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2025年07月18日
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中小城市是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，縣級市是中小城市的中堅力量
中國城市經(jīng)濟學會中小城市經(jīng)濟發(fā)展委員會秘書長楊中川指出：截止2011年底，全國369個縣級市行政區(qū)域面積達125.6496萬平方公里，占全國國土面積的13.08%。總?cè)丝?.4617億人，占全國總?cè)丝诘?8.5%。經(jīng)濟總量10.17億元，占全國經(jīng)濟總量的21.56%。地方財政收入達1.0863萬億元，占全國公共財政收入的11.26%。縣級市經(jīng)濟總量和財政收入已經(jīng)占據(jù)全國2206個中小城市的半壁江山。縣級市成為中小城市跨越式發(fā)展的中堅力量。
在2012年全國中小城市綜合實力百強縣前30強中，縣級市占了25席。前10強中縣級市占了9席。江蘇昆山市、江陰市、張家港市、常熟市、吳江市等縣級市均進入GDP千億元俱樂部。
中小城市綠皮書預測,“十二五”期間,我國將進入城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展雙重轉(zhuǎn)型階段,預計城鎮(zhèn)化率到2015年達到52%,到2030年將達到65%左右。但由于戶籍、社保、就業(yè)、入學等一系列現(xiàn)實制約的存在,城市化質(zhì)量較低,城市化的進一步加速發(fā)展受到嚴重制約。
中小城市綠皮書指出：與大城市相比,中小城市人口壓力相對較小,在戶籍制度改革、公共服務提供等方面可以做到游刃有余。2010年中央“一號文件”提出要把加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展作為重點。中央經(jīng)濟工作會議和政府工作報告也指出,要把重點放在加強中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上,壯大縣域經(jīng)濟,大力加強縣城和中心鎮(zhèn)基礎設施和環(huán)境建設,全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。中央從發(fā)展戰(zhàn)略上進一步把中小城市作為中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點,中小城市已經(jīng)迎來黃金發(fā)展期。未來20年內(nèi),中小城市將成為提升城市化質(zhì)量、推進城市化加速發(fā)展的主要戰(zhàn)場。
中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立在第九屆中國中小城市科學發(fā)展高峰論壇上也指出，當前中國面臨全球金融危機的挑戰(zhàn)，需要有新的投資熱點和增長點，中小城市建設應當是應對全球金融危機的首選發(fā)展方向。他說，中小城市發(fā)展面臨難得的三大歷史機遇，從現(xiàn)在開始到2030年，將是中小城市發(fā)展的黃金期。鄭新立表示，大城市“城市病”是中小城市發(fā)展的第一個機遇，這凸顯了中小城市的比較優(yōu)勢。二是當前穩(wěn)增長、擴內(nèi)需的宏觀調(diào)控要求，為中小城市發(fā)展提供了難得的機遇。中小城市的發(fā)展對于擴大內(nèi)需來講是一個最好的選擇。擴大中小城市的基礎設施建設，增加中小城市的就業(yè)機會，通過中小城市的發(fā)展來擴大消費、擴大投資，從而實現(xiàn)經(jīng)濟增長速度的止跌回升，為“十二五”（2011－2015年）乃至今后20年國民經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展提供強有力的支撐。三是中國能不能夠走出“中等收入陷阱”，進入高收入國家行列，關鍵在于中小城市的發(fā)展。他分析，中國城市人均GDP已達到1萬多美元（1.25萬新元），而7億農(nóng)村人口人均勞動生產(chǎn)力很低，要使中國人均GDP從目前的5000多美元進入到1.2萬美元以上，關鍵是使農(nóng)業(yè)勞動力盡快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移。大量的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè)，轉(zhuǎn)移到城市，就可以縮小城鄉(xiāng)收入的差距。
