以傳播城市化專業知識為己任
2025年07月19日
星期六
設為首頁
|
加入收藏
搜索
“中國的城市化和城市發展正處于高潮期，這個時候非常重要的一點就是要學習各個國家城市發展過程當中的經驗也包括吸取教訓。而不是盲目地自顧自，閉門造車。”11月26日，上海世博局副局長黃健之在解釋把“城市，讓生活更美好”定位為2010年上海世博會主題時對本刊記者說。
根據國內的統計，中國目前的城市化水平已達到50%，并每年以1%的速度在增長。而根據麥肯錫全球研究院2008年的報告預測，到2025年，中國城市人口還將增加3.25億人，這其中包括2.3億外來人口。按目前的趨勢發展，中國城市人口到2025年將達9.26億，到2030年將超過10億。
如何能夠不盲目地自顧自，閉門造車，需要參照世界城市化的歷程、規律與新的成果。
“小城鎮，大戰略”的歷史是非
從分散到集中，新中國60年來，城市發展的軌跡與發達國家不盡相同，城市化戰略亦曾存在爭議。
直至1978年改革開放之前，中國工業雖然獲得了增長，但中國的城市化速度卻很緩慢，根據統計，工業總產值1978年比1949年增長了38.18倍，但城市化水平僅從11.2%上升到19.4%。這其中有著復雜的政治和經濟因素，與其他國家由工業化推動快速的城市化的進程相比，甚至出現“反城市化”的倒退現象。
彼時，在中國的一些傳統城市中，從經濟到社會管理上，實行高度統一的計劃體制，國有經濟一統天下，工業化項目則因國防等因素的考慮分散在二三線城市，在城市管理制度上，人口限制流動，實行嚴格的城鄉戶籍制度。
頻繁的政治運動，國有企業的凋蔽，就業和勞工制度的單一刻板，阻礙了城市經濟的發展，也給年輕人的就業帶來了困難。在政治口號的號召下，大量的城市青年上山下鄉，被分流到廣闊的農村，城市人口不增反降。
至1978年，對外開放的先行先試，促進了沿海城市的興起。對內的改革，則使得大量的鄉鎮集體企業和私營企業破土生長。伴隨著工業化的進程，經濟體制與社會管理體制上的松動，城市作為交通、信息、人才的制高點，其市場配置資源的效果開始呈現，城市經濟效益獲得快速增長，并依此推動城市化。長三角、珠三角等沿海地區形成了大型城市與小型城鎮共同快速發展的景象。
但與此同時，農村剩余勞動力雖然大量出現，社會管理制度卻仍然滯后，城鄉戶籍制度的限制仍在。在工業化高速發展的同時，中心城市的基礎設施、住房保障、社保、教育等公共服務因為歷史欠賬，面臨著一系列制約。
1983年，著名社會學家費孝通先生在浙江吳縣進行調研之后發表了一篇名叫《小城鎮，大問題》的文章，提出“解決農村剩余勞動力問題要以小城鎮為主，大中小城市為輔”，認為“加強小城鎮建設是中國社會主義城市化的必由之路”。
文章引起了巨大的社會反響，并得到了政府決策者的認同，在此之后，“小城鎮，大戰略”成為了中國城市化道路的主基調，鄉鎮的建制大幅增加。而“嚴格控制大型城市，合理發展中等城市，積極發展小城市”成了此后近20年的城市發展規劃方針。
“應該說，小城鎮的戰略是當時城鄉戶籍制度沒有放開階段下的一種無奈之舉，大量的農村剩余勞動力要參與工業化進程，但又要求離土不離鄉，就地城鎮化。為此我們付出了很大的成本。從世界范圍內來看，大城市優先發展，是城市化的一個客觀規律，恰恰是市場機制推動下的一種城市化道路。”中國城市經濟學會副會長牛鳳瑞對記者說。
隨著城市工業化集中效應的發揮，再加上鄉鎮集體企業因進一步面臨的體制困境而衰落，分稅制的改革等等，經濟資源和社會資源進一步向大城市流動，小城鎮的發展速度與大城市相比差距日益加大，而由于城鄉戶籍制度和社會保障制度的限制，出現了大量的候鳥式農民工。
“小城鎮，大戰略”的策略開始被質疑，2000年湖北社科院研究員秦尊文甚至發文《小城鎮道路：中國城市化的妄想癥》，對小城鎮戰略進行批判。認為小城鎮戰略的強化是一種誤導，并不符合發達國家城市化的一般規律。
“縱觀過去的理論都是分散理論，六邊形、生長極等等，但大工業生產本身的結果是集中。新中國成立后到90年代的分散化策略實施起來有難度。”中國社科院當代城鄉發展規劃院院長傅崇蘭對記者說。
中共十七大之后，積極發揮大型城市的輻射和帶動作用的城市化策略，正式被確定下來。此時，中國已形成了以九大都市經濟圈為主的發展格局，形成了大城市為中心的城市群落。
“這也是尊重工業化推動城市化的現實，相反，城市人口的流動和增加有利于擴大城市經濟規模效益，過去將鄉村人口限制在中小城鎮的做法，實際上是大城市利益群體的一種主觀排斥。”復旦大學人口研究所所長王桂新接受記者采訪時認為。
