人跑到這里來，不會只是增加負(fù)擔(dān)。我來這里之后，當(dāng)然要占這里的資源，也會帶動本地的消費。
目前中國公共服務(wù)均等化不能夠?qū)崿F(xiàn)，還有一個重要原因是和中國的城市化非常有關(guān)系的。我們講中國的城市化，學(xué)者把它分兩類：一類是土地的城市化，一類是人口的城市化。關(guān)于土地城市化，大家都非常容易理解，包括蓋新房子、起高樓、修馬路、建廣場等等。而人口的城市化，就是要把人從農(nóng)村人口變成城市人口，大家一起來分享福利。
但是這兩者在中國是不大匹配的。中國的城市化率是按照居住人口來計算，鄉(xiāng)村人口在中國逐漸減少，城市的城鎮(zhèn)人口逐漸增加，中國的土地城市化快于人口的城市化。
土地城市化可以帶來很多的發(fā)展紅利。而人口城市化會給當(dāng)?shù)卣畮韷毫Γ敲此麄兙鸵八Πぁ薄?/p>
財政投入加市場化解決問題
大家為什么要進(jìn)城？城市更加公平?！吨袊l(fā)展報告2010：促進(jìn)人的發(fā)展的中國新型城市》是中國發(fā)展研究基金會作的一份報告。他們發(fā)現(xiàn)城市化水平越高的省份，城鄉(xiāng)居民收入之比也越來越小。
由于這個規(guī)模效應(yīng)，所以更有效率，人口越多，公共服務(wù)的成本就越少。不僅僅交通是這樣，教育、醫(yī)療、衛(wèi)生都是這樣。
而如果他們在進(jìn)城后發(fā)現(xiàn)，不能享受到城里的公共服務(wù)，那么就會出現(xiàn)很多弊病。
比如本地居民與外地居民的利益沖突，流動人口的消費抑制以及流動人口的投資浪費?，F(xiàn)在農(nóng)村蓋房子都蓋得很大，問題是你投到那里的錢完全是浪費！為什么？因為以后隨著越來越多的人移到城市中去，你的房子是不值錢的。
城市的房子為什么比農(nóng)村的值錢？因為城市有基本公共服務(wù)，所以價值高。
如果讓公共服務(wù)惠及更多的人，首先就要變戶籍人口為常住人口。其次是社保可遷移，分個人賬戶和統(tǒng)籌賬戶。通過個人賬戶的遷移，將地方政府的競次變?yōu)闋巸?yōu)。如果社?？蛇w移，我想很多地方政府是愿意接受外來人口的。
如何解決問題？這里有幾個路徑。
保證基本財政投入?，F(xiàn)在講到基本公共服務(wù)，很多錢還是要政府來投入的。另外還要配合幾個方面的工作：
財政體制改革。中央對各地的轉(zhuǎn)移支付以人為唯一的比例分配。這個“人”是常住人口，而不是說戶籍人口。應(yīng)該以人所得和地的價值為主要稅源的依據(jù)，而且還要建立稅收體系。要以人所在地為主。
城鎮(zhèn)規(guī)劃中批準(zhǔn)的建設(shè)用地規(guī)模與城鎮(zhèn)人口數(shù)和引進(jìn)農(nóng)民數(shù)掛鉤。復(fù)旦大學(xué)的陸銘教授提出一個觀點說，例如上海，引進(jìn)了多少農(nóng)民工，那么就對應(yīng)這些農(nóng)民工，增加多少用地規(guī)模。因為現(xiàn)在地方政府最想得到的就是用地指標(biāo)，想把這些農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。如果說把外地人口變?yōu)檫@里的城市人口，那么就給你增加用地指標(biāo)。
調(diào)整地方政府的考核指標(biāo)體系，把凈移入人口數(shù)作為重要業(yè)績指標(biāo)，忽略戶籍人口指標(biāo)。
除了財政投入之外，還要有一個市場化的途徑?，F(xiàn)在的政府要降低醫(yī)療、衛(wèi)生、教育的準(zhǔn)入門檻，給社會資本提供多樣化選擇，這也會讓消費者有多樣化的選擇。
通過市場競爭提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。以社會保障為例，因為現(xiàn)在的全國社保這筆錢，在如何打理方面是沒有競爭的，公民的賬戶全部統(tǒng)一之后，交由政府統(tǒng)一打理。但是在全世界各個國家中，這類資金的收益比都是很低的。假如說這個市場有更好的公司，我們的統(tǒng)籌賬戶可以有70%由個人來控制。雖然現(xiàn)在拿不到這筆錢，但是我們可以來選擇一個好的基金公司，我們可以把錢交給它來投資，為什么非要交給政府來投資呢？要讓這筆錢的打理更有競爭性，公共服務(wù)的品質(zhì)才會上升。傅蔚岡
城市的房子為什么比農(nóng)村的值錢？因為城市有基本公共服務(wù)，所以價值高。在美國很多地方，為什么富人可以住鄉(xiāng)下？因為富人有錢可以負(fù)擔(dān)得起。例如可以通過開車等途徑解決，把自己的公共服務(wù)不便通過私有化解決。
