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2025年07月18日
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推進征地拆遷存三大矛盾
國土資源部耕地保護司司長嚴之堯介紹，改革開放以來，我國征地拆遷規模大、速度快，為工業化和城鎮化提供了重要支撐。然而，在快速推進中也出現了三個明顯的問題，導致社會矛盾突出，對經濟社會持續發展產生了負面影響。
首先是一些地方因制度設計的缺陷與不合理，造成補償標準低、安置方式簡單、救濟渠道不暢，被征地農民未能實現生產生活的同步快速發展，甚至因征地致貧。
其次是近年來，隨著土地價值大幅上漲，被征地農民提高補償安置的訴求日益強烈。而一些地方出現了“天價”補償現象，最極端的個案是，不止一個城市出現過城郊一戶農民補償上億元。“天價”補償擾亂了市場，不僅增加了征地難度，還導致征地行政成本與經濟成本畸高。
第三，征地拆遷事件受關注度高，極易成為網絡輿論熱點事件，激化征地矛盾。
征地拆遷形成的社會潛在隱患越來越突出。
蘇瓊模式：“產權轉換”
記者在江蘇泗洪上塘鄉、石集鄉、昆山花橋鎮采訪了解到，三個鄉鎮都在“中心鎮”建設農民集中居住區，擁有商品住宅產權，以此置換農民住房。“產權調換”后，農民住房價值普遍增長2至3倍。“搬進中心鎮的二層小樓，一套房子值四、五十萬，還能抵押貸款，農戶都愿意。”石集鄉農民馮喜良說，村里絕大多數的農戶都搬進了農民集中居住區，也有不愿意搬的，搬不搬都由農民自愿，沒有強迫。
“產權轉換”制另一方面是農民宅基地的流轉。上塘鄉、石集鄉對于拆遷農民的宅基地并不是由政府征收，而是經過平整后用于農業，以土地合作社的形式，將農民承包經營權變為股權。花橋鎮則探索將農民宅基地置換商業配套用房，以拓寬農民增收途徑。
海南陵水縣是一個國家級貧困縣，黎安鎮大墩村曾是個半漁半農的窮村，全村村民1/3世代以近海捕魚為生，2/3以種地為主。1993年，縣政府未經村民同意，便以開發國際旅游城的名義，將全村7000多畝土地予以征收，每畝地補償標準700元，人均分得征地補償款僅650元。
然而，招商引資來的20多家企業在圈地后，只是將土地用于抵押貸款，并沒有開發。失地后的大墩村民陷于無業無崗的境地。
2010年，陵水縣引進了新的旅游項目和高新技術產業園項目，項目建設需征收大墩村3108畝土地和收回7000多畝國有土地使用權。這次的征地拆遷補償、安置、生產、就業等方案，讓村民們頗感滿意。
一些村民告訴記者，征地后，他們的生活發生了很大的變化：縣政府扶持大墩村成立了村辦股份公司，每個村民都擁有等額股份，享有穩定的財產性收益。僅2011年，每股收益就有2萬多元。村辦股份公司創辦了混凝土攪拌站、節能環保磚廠等企業，每年可創利近3500萬元。村里還計劃在政府給的“留用地”上對外合作建設一家五星級酒店；同時，自建6萬平方米的出租商鋪、公寓等物業，預期年出租純收益在3000萬元以上。
月川模式：破解“城中村”改造難題
城中村改造是當前許多大城市面臨的另一個“硬骨頭”。月川社區是三亞市最大的城中村。三亞原體育廣場項目從2001年開始對這里實施征地，但因補償標準過低，征地幾度停止，直到2008年才最終完成供地，整個征地過程堪比“八年抗戰”。
2007年，三亞市政府在月川社區的改造中，按照“政府主導、農民參與、同地同價同權、多方共贏”的思路，探索出了一套新征地模式，一舉扭轉了“城中村”改造征地嚴峻和艱難的局面。現在每個村民都是村辦股份公司擁有等額股份的股東，2201名股民全部買了農村養老保險金，并于年底根據集體經濟收入進行股份分紅。目前，每個股民固定資產評估值達70多萬元，2012年底的分紅有望達到人均2萬元，每戶平均達到8萬元。
