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2025年07月19日
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在剛剛閉幕的中央經濟工作會議上，被外界認為的最大亮點是提出了“從城市化向城鎮化的轉變”，以此撬動農村、城鎮這個中國最大的消費市場，而實現這個大目標的重要途徑則是放寬中小城市和城鎮戶籍限制。
這對于提升廣大農村和城鎮地區居民的生活水平，對于提升國家整體消費增長，將起到怎樣的戰略意義？《每日經濟新聞》邀請了研究該領域的資深專家，解讀“從城市化到城鎮化”帶來怎樣的轉變，以及在這種發展中可能遇到怎樣的問題。
城鎮化縮小城鄉差距
NBD：中央經濟工作會議有一個新提法——把以前的 “城市化”改為“城鎮化”，以前優先發展的是大城市，現在堅決發展中小城市，這兩個提法的區別在哪里？
鄭風田：過去的發展方式是“規模擴張式”。這主要表現在城鎮規劃范圍擴大、房屋道路建得更多，并以土地為重要抓手，靠的是投資和工業拉動。這種方式雖然迅速拉動了城市建設和經濟增長數據，但城鎮化的質量并不高。城鎮人口和消費當然在增加，但大量農民工進城卻不能落戶、建設城市卻不能享受城市福利，這次提出的城鎮化政策有利于農村人口向城鎮的真正轉移。
為什么選擇中小城市與城鎮為突破口？應該有以下原因：與發達國家相比，我國的大城市絲毫不遜色，最大的差距主要表現在中小城市與城鎮。目前，我國中小城市偏少，規模也不夠，所起輻射作用極為有限。這也是我國城鄉差距大的一個主要原因。一旦戶籍制度限制放開，大量吸引農村人口，壯大規模，可建設成有輻射帶動作用的中小城市，中小城市將成為連接城市和農村的一個關鍵點。
集聚效應可拉動內需
NBD：加快中小城市和城鎮發展，真的能有效地拉動內需嗎？
牛鳳瑞：此次提出放寬中小城市和城鎮戶籍，中央希望農業轉移人口能留在城鎮，在城里生活、就業和消費。與農村相比，城市的收入水平和消費水平比較高，能創造更多的就業崗位和更廣泛的個人發展空間。
鄭風田：實行新的戶籍政策后，可以將小城鎮進一步擴大。隨著人口的增多，從幾千人到幾萬人，產生的效應是不一樣的，城市的集聚效應與輻射效應將會慢慢地形成。這個效應究竟會有多大呢？我們來看一組數據，截至2008年底，我國的城鎮化率是45.7%，城鎮人口6.07億，但我國城鎮化水平呈現“東高西低”狀態，2006年我國東、中、西部城市化水平分別達到54.6%、40.4%和35.7%。據住房和城鄉建設部統計，我國小城鎮數量從1954年的5400個增加到2008年的19234個。我國有兩千多個縣，假定每個縣有10個小城鎮，每個鎮吸引農民1萬人來定居，全國就有兩億多農民變成城鎮居民。有人就有消費，也將會形成新的分工。不僅僅表現在第三產業上，在經濟發達地區，如廣東，會形成了一個地區的專業分工，一個鎮一個產業環節，再連成片形成產業鏈，而產業發展又將帶動就業。
另外，通過放開戶籍大力發展中小城鎮，一方面可以提高我國的城市化水平，把農村人口轉移出來；另外一方面也可以通過城鎮的發展，帶動農村的發展，以此來縮減城鄉差距，這應該是一條比較好的路子。
應考慮提高農民收入
NBD：當然，要加快城鎮化，并不是開放戶籍就完事了，因為對于農民來說，離開土地后如何生存，是最現實的問題，這就需要一系列的措施配套。
黨國英：除了實現統一的戶籍制度外，還應該調節勞資關系，增加城市就業機會。這還牽涉到改革土地管理制度和土地產權制度，探索用“以土地換住房”和“以地租換保障”等途徑解決農民進城門檻的問題。
現行征地補償雖然有了提高，但仍有不合理性。現行規定講失地農民生活水平不降低，但沒有考慮獲得這個生活水平的成本。比如，一個農民擁有50畝地，他只需要每年勞動40天，獲得2萬元收入；如果失去土地，他可能需要勞動300天才獲得2萬元收入。雖然生活水平沒有降低，但為維持這個生活的成本大大增加了。
鄭風田：我也認為必須有配套的土地制度改革，以及進入中小城市與城鎮人員的社保、就業等問題的配套政策。如果這些相關配套政策沒有跟上，一旦出現經濟低迷，大量人員失業，就會引發嚴重的社會問題。
農民搬到城鎮居住，即使采取目前浙江嘉興的做法“兩分兩換”（宅基地換城鎮住房、承包地換社保），農民并未從置換中獲得足夠的資本。也就是說，誰來保證獲得中小城鎮戶籍的新居民的工作？誰來承擔這些人從農村轉向城市的培訓成本、找工作的成本？如果有一個可交易的市場，農民通過賣出宅基地與承包地，除了獲得城市的戶籍、住房與社保外，還能夠有一筆資金從事小買賣，那就可行了。
所以，在有收益的情況下不應該將農民排除在外。國務院發展研究中心的調查研究表明，在目前的房地產開發中，土地增值部分的收益分配，只有20%到30%留在鄉以下，其中，農民的補償款僅占5%~10%。如果農民以土地入股或有其他方式獲得財產性收入，才能解決生存問題。
牛鳳瑞：要想把農民留在城市，應該大力發展第三產業，這是進城農民就業的重要渠道。商貿、餐飲、旅游等服務行業，應該是發展的重點。
鄒曉云：實際上，城市化或者城鎮化都是經濟發展的一個結果，而不是動因。在城鎮化過程中，我們不能過分依賴行政力量來做大規模或控制規模，或者打著“城鎮化”的旗號搞房地產開發。只要降低制度門檻、做好進城農民的生活保障，農民自然會進城。
延緩大城市地價漲勢
NBD：城鎮化是不是意味著目前大城市的地價和房價走勢將發生變化？
牛鳳瑞：小城市的房價為什么低？就是因為土地價格低，而土地價格取決于城市區位。大城市可吸引更多的社會投資，購房者也可以獲得更高的投資回報率。因此，即便我們一再提“城鎮化”，大城市的地價仍然不會降低，因為它的區位是無法替代的。但從短期來看，中小城市的發展可以分流部分大城市的用地需求，盡管不會阻止地價上漲，但可能會延緩這種上漲的趨勢。
鄒曉云：對于房地產業來說，“城鎮化”是一塊很大的“蛋糕”。但在這個過程中，應該保持清醒，如果基礎設施和配套產業無法建立的話，房地產業不可能得到真正的發展。對于地方政府來說，不能搞“大躍進”，盲目地進行城市規劃和房地產開發；對于企業和銀行來說，也要慎重投資。如果提前投資進去，這部分錢就可能面臨收不回來的風險。并將會造成新一輪的房地產泡沫。
NBD：對于大家關心的房價問題，從幾位專家的觀點來看，短期內，中小城市的發展可分流部分大城市的用地需求，盡管不會阻止地價上漲，但可能會延緩上漲的趨勢。那么，城鎮化將如何影響消費，請繼續關注本報的報道。
對話記者
周曉芳 張敏
對話嘉賓
黨國英 社科院農村發展研究所宏觀經濟研究室主任
鄭風田 中國人民大學農業與農村發展學院副院長
鄒曉云 中國土地勘測規劃院副總工程師
牛鳳瑞 社科院研究員