中國大城市的規模明顯低于世界水平，尤其低于發達國家的水平，導致了像上海、北京這樣全國最大的城市，所產出的國民財富比重目前仍遠遠低于世界其他大城市的水平。
東京的面積只有上海的1/3，但東京人口卻是上海的2/3，卻并沒有出現想象中的城市危機。
城市定位之失
正是由于工業化與城市化如何協調的問題，在中國過去的城市化進程中，一些城市走了許多彎路。工業化滯后于城市化，是資源浪費和無序發展，城市化滯后于工業化，則導致許多城市病的出現，并反而加劇城鄉二元化。
“有很多人說東莞就是一個工業區，城市化水平落后于工業發展，但要看到，東莞是被經濟結構推著走，外來型加工的主要經濟成分決定了它很難去建設一個花園式的城市，德國早期魯爾、英國的曼徹斯特也都是這樣的工業化城市。”中山大學城市與區域研究中心主任薜德升舉例。
而在一些城市，卻因為錯估了工業化對城市化的推動，以致城市發展緩慢。以珠海為例，城市領導者曾提出將所有勞動密集型企業都趕出珠海，但在將低端工業遷出去之余，卻沒有培植新的產業體系，導致珠海經濟增長緩慢，珠海機場等設施也因為缺乏工業支撐而造成很大的浪費。
這也是中國很多城市在發展中出現的歧路之一，許多中等城市在工業化發展水平不高也沒有依托大城市進行產業配套承接的情況之下，大建樓堂館所、廣場、道路，最終造成了很大的資源浪費，成了“有城無市”。
“城市對自己的定位很重要，工業化是主要推動力，但也不是唯一推動力，旅游業、手工業也是”。薜德升對記者說，有些縣城建成功能型城市，本身就是一種定位錯誤。
事實上，在關于中國城市化嚴重滯后于工業化的討論之中，產業結構發展的不平衡是原因之一，主要缺失就在于服務業不發達，比例過低，這對城市建設和城市服務，外來人員就業都大有影響。
中等城市要找準自己的特色和定位，同樣，大城市經過多年的快速發展，也要考慮自己的定位和升級。王桂新舉例，像上海這樣寸土寸金之地，建設迪斯尼這樣的大型占地項目并不見得很科學，相反在上海周邊城市建設更為理想；而港口建設上，江蘇比上海更具有優勢，上海沒有必要去爭建洋山港。
薜德升則舉例，廣州與湛江爭建中石化中科煉化項目，但廣州南沙是珠江出海口，屬于生態敏感區。從環保和港口優勢考慮，該項目建在湛江顯然更優于南沙。
這亦是中國許多大城市的體制病之一，工業化為首，GDP掛帥，城市領導者缺乏對城市未來更長遠的規劃，導致產業結構的調整力度不足，城市無序擴張。
“長三角搞活1+7，武漢搞1+8，但周邊的城市都抱怨大城市是個無底洞，什么資源都要。城市領導者利用自身所掌握的政經優勢，爭取政策資源的傾斜。”傅崇蘭認為。
“工業化與城市化是互為依托，不是分割的，資源向大型城市聚集仍然是趨勢，但城市的擴張并不是簡單的重復疊加，城市群形成之后的分工協作更能發揮城市的中心效應。”他說。
大城市病
在許多人看來，過分地強調工業化的推動作用使得中國城市看上去有些千城一面，工業化主導，GDP掛帥的思路使得城市文化和環境遭到了嚴重的破壞。交通擁擠、環境污染、房價高企等，往往被視為大城市人口規模膨脹所帶來的負面作用。
“大城市有大城市的病，小城鎮有小城鎮的病，鄉村有鄉村的病。大城市空間相對集中，正是要把這些問題集中在城市里進行高效率的解決。”牛鳳瑞說。
“這是城市化的代價之一，但不能依此否定工業化對城市的推動作用，而是城市化滯后于工業化的一種表現。這主要的原因在于城市規劃的短視和不科學，背后原因則是城市治理的體制毛病。”傅崇蘭認為。
北京的交通擁堵，最大原因在于人口向郊區擴散，但道路設施存在諸多不合理，導致高峰期入城和出城都困難，“主要原因在于高速路出口不合理。”他說。
公共設施和公共服務提供的缺乏，城市規劃不夠科學，城市治理缺乏民主，這都是城市化滯后于工業化的表現，“現代城市規劃起點本就是為工人解決生活服務的”。
“一個城市按照最先進的理念建成后至少影響40~50年。”黃健之說，“就上海來講，有幾億平方米的各類建筑，以前沒有明確的節能規范，現在我們要求建筑節能，建筑節能占城市節能很大一部分。建設部有測算占1/4~1/3。建筑節能空間很大。住宅涉及千家萬戶，那是否可以從公共建筑開始實施新的節能規范逐步做起來呢？這要做就需要50年的規劃。”
“這屆世博會就是抓住了這些問題，從各個角度去討論、去研究，爭取形成一些共識。比如氣候變化、碳排放、城市環境的保護，研究城市的責任是什么，城市應該怎樣合理來發展經濟。從科技、社區以及城鄉的互動多個角度來看城市化、城市發展怎樣是可持續的，怎樣是健康的。包括城市中人的生活、居住，宜居的角度看怎樣才是健康的，有益于城市發展的，是可持續的。”黃說。
如何解決城市化滯后于工業化的問題，仍有待中國城市管理者去學習和探索。