“月川模式”的主要做法是，首先讓農民成為實施拆遷主體。從征地拆遷開始，就明確被征地農民的拆遷主體地位。政府只發揮指導、監督、宣傳和協調保障作用，由居委會成立股份制公司，與征地所在鎮(區)政府簽訂有關協議書，組織和實施完成征地拆遷。政府將征地拆遷補償費和工作經費“打包”給股份公司，支付村民拆遷補償費后的結余部分，就變成股份公司的盈利，由全體村民共享。公司的第一單業務是協助市政府征收涉及140戶居民、面積196畝的市行政中心用地，獲得了1.9億元的拆遷包干費用。1994年以來，政府已多次嘗試對這塊地進行強制拆遷，均未如愿；這次采取了“包干”方式，村民僅花54天就自行完成了曾經11年拆不動的“城中村”拆遷，實現了和諧拆遷、幸福安置。
其次是實行同地同價同權。在月川社區的改造中，三亞市政府除了按政府指導價對被拆遷人予以足額貨幣補償和安置外，還專門出臺文件，實行同地、同價、同權政策，征收集體建設用地出讓的純收益扣除20%用于支付該地塊所應分擔的公共基礎設施建設費用以外，剩下的80%全部返還農民。市政府征用月川居委會五組13畝土地，返還土地出讓收益1120萬元，是土地補償款的350倍。
第三是實行留地安置新模式。當地政府在拆遷改造后直接以劃撥方式將127.7畝土地預留給月川居委會，積極培植適合農民從事的、有穩定收入流的產業，不僅每年獲得穩定的經營收入，而且壯大了集體經濟資產。農民用這塊地蓋起了酒店、市場等，所有物業只租不售，出租所得全村人平分。每個股民固定資產目前評估值達70多萬元。
北塢模式：村集體破冰小產權
“要讓農民在城市化過程中享有最大利益，我一直主張，自己的地自己開發建設，把產業留給農民。”北塢村村支書張泉說，“不然的話，開發商全把地‘研究’走了，你再想發展自己的產業就沒有地了。”張泉和村民們的期盼是：在村集體土地上自主開發建設“大產權”房，這個愿望在北京市重點村的改造中逐漸破冰。
2009年初，北塢村城鄉一體化項目啟動。2月3日，北京市15部門聯合制定的《關于進一步推進綠隔地區城鄉結合部發展及啟動北塢村試點方案的建議》亮相，使集體經濟組織(鄉集體資產運營機構或村生產合作社)自行開發配建商品房有了可能性。
“村民自始至終都是主體，騰退方案完全是在民主的基礎上產生的。”北塢村村委會主任郭春利告訴記者，他已記不清一個多月中到底召開了多少次有關騰退改造方案的工作會和座談會，充分征求各方意見，改造方案先后19次易稿修改。
根據方案，北塢舊村搬遷騰退村民按本地區已批準的合法有效的宅基地土地面積按1：1比例換回安置樓房建筑面積，互不找差價，本著誰先簽訂騰退協議誰先選擇安置樓房的原則進行選房，每戶村民平均可獲得2至3套房屋。騰退方案還對補償標準、各項補助費及獎勵標準等進行了明確規定。經過熱烈討論后，全體村民代表一致通過了方案。
北塢村的集體經濟組織，這次實實在在地擁有了自行支配和經營集體土地的權利，包括在騰退出來的宅基地上自主進行開發建設。在對村民的土地確權后，北塢村的村民按權利大小轉化為集體經濟組織的股東。
張泉告訴記者：“村民居住的回遷房性質是經濟適用房。”這意味著，如果有多余的房子可以上市交易，北塢村民也許可以借此獲得一定的經濟補償。此外，北塢試點調整中騰退出來的宅基地，除了用于村民回遷房建設之外，其他將用于綠地和產業用地。初步估算，北塢村綠地將有4000多畝，用于發展村集體產業用地約325畝。
在村一級的規劃中，產業用地主要分為四大塊：一是圍繞閩莊路汽車一條街，發展奔馳、雷克薩斯兩個高端汽車銷售產業；二是結合外來人口比較多的現實，建設一個2萬平方米的外來人口居住公寓。三是建設一個用地4公頃的生態園，包括一個四星級酒店，一個生態餐廳以及相關產業配套。四是7萬平方米的高檔酒店建設。