全國政協(xié)常委、中央黨校原副校長李君如也曾指出：中小城市是新型城鎮(zhèn)化的重要主體。李君如認為，我國中小城市數(shù)量眾多，在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化建設格局中居于重要的戰(zhàn)略地位，中小城市推進新型城鎮(zhèn)化，對于我國健全城鎮(zhèn)化體系、加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、全面建設小康社會具有重大意義。
高度重視縣級市的發(fā)展，已成為破解十二五期間中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升和健康發(fā)展的關鍵突破口。
縣改市叫停已久，縣改區(qū)轟轟烈烈。專家建議“縣改區(qū)”應剎車
記者從民政部了解到，“十二五”期間，我國行政區(qū)劃調(diào)整的重點方向主要有三。一是，根據(jù)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和綜合配套改革要求，合理調(diào)整和優(yōu)化大中城市行政區(qū)劃結(jié)構(gòu)，形成規(guī)模適度、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、
管理高效的市轄區(qū)格局，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是，適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，推進城市設置標準和模式的改革創(chuàng)新，統(tǒng)籌規(guī)劃，科學論證，適當增設城市，重點發(fā)展中小城市，特別是民族地區(qū)中小城市的發(fā)展，構(gòu)建集約發(fā)展、布局合理的城市體系。三是，遵循以人為本、方便群眾的原則，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，加強和改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會管理和公共服務，扎實推進鎮(zhèn)改街道的調(diào)整工作。十一屆全國人大常委會第十三次會議上有明確了我國將積極研究完善設立縣級市的標準，把人口、經(jīng)濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規(guī)模和標準的縣（鎮(zhèn)），適度改設為市。把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制。
但記者從民政部區(qū)劃統(tǒng)計資料看到，10多年來全國縣級市數(shù)量不增反減，數(shù)量從2000年的400個遞減至2011年的369個。總體來看，我國目前縣級政區(qū)中市的數(shù)量太少，比例太低，縣級市僅占縣級行政區(qū)劃總量的12%。縣與縣級市的比例約為4∶1。與此同時，縣（縣級市）改區(qū)的步伐倒不斷加快，全國市轄區(qū)數(shù)量從2000年的787個遞增至2011年的857個。一些百強縣諸如錫山市、江都市、吳江市等等已相繼變?yōu)槭休爡^(qū)。而廣東增城市、湖南長沙縣、四川雙流縣等全國各區(qū)域發(fā)達縣市也將面臨變區(qū)的命運。對于這種現(xiàn)象，中國城市經(jīng)濟學會中小城市經(jīng)濟發(fā)展委員會秘書長楊中川表示：全國857個市轄區(qū)中包含鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)有611個，其中農(nóng)村人口超過一半的區(qū)超過300個。對于工作重心依然在農(nóng)村的縣市，撤縣設區(qū)未免操之過急。在楊中川看來，榜樣的力量是無窮的，城市發(fā)展也是如此。他擔憂的是，隨著全國百強縣市中“中部第一縣”、“西部第一縣”等被改區(qū)，縣域經(jīng)濟發(fā)展失去龍頭引領，學習趕超的氛圍淡化，許多先進經(jīng)驗難以傳承下去。楊中川說，撤縣設區(qū)要視具體情況而定，不能為了擴大城市規(guī)模盲目的撤縣設區(qū)。在楊中川看來，很多情況下撤縣設區(qū)是一種收權(quán)和收錢的過程，并入地級市尤其如此，相當于多了一個“婆婆”。