“這些項目，一個是考慮到本地農民的就業問題，還有就是本地集體經濟的發展。”張泉說，如果產業規劃全部到位的話，將增加800至1000個就業崗位。
北塢村的方案強調充分發揮農民主體作用，為此，北塢村所在的玉泉行政村組建了北京頤泉房地產開發公司，張泉為法人代表，“不以營利為目的，主要負責這個項目，也就是回遷樓和四塊產業用地的開發建設。”
北京大學法律系教授王錫辛說，“北塢模式”的特殊性在于政府“特事特辦”，繞開了拆遷補償、招拍掛、土地出讓金。直接將北塢村地塊，轉為“國有建設用地”性質，讓利于民。
繼北塢村之后，朝陽區大望京村迅速跟進，并進一步完善了“北塢模式”：村民可納入城市保障體系，享受五險一金和各類保障；可選擇拿貨幣補償后到其他地方購房或選擇回遷小區；在拆遷改造完畢后，村民即可獲得5萬平方米底商，為今后生活提供部分保障。
隨后，北京市城郊結合部50重點村的改造基本按照這一模式推進，并獲得國土部批準成為“集體土地建設租賃房試點城市”，為村集體自主開發建設“商品房”打開了缺口。
據北京市政府副秘書長安鋼介紹，北京市重點村建設實現了以下六方面創新：
在土地利用上，讓集體經濟組織作為項目主體。目的是讓農民參與到首都城市化進程中來，防止開發商成為建設主體，主導建設進程。試點了在村集體土地上建設租賃房，村集體“自征自用”集體土地，土地征用采用了留地安置、定向出讓、實物補償、帶條件出讓等方式，留出了集體產業用地用于解決農民就業。
在融資上，規劃條件與融資額度相對應，項目立項與融資要求相結合，全市優先統籌抵押物，設立風險準備金，試點棚戶區政策，完善信貸政策，有足額資金保障。
在農民補償安置上，一方面讓農民得到合理的財產補償，政策公開公平正，注意補償政策的區域平衡和前后平衡，形成抑制私搭亂建的政策機制。另一方面解決農民就業“出路”和社會保障“退路”問題。
在社保上，進行整建制農轉居。土地不再是農民社會保障的替代品，農民轉居后仍擁有剩余集體土地的使用權及其收益，原村集體仍是剩余集體土地的所有者。著眼于建立城鄉一體化的社會保障制度，完全有別于外地“用土地換社保”。
在產權改革上，全部量化股份，量化資產，讓農民帶著資產進城。為集體經濟留足發展空間，與周邊高端產業功能區發展相配合，商服地產、園區物業等租賃經濟是對“瓦片經濟”的轉型升級，集體土地上的租賃房是對原“瓦片經濟”的租賃升級。
在流動人口服務上，從人口規模規劃公共服務，建設租賃房提供居住，由村集體統一管理農民富余房屋，提供更規范的租賃服務。
征地制度改革須統籌推進
國土資源部耕地保護司嚴之堯、江蘇省國土廳廳長夏鳴等專家表示，當前，征地制度改革已經遠遠超出征地本身，必須與社會管理創新、經濟發展、新農村建設統籌推進，嚴之堯就此提出如下五項建議。
一是合理確定征地補償標準。按照土地價格的構成理論，對土地權益者各項權利的產能價值以及因基礎設施、規劃用途改變等形成的級差地租進行全面核算，確保補償安置標準的合理性長期不變。
二是鼓勵推進多種方式的征地補償安置機制。按照“發展權不減少”的原則，以“留地安置”、“換地安置”、“留物業安置”等多種方式，給農村集體經濟組織安排相應的建設用地，確保老百姓發展權益的實現。
三是建立合理有序的城鄉統一的土地市場。嚴格按照“同地、同權、同價”的指導思想，在符合相關規劃前提下，允許農民通過集體建設用地的土地使用權出讓、產權交易、租賃、入股等多種方式參與生產經營建設，探索國有土地和集體土地兩種產權并存管理機制。
四是改革資源配置和政府采購制度。農民土地被征收后，政府要適時引導農村基層組織形式的改革，調整農村集體組織的生產關系。同時，要根據“各階層發展機會均等”的原則，給被征地農民制定傾斜政策。
五是充分發揮被征地農民和基層的主體作用。按照把監管和服務抓起來，把權利和責任放下去的理念，在法律中明確被征地農民的主體地位和作用，引入公眾參與機制。