楊中川對記者表示，市管縣的弊端十分明顯，總結(jié)起來就是兩個字――管和要。許多縣、市在改區(qū)之后喪失了經(jīng)濟發(fā)展的自主權(quán)，積極性大打折扣，經(jīng)濟社會發(fā)展勢頭明顯減弱，楊中川將這形象比喻為“雄獅”變成“小綿羊”。
財政部財政科學研究所所長賈康指出：近年來，我國市場化、城市化、工業(yè)化進程加快，“市管縣”體制的弊端逐步顯現(xiàn)：一是“市管縣”體制從行政、財政等方面確立了市一級的領導與中心地位，各種管理權(quán)限集中于市級，削弱了縣級的自主權(quán)；二是縣級的資金和資源由市級政府集中管理和配置，在一些地方出現(xiàn)了資源和資金向城市聚集的傾向，相應減少了對農(nóng)村基礎設施和農(nóng)村社會事業(yè)的投入；三是在當時撤地設市的過程中，一些地級市是因政策的原因被推上了中心城市的位置，而實際上，這些地級市的經(jīng)濟實力與所轄縣（市）相差不大甚至還弱，不僅不能對縣域經(jīng)濟起到輻射、帶動作用，往往還會限制和掣肘所轄縣（市）的發(fā)展。
中國社會科學院研究員牛鳳瑞在接受記者采訪時說，城市擴張首先是人口和經(jīng)濟規(guī)模的擴張，“撤縣建區(qū)意味著原來很多決策權(quán)將被市里上收，經(jīng)濟社會發(fā)展自主權(quán)大打折扣。”他直言，當前有些地方搞撤市建區(qū)或撤縣設區(qū)，目的是為了統(tǒng)計數(shù)據(jù)好看。
國家行政學院竹立家教授指出：一些距離地級市比較遠、自身特色經(jīng)濟較為突出且有輻射帶動作用的縣，改為市轄區(qū)后出現(xiàn)了自主行政權(quán)力受限的情況。在竹立家教授的地方調(diào)研中，多個此類市轄區(qū)表示自己變成了“半級政府”，城市的整體規(guī)劃、經(jīng)濟發(fā)展定位、基礎設施建設等都受到了限制。因此，竹立家教授指出：在未來的市轄區(qū)格局構(gòu)建中，應更多地考慮地區(qū)發(fā)展的個性化條件，更嚴格地以是否有利于擴展當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展空間為最重要的、科學的衡量標準。
中央黨校國際戰(zhàn)略研究所副所長周天勇教授對于縣改區(qū)步伐加快的現(xiàn)象表示：一些地級市怕三級政府以后有一些縣脫離它們的管理，這樣就把縣改成區(qū)，以后永遠是自己管轄了。出于這個目的，全國許多地方的地級市掀起了縣改區(qū)的舉動。但這也要分兩種情況來看：一種情況，地級市與縣在空間、交通、經(jīng)濟上，聯(lián)系都非常密切，比如有的縣把地級市包圍了，像這樣的縣改為地級市的區(qū)，我認為還是有一定道理的；另一種情況，一些縣與地級市在空間上離得很遠，經(jīng)濟上聯(lián)系不大，這樣的縣改為地級市的區(qū)，我認為比較牽強，不合理。我個人覺得，縣改區(qū)這種區(qū)劃調(diào)整，在三級政府改革過程中，在“省直管縣”財政體制改革過程中，應當先暫停下來。
權(quán)威專家建議盡快啟動縣改市、鎮(zhèn)改市步伐
全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、中國國際經(jīng)濟交流中心常務副理事長鄭新立指出：有條件的中小城市，應積極探索縣改市、鎮(zhèn)改市工作。
要堅持走新型城鎮(zhèn)化道路，努力克服傳統(tǒng)城市化的高消耗、高排放、城鄉(xiāng)分割、缺乏特色的弊端，走一條符合各地區(qū)實際的多元化、漸進式、集約型、和諧型、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化之路。要推動城鎮(zhèn)化從“擴空間”到“提功能”轉(zhuǎn)變，完善投融資機制，改善城鎮(zhèn)基礎設施，提升公共服務水平和綜合承載能力，充分發(fā)展中小城市吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的作用。
海南改革發(fā)展研究院院長遲福林教授指出：要分類推進省直管縣改革，促進中小城市發(fā)展。在城市化快速發(fā)展的大背景下，省直管縣改革應緊扣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一基本目標，加快建立城鄉(xiāng)一體化的行政體制。按照因地制宜、分類推進、重點突破的原則，以多種形式推進省直管縣改革：第一，把具備一定條件的縣升格為市;第二，把部分經(jīng)濟強縣(市)升格為中等城市。
中國社會科學院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱教授指出：國家應盡快啟動縣改市、鎮(zhèn)改市工作,為農(nóng)民進城和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供載體。為此,要切實加強基礎設施建設,提高公共服務能力和水平,積極培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),不斷擴大就業(yè)機會,國家要從政策、資金等方面予以傾斜,提高中小城市和小城鎮(zhèn)吸納“新市民”能力。要采取有效的政策措施,鼓勵一些大城市中心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)向周邊中小城市和小城鎮(zhèn)擴散,積極引導農(nóng)村人口和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向中小城市和小城鎮(zhèn)集中,逐步形成集聚規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢,為中小城市和小城鎮(zhèn)加快發(fā)展以及擴大就業(yè)提供強有力的產(chǎn)業(yè)支撐。
中國社會科學院農(nóng)村所黨國英教授指出：縣轄市將成為我國行政層級系統(tǒng)的一個正式建制，全國完全有可能設立幾千座縣轄市。鎮(zhèn)改為市，村民變?yōu)槭忻瘢m有一字之差，人們的心理感受也不一樣。隨著基礎設施建設投入方式的變化，衛(wèi)生條件的改善，人們的精神面貌也會發(fā)生變化。鎮(zhèn)政府改稱市政府，鎮(zhèn)長變?yōu)槭虚L，轄區(qū)管理標準隨之更改，有可能引起一整套工作習慣的變化，其積極意義不可小覷。
縣改市缺乏透明度 不利于地方強縣發(fā)展
2010年以來民政部先后設立了蒙自市、北屯市等縣級市，縣改市步伐啟動，不少符合條件的縣似乎了看到了希望。但中小城市經(jīng)濟發(fā)展委員會秘書長楊中川指出：從蒙自市、北屯市設立來看，并未起到良好的導向作用。由于縣改市體制機制不健全，審批過程不透明，使得諸如山東省鄒平縣、湖南長沙縣、四川雙流縣等一批地方強縣難以理解。楊中川建議，應該進一步增加縣改市的透明度，公布詳細的縣改市標準，真正做到公開、公平、公正，使得縣改市更好的推動城市經(jīng)濟社會全面快速協(xié)調(diào)發(fā)展。
縣改市、縣改區(qū)要因地制宜，重要的是讓百姓享受到發(fā)展成果
楊中川秘書長指出：縣改市、縣改區(qū)要以是否有利于調(diào)動地方顯示發(fā)展的積極性，是否有利于城市經(jīng)濟又好又快發(fā)展為出發(fā)點。對于遠離地級市有且又有大量農(nóng)業(yè)人口，綜合實力較強的縣要加快設市步伐。對于緊鄰地級市，人口密度大，流動人口集中；居民以城鎮(zhèn)人口為主或占有很大比例；文化、經(jīng)濟和貿(mào)易發(fā)達的縣可以考慮設區(qū)。
周天勇教授也指出：對靠近中心城市、并與中心城市產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高的縣可考慮“撤縣改區(qū)”。對于那些農(nóng)業(yè)縣，建議實行財政及行政省直管縣。這樣，一方面使農(nóng)業(yè)縣能夠直接獲得省級支持，增強縣域活力;另一方面周邊城市化的發(fā)展可吸納農(nóng)業(yè)縣域的剩余勞動力。
楊中川秘書長指出：無論“撤縣設區(qū)”，“縣改市”還是“省直管縣”，其根本目的都市為了更好的發(fā)揮當?shù)氐谋容^優(yōu)勢，不斷提升城市綜合競爭力，讓老百姓享受發(fā)展成果。城市最核心的競爭力體現(xiàn)在城市的軟實力上，理念、機制和政府服務意識才是丈量城市走向現(xiàn)代化的重要標尺。（劉勘）
